■周海燕/文

構(gòu)建城市保障房保障對(duì)象的誠(chéng)信機(jī)制

■周海燕/文

1998年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，自此我國(guó)開(kāi)始建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系。2007年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》，我國(guó)住房制度改革由此進(jìn)入新的里程。此后，保障房建設(shè)速度不斷加快，覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，城市中低收入住房困難戶住房壓力得到有效緩解。然而，在保障房分配使用過(guò)程中，出現(xiàn)了保障房分配后閑置、轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)售等現(xiàn)象，出現(xiàn)了“開(kāi)著寶馬住保障房”的怪象。這與保障房的居住保障功能是相違背的。消除遏止這些不合理的現(xiàn)象，是進(jìn)一步推進(jìn)保障房建設(shè)過(guò)程中必需解決的一個(gè)大難題。在我國(guó)保障房行政管理力量相對(duì)有限的情況下，加強(qiáng)保障房保障對(duì)象自律，構(gòu)建保障對(duì)象誠(chéng)信機(jī)制相當(dāng)重要。

一、當(dāng)前保障房保障對(duì)象失去誠(chéng)信的種種表現(xiàn)

當(dāng)前，由于保障房監(jiān)管力度有限，部分保障房保障對(duì)象抱著僥幸心理，不符合條件的也去申報(bào)，超出了保障條件的保障對(duì)象仍然占著保障房，不主動(dòng)退出，有的甚至等到查出來(lái)，還占著不退，從而造成保障房退出難題。從個(gè)人行為來(lái)看，實(shí)際上是不講誠(chéng)信的。從全國(guó)各地城市保障房分配使用來(lái)看，保障房保障對(duì)象失去誠(chéng)信的情況有以下幾種。

（一）擁有商品房同時(shí)擁有保障房

一個(gè)住戶同時(shí)擁有商品房和保障房，按獲取商品房和保障房的先后順序，又可分為兩種情況。一是已經(jīng)擁有商品房但后來(lái)卻又違規(guī)購(gòu)買(mǎi)或者租用保障房，申請(qǐng)購(gòu)買(mǎi)或申請(qǐng)承租保障房的審查環(huán)節(jié)未能查出，讓少數(shù)人混水摸魚(yú)“混”得了保障房。二是先購(gòu)買(mǎi)或者租賃了保障房，后來(lái)收入提高，到商品房市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)了商品房，于是出現(xiàn)了應(yīng)該退出保障房而實(shí)際上并沒(méi)有退出。1990年代未、21世紀(jì)初獲得經(jīng)濟(jì)適用房的住戶，目前已有不少隨著收入提高買(mǎi)了商品房而經(jīng)濟(jì)適用房并未退出。

（二）擁有兩套及以上保障房

依據(jù)是否獲得房屋產(chǎn)權(quán)，保障房可分為購(gòu)買(mǎi)型保障房和租賃型保障房。購(gòu)買(mǎi)型保障房包括經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)商品房，擁有產(chǎn)權(quán)；租賃型保障房包括廉租房和公租房，沒(méi)有產(chǎn)權(quán)。實(shí)際上，由于種種原因，擁有一套以上保障房的家庭依然存在，可分為以下幾種情況。

第一種情況是擁有兩套以上產(chǎn)權(quán)保障房，主要是兩套以上經(jīng)濟(jì)適用房。又分幾種情況：①婚前兩人各擁有一套經(jīng)濟(jì)適用房而婚后并沒(méi)有退出其中的一套，造成一個(gè)家庭擁有兩套經(jīng)濟(jì)適用房。②因工作調(diào)動(dòng)在甲地?fù)碛幸惶捉?jīng)濟(jì)適用房，在乙地又擁有一套經(jīng)濟(jì)適用房，要退出一套而并沒(méi)有退出。③一個(gè)住戶違規(guī)購(gòu)買(mǎi)兩套以上經(jīng)濟(jì)適用房，可能是夫妻雙方各買(mǎi)一套。④近年來(lái)，政府推出限價(jià)商品房，要求購(gòu)買(mǎi)限價(jià)商品房的住戶退出原來(lái)的保障房，住戶沒(méi)有主動(dòng)退出，出現(xiàn)了同時(shí)擁有經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)商品房的情況。

第二種情況是購(gòu)買(mǎi)型保障房+租賃型保障房。經(jīng)濟(jì)適用房+廉租房（公共租賃房）是常見(jiàn)的組合類型。①違規(guī)獲得經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房（公共租賃房）。據(jù)《南京日?qǐng)?bào)》2011年12月20日?qǐng)?bào)道，有一住戶已經(jīng)擁有了一套經(jīng)適房，還占著一套廉租房。住戶是一名低保戶，但在本市區(qū)擁有經(jīng)濟(jì)適用房，相關(guān)部門(mén)8個(gè)月未能收回廉租房。②獲得經(jīng)濟(jì)適用房但還沒(méi)入住，仍住在廉租房（公共租賃房），處于過(guò)渡期，造成同時(shí)擁有兩套保障房的情況，這種情況下，住戶一般不會(huì)主動(dòng)退出廉租房（公共租賃房）。有住戶住進(jìn)了經(jīng)濟(jì)適用房，把廉租房非法對(duì)外出租，仍安排部分家庭成員入住。

二、保障對(duì)象失去誠(chéng)信的誘因分析

整體來(lái)看，社會(huì)的大環(huán)境是對(duì)保障對(duì)象失去誠(chéng)信的寬容，“不得白不得”，相關(guān)立法沒(méi)有跟上去，保障對(duì)象失去誠(chéng)信卻不需要為此付出代價(jià)或者為此付出的代價(jià)甚微。仔細(xì)分析，在準(zhǔn)入、監(jiān)管、執(zhí)行退出、懲處等環(huán)節(jié)有著不同的誘因。

（一）準(zhǔn)入審查難，保障對(duì)象心存僥幸

在準(zhǔn)入方面，盡管各城市對(duì)保障房獲取制定了意見(jiàn)或者辦法，有些地方出臺(tái)了住房保障條例，但還是有不少人渾水摸魚(yú)。據(jù)審計(jì)署2010年底公布的數(shù)據(jù)，在重點(diǎn)調(diào)查的32個(gè)城市中，有18個(gè)城市向2132戶不符合條件的家庭分配了廉租房。截至2011年11月，北京僅在街鄉(xiāng)初審階段便查出3萬(wàn)多戶不符合申請(qǐng)條件的家庭。為何有這么多人抱著僥幸心理想混進(jìn)去？一是沒(méi)有懲罰機(jī)制對(duì)報(bào)虛假材料的人進(jìn)行懲罰，即使查出來(lái)了，也沒(méi)相關(guān)處罰措施。二是目前的審核公示制度難以完全把關(guān)。保障房管理部門(mén)工作人員力量和龐大的保障房對(duì)象群體相差懸殊，因而一般依靠所報(bào)文字材料進(jìn)行初審，通過(guò)文字材料很難辨別真?zhèn)巍｀笥诠ぷ魅藛T少、工作量大面廣的情況，一些入戶調(diào)查主要依據(jù)申報(bào)者單位加蓋公章的收入證明。通過(guò)了初審，接下來(lái)是公示，公示制度原本是想借助社會(huì)力量進(jìn)行有效監(jiān)督。然而，公示一份名單，能否真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督？筆者認(rèn)為難以實(shí)現(xiàn)，社會(huì)公眾看到的是一份保障對(duì)象名單及其基本信息，對(duì)保障對(duì)象的收入、資產(chǎn)等關(guān)鍵信息不得而知，又怎能談得上監(jiān)督？

（二）動(dòng)態(tài)監(jiān)管難，保障對(duì)象被動(dòng)核查

保障房住戶的收入、資產(chǎn)是動(dòng)態(tài)變化的，一旦家庭收入資產(chǎn)超出了保障范圍，就須退出保障房。然而，從目前的實(shí)踐來(lái)看，很難對(duì)收入資產(chǎn)等信息進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管。保障房管理部門(mén)掌握的是房產(chǎn)信息，缺乏收入資產(chǎn)動(dòng)態(tài)信息。盡管對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房上市交易做出了規(guī)定，住戶向房地產(chǎn)主管部門(mén)申請(qǐng)辦理經(jīng)濟(jì)適用住房上市交易手續(xù)，按照屆時(shí)同地段普通商品住房與經(jīng)濟(jì)適用住房差價(jià)的一定比例向政府財(cái)政主管部門(mén)交納土地收益等相關(guān)價(jià)款后進(jìn)行交易。實(shí)際上，有住戶購(gòu)買(mǎi)了商品房，經(jīng)濟(jì)適用房并未退出，也未上市交易。對(duì)租賃型保障房，如對(duì)廉租房通過(guò)年審來(lái)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，也就是說(shuō)，由住戶報(bào)審核材料。在社會(huì)信用體系尚不完善的情況下，審核材料的真實(shí)性很難得到保證。面對(duì)大量的審核材料，保障房管理部門(mén)工作人員不可能逐一地去相關(guān)部門(mén)查詢。還有一種情況是住戶不主動(dòng)參加年審，或者拒絕參加年審，增加政府動(dòng)態(tài)監(jiān)管難度。某市在2011年年審中，對(duì)18000多戶保障對(duì)象進(jìn)行審核，退出了相關(guān)保障的有388戶，可是還有292戶聯(lián)系不上或拒交審核材料。

（三）執(zhí)行退出難，保障對(duì)象退出積極性不強(qiáng)

從國(guó)家到地方，都對(duì)保障房分配使用出臺(tái)了規(guī)章制度。經(jīng)濟(jì)適用房退出的法律依據(jù)有《經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法》等。租賃型保障房退出的法律依據(jù)有《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房申請(qǐng)、審核及退出管理辦法》、《廉租住房保障辦法》和《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》等部門(mén)規(guī)章。雖有規(guī)章制度，但在近些年來(lái)的保障房管理實(shí)踐中，保障房退出仍是一大難題。保障房存在獲利空間，住戶一般不愿主動(dòng)退出，查到了仍占著不退，這樣出現(xiàn)了廉租房轉(zhuǎn)租、經(jīng)濟(jì)適用房出租、保障房閑置等現(xiàn)象。保障房管理部門(mén)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制退出，這樣一來(lái)，增加了行政成本，增大了執(zhí)行難度。根據(jù)博弈論分析，在保障房退出問(wèn)題中，當(dāng)政府不懲罰的情況下，家庭采取的拖延策略有利可圖時(shí)，部分家庭會(huì)選擇拖延策略，以便延長(zhǎng)享受保障房的優(yōu)惠政策，同時(shí)規(guī)避購(gòu)房壓力，其他原本打算退出的家庭也會(huì)逐漸調(diào)整策略選擇拖延。

（四）懲罰處置難，保障對(duì)象逍遙法外

保障房管理力量相對(duì)薄弱，加上缺乏住房法律，增加了懲罰處置的難度。對(duì)于提供虛假申報(bào)材料的住戶持的是寬容態(tài)度，僅僅是取消資格。盡管不少地方對(duì)提供材料時(shí)有弄虛作假的行為，規(guī)定了幾年內(nèi)不得申請(qǐng)保障房購(gòu)租，然而等到再次申請(qǐng)時(shí)沒(méi)有可供核查的信息平臺(tái)，核查是否有過(guò)弄虛作假的行為。對(duì)于拒絕提供審核材料的住戶也沒(méi)有實(shí)施懲罰處置。對(duì)違法違規(guī)騙購(gòu)、騙租保障房行為，目前采取的措施是清退保障房，沒(méi)有對(duì)這種行為進(jìn)行嚴(yán)厲的懲罰處置。據(jù)調(diào)查，某地級(jí)市累計(jì)對(duì)189戶不符合保障條件的住戶僅僅是進(jìn)行了清退。

三、構(gòu)建保障房保障對(duì)象誠(chéng)信機(jī)制

（一）加強(qiáng)政策宣傳，推動(dòng)誠(chéng)信申報(bào)

保障房管理職能部門(mén)要加大對(duì)名類城市保障房政策解讀，組織專業(yè)人士進(jìn)行宣講，讓居民全面準(zhǔn)確把握政策，尤其是申報(bào)的門(mén)檻條件，要求保障對(duì)象嚴(yán)格按照申報(bào)條件自己甄別，如實(shí)填報(bào)經(jīng)濟(jì)收入資產(chǎn)狀況。通過(guò)宣傳，在全社會(huì)樹(shù)立一種思想，即保障房是稀缺資源，是用來(lái)保障居民基本居住權(quán)利的，任何人都不能騙取。

（二）加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)管，推動(dòng)誠(chéng)信退出

國(guó)外如新加坡之所以能在租屋輪候制度中實(shí)現(xiàn)較好的退出，主要是由于其建立了集合個(gè)人稅收、房屋權(quán)屬、個(gè)人信用、身份證管理的智能信息系統(tǒng)，能實(shí)現(xiàn)對(duì)居民資產(chǎn)變化的動(dòng)態(tài)管理。國(guó)內(nèi)的城市如上海作出了有益的探索。該市于2009年成立了國(guó)內(nèi)首家“居民經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)中心”，建立起涵蓋10多個(gè)部門(mén)、單位的信息化比對(duì)專線，用于查詢家庭的銀行存款、股市交易、納稅記錄、房產(chǎn)擁有、公積金繳納等信息。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2007年3月至2011年年底，受居民申請(qǐng)家庭委托授權(quán)，核對(duì)中心對(duì)24000余戶廉租房申請(qǐng)家庭進(jìn)行核對(duì)，有600多戶家庭被檢出，2010年前三批次共有產(chǎn)權(quán)房（經(jīng)適房）申請(qǐng)審核中，共有3675戶家庭被檢出。借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立起統(tǒng)一的城市保障房保障對(duì)象信息平臺(tái)，以城市為單位，將申請(qǐng)保障房對(duì)象的相關(guān)信息，在統(tǒng)一的信息平臺(tái)上公布，信息可隨時(shí)公開(kāi)查詢。公安、社保、地稅、車(chē)管、銀行等有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)提供相關(guān)信息，并及時(shí)更新。相關(guān)職能部門(mén)根據(jù)信息核查并下發(fā)退出通知。同時(shí)，要求保障對(duì)象把自己的收入和資產(chǎn)狀況與政策要求進(jìn)行比對(duì)，一旦超出門(mén)檻條件，自己申請(qǐng)退出，把保障房讓給需要住房的低收入者。

（三）引導(dǎo)社會(huì)力量監(jiān)督，形成誠(chéng)信氛圍

城市政府對(duì)通過(guò)初審的廉租房、公租房等保障房對(duì)象進(jìn)行公示，公示期少則幾天，多則十幾天，顯然公示期過(guò)短。在這么短的時(shí)間里，再加上受“事不關(guān)己，高高掛起”思想的影響，難以借助社會(huì)力量監(jiān)督。因此，需要建立起有多種渠道可供社會(huì)力量進(jìn)行長(zhǎng)期進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)制。建立獎(jiǎng)勵(lì)性舉報(bào)制度，保障房主管部門(mén)專設(shè)接受舉報(bào)部門(mén)，既接受來(lái)自社區(qū)的，也接受來(lái)自企事業(yè)單位的舉報(bào)。對(duì)已經(jīng)分配出去的保障房使用情況借用社會(huì)力量進(jìn)行監(jiān)督，一旦出現(xiàn)違法違規(guī)行為，要進(jìn)行嚴(yán)懲。舉報(bào)者對(duì)避免保障房社會(huì)資源的浪費(fèi)作出了貢獻(xiàn)，因此，應(yīng)對(duì)舉報(bào)者進(jìn)行相匹配的獎(jiǎng)勵(lì)。長(zhǎng)期以往，便可在全社會(huì)逐漸形成誠(chéng)實(shí)申報(bào)的氛圍。

（四）加大處罰力度，提高違規(guī)成本

目前，難以杜絕虛假申報(bào)、騙購(gòu)騙租、轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)售、拒絕年審、閑置浪費(fèi)保障房等行為，懲罰力度過(guò)小是一個(gè)重要原因。目前，有城市制定了法規(guī)，如深圳出臺(tái)的《保障房條例》，對(duì)在申請(qǐng)或輪候中弄虛作假騙取住房保障的，以及擅自轉(zhuǎn)讓、出租保障房等情況，處以1萬(wàn)元至3萬(wàn)元的罰款，違法所得將被沒(méi)收。以特區(qū)城市的房?jī)r(jià)，這種處罰力度相比房產(chǎn)價(jià)值實(shí)在太小，因而也就有人愿意冒險(xiǎn)。在新加坡，違規(guī)申請(qǐng)保障房者將面臨高達(dá)5000新元的罰款或者6個(gè)月的監(jiān)禁，或者兩者兼施。在香港，判罰款2萬(wàn)港幣及監(jiān)禁6個(gè)月。而在我國(guó)很多地方對(duì)這些違法違規(guī)行為，甚至沒(méi)有處罰，有的地方只是退回申請(qǐng)材料或者審核材料，有的只是清退保障房。筆者建議對(duì)違法違規(guī)行為要加大處罰力度，提高違法違規(guī)成本，消除僥幸心理。各地要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，加大處罰力度，形成處罰威懾力。既要加大對(duì)初次申報(bào)時(shí)弄虛作假行為的處罰，也要加大對(duì)應(yīng)退而不退的“拖延行為”的處罰力度。

（五）建立誠(chéng)信檔案，促進(jìn)保障對(duì)象自律

保障房管理部門(mén)對(duì)保障房保障對(duì)象在初次申請(qǐng)保障房時(shí)，應(yīng)建立個(gè)人信息帳戶，同時(shí)建立個(gè)人誠(chéng)信檔案。個(gè)人住房誠(chéng)信檔案主要用來(lái)記錄個(gè)人申請(qǐng)使用保障房的歷史，在何時(shí)何地申請(qǐng)過(guò)保障房，可查是否有違規(guī)違法記錄。通過(guò)建立誠(chéng)信檔案，樹(shù)立誠(chéng)實(shí)申報(bào)理念，促進(jìn)保障對(duì)象自律。

本文系湖南省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“湖南省城市保障性房準(zhǔn)入及退出機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2010YBA155）階段性研究成果之一。

（作者單位：湖南省社會(huì)科學(xué)院）