■陳清波/文

城市老住宅小區(qū)拆遷改建研究
——以業(yè)主出資為主的視角

■陳清波/文

如何推動(dòng)那些危舊房較多、生活配套設(shè)施較差的城市老住宅小區(qū)（亦稱(chēng)棚戶(hù)區(qū)）實(shí)施拆遷改造？筆者認(rèn)為除了對(duì)建筑容積率在1.0以下、附近區(qū)域新建商品住房?jī)r(jià)又較高的老小區(qū)，可繼續(xù)采用征收、拆遷、開(kāi)發(fā)模式改造之外，對(duì)現(xiàn)有建筑以多層住房為主、容積率已達(dá)1.0以上的老小區(qū)，宜采用像農(nóng)村農(nóng)民在老宅基地上翻建住房那樣的新辦法:將老小區(qū)內(nèi)的多層住房改建成容積率較高的高層樓房，拆遷改建后每一戶(hù)的建筑面積可大幅增加，拆遷改建成本基本上由業(yè)主按建筑面積分?jǐn)?。這一種在諸多城市還鮮有實(shí)踐的拆遷改建模式是否可行？筆者現(xiàn)作一闡述，提請(qǐng)大家研究共探。

一、以業(yè)主出資為主實(shí)施棚改既必要又合理

（一）政府財(cái)政難以大額補(bǔ)助多個(gè)棚改工程

以業(yè)主出資為主改造老小區(qū)的必要性在于:首先，諸多棚改案例表明，采用征收模式改造建筑容積率在1.0以上的城市老小區(qū)，其拆遷后的地塊出讓收入不能抵補(bǔ)其征收補(bǔ)償支出，有些改造項(xiàng)目甚至要虧空資金幾千萬(wàn)元或幾億元。其次，棚改工程較大規(guī)模的連續(xù)實(shí)施，那些缺少可機(jī)動(dòng)財(cái)力的地方政府難以承受,難以每年都大量地安排棚改補(bǔ)助資金。所以，改造那些以多層危舊房為主體、容積率在1.0以上的老小區(qū)，尤其是在房地產(chǎn)業(yè)不景氣的條件下，宜摒棄征收模式而另辟蹊徑。

（二）以業(yè)主出資為主實(shí)施棚改合理合法

現(xiàn)階段，城市老小區(qū)中的房屋產(chǎn)權(quán)大多屬于私有，因而政府牽頭組織各業(yè)主將生活配套設(shè)施較差、建筑面積較小、存在安全隱患的危舊房改建成為住房結(jié)構(gòu)較優(yōu)、建筑質(zhì)量較好、使用面積較大、配套設(shè)施現(xiàn)代化、居住環(huán)境一流的新住房，按權(quán)利與義務(wù)對(duì)等、誰(shuí)受益誰(shuí)出資這一社會(huì)通行規(guī)則，其改建資金的大頭應(yīng)由房屋產(chǎn)權(quán)所有者給付。這一點(diǎn)，從古至今農(nóng)村農(nóng)民在老宅基地上翻建新房都是自己出資；雖城市老小區(qū)改建與農(nóng)村農(nóng)民改建住房不完全相同，需要各業(yè)主聯(lián)合起來(lái)集體統(tǒng)一行動(dòng)，但這一特殊性所造成的困難可以通過(guò)政府采取若干優(yōu)惠措施而予以化解。

二、以業(yè)主出資為主改造老小區(qū)的創(chuàng)新設(shè)想

讓業(yè)主分擔(dān)棚改所需資金的絕大部分，關(guān)鍵是要充分調(diào)動(dòng)眾業(yè)主參與拆遷改建的積極性，盡量將阻力轉(zhuǎn)變成為動(dòng)力。筆者以為在這方面可采取以下多種辦法：

（一）采用三種調(diào)產(chǎn)安置辦法

1.原地增面積調(diào)產(chǎn)安置并承擔(dān)拆遷改建成本。根據(jù)老小區(qū)業(yè)主普遍希望住房面積增大一些、配套設(shè)施好一些且無(wú)安全隱患等需求，在住宅房調(diào)產(chǎn)安置中，安置房建筑面積比被拆原住房增加50%左右，并增加電梯井及其廊道建筑面積10平方米/套。例如某戶(hù)原住房建筑面積為50平方米，可安置建筑面積能擴(kuò)大到85平米；所處地段、樓層、是否臨街靠邊等與被拆原住房相同或接近；拆遷改建成本（包括住房拆遷改建、小區(qū)紅線(xiàn)內(nèi)道路等配套設(shè)施建設(shè)的成本和拆遷改建期間過(guò)渡房租賃費(fèi)等），基本上由拆遷安置戶(hù)自己承擔(dān)。商業(yè)服務(wù)業(yè)用房，安置房建筑面積也比被拆房屋增加50%；其安置房所處地段、樓層等與被拆原房屋接近；拆遷改建成本（包括拆遷改建期間的停業(yè)損失）自行承擔(dān)。

2.允許業(yè)主在安置房交付前出讓或與他人對(duì)調(diào)被拆房屋?？紤]到老小區(qū)內(nèi)有些老人不便于在拆遷改建期間租住他人住房，有些住戶(hù)不愿意或沒(méi)實(shí)力承擔(dān)拆遷改建成本；同時(shí)，由于樓房質(zhì)量問(wèn)題多次發(fā)生，人們對(duì)房屋的建筑質(zhì)量及配套要求提高，規(guī)劃拆遷區(qū)外有許多家庭又希望將自己已使用多年的房屋予以改建或置換。所以，在老小區(qū)改造中，應(yīng)允許業(yè)主在安置房交付前出讓或與他人對(duì)調(diào)被拆房屋，且在房屋產(chǎn)權(quán)過(guò)戶(hù)做證中給予稅費(fèi)減免。被拆房屋出讓或?qū)φ{(diào)后，新業(yè)主能像老業(yè)主那樣“原地增面積調(diào)產(chǎn)安置并承擔(dān)拆遷改建成本”。

3.等面積置換新房且不承擔(dān)拆遷改建成本（只限于住房）。如果某些業(yè)主既要在原地段安置，又不愿意承擔(dān)拆遷改建成本，可讓其置換與原住房地段、區(qū)位、建筑面積基本相同（電梯井分?jǐn)偯娣e另加），且建筑質(zhì)量和配套設(shè)施比原住房要好、經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)裝修的新房，不承擔(dān)拆遷改建的所有成本，并對(duì)其在拆遷改建期間的過(guò)渡房租賃費(fèi)給予補(bǔ)貼。為這一類(lèi)安置戶(hù)所支付的改造置換成本，通過(guò)改建中超出安置面積部分的房屋出讓而予以抵平。

（二）將調(diào)產(chǎn)安置房建成結(jié)構(gòu)優(yōu)配套好的高層樓房

1.將安置房建成按我國(guó)現(xiàn)行房屋設(shè)計(jì)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的高層樓房。如果老小區(qū)現(xiàn)狀建筑容積率已達(dá)1.6，那么，按房屋朝南、樓高與樓間距1：1規(guī)劃設(shè)計(jì)，建造20層上下的高樓,將建筑容積率提高到2.7-3.0，就能使安置房建筑總面積比被拆建筑面積增加70%以上，從而就有條件實(shí)施上述三種調(diào)產(chǎn)安置辦法。

2.將安置房的戶(hù)型結(jié)構(gòu)和供排水、道路、綠化、停車(chē)等配套設(shè)施做好。尤其要盡量將每套住房設(shè)計(jì)成南北通透的全亮間。大戶(hù)型住房設(shè)計(jì)成南北通透的全亮間容易，2戶(hù)2電梯又小戶(hù)型的住房要設(shè)計(jì)成南北通透的全亮間較難。但筆者經(jīng)細(xì)心研究后也可分別設(shè)計(jì)出能達(dá)到南北通透全亮間或接近全亮間的最小戶(hù)型，其最小建筑面積可分別為76平方米、67.6平方米。

（三）實(shí)行多項(xiàng)優(yōu)惠政策

為激發(fā)老小區(qū)業(yè)主參與棚改的積極性、主動(dòng)性，政府應(yīng)根據(jù)老小區(qū)中危舊房較多、配套設(shè)施較差、戶(hù)均建筑面積較小、業(yè)主中老年人占多數(shù)、改建中雖提高容積率卻屬于挖掘現(xiàn)有用地潛能等因素，在老小區(qū)改造過(guò)程中實(shí)施多項(xiàng)優(yōu)惠政策。主要優(yōu)惠措施應(yīng)包括：其一，老小區(qū)成片拆遷后改建高樓提高容積率，政府不增收土地出讓金；其二，安置房建造中墻改金、人防費(fèi)、散裝水泥費(fèi)、城建配套費(fèi)、教育費(fèi)附加等行政事業(yè)性收費(fèi)予以減免，水、電、氣、網(wǎng)絡(luò)、有線(xiàn)電視等安裝降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；其三，安置房與被拆房屋等面積部分在產(chǎn)權(quán)登記做證中稅費(fèi)全免，超過(guò)被拆面積部分也予以打折優(yōu)惠；其四，某些業(yè)主若符合當(dāng)?shù)刈》勘Ｕ蠈?duì)象所設(shè)定條件，則在拆遷安置中落實(shí)住房保障的優(yōu)惠政策；其五，鼓勵(lì)調(diào)產(chǎn)安置戶(hù)在改建中超過(guò)可安置面積擴(kuò)戶(hù)，擴(kuò)大部分可按低于市場(chǎng)價(jià)的優(yōu)惠價(jià)購(gòu)買(mǎi)；其六，對(duì)按照老小區(qū)改造計(jì)劃簽訂拆遷改建協(xié)議、按約搬遷騰空的業(yè)主，政府給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)；其七，拆遷改建中行政性管理免收管理費(fèi)。

三、可行性分析

（一）老小區(qū)改建中政府不增收土地出讓金符合現(xiàn)行政策規(guī)定

在老小區(qū)成片拆遷改建且大幅增建過(guò)程中，政府不再增收土地出讓金，這符合《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快棚戶(hù)區(qū)改造工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2013〕25號(hào)）中的規(guī)定。給拆遷安置戶(hù)大幅增加調(diào)產(chǎn)安置面積并免收土地出讓金，這與國(guó)務(wù)院文件要求縣（市）區(qū)政府加大對(duì)棚戶(hù)區(qū)改造的資金支持，只有暗補(bǔ)與明補(bǔ)的差別，其實(shí)質(zhì)相同。

（二）以業(yè)主出資為主改建老小區(qū)具有較強(qiáng)的可操作性

盡管老小區(qū)住戶(hù)中部分退休老人也許舍不得出資改建，但相信退休老人的子女中會(huì)有很多人愿意出資改建，因?yàn)楦慕ê蠓孔拥拿娣e大了，質(zhì)量好了，居住環(huán)境優(yōu)了，房屋資產(chǎn)也大幅增值了，以后即使出讓也能賣(mài)較高的價(jià)格。即使有些業(yè)主一時(shí)接受不了，但通過(guò)親友、鄰居、基層干部等多方人士共同引導(dǎo)勸說(shuō)，相信他們也一定會(huì)轉(zhuǎn)變觀(guān)念，答應(yīng)改建。

其二，能以真誠(chéng)惠民贏得老小區(qū)業(yè)主的贊同和支持。以往某些城市所實(shí)施的房屋征收拆遷工程中，之所以出現(xiàn)釘子戶(hù)，其中一個(gè)重要原因就在于：政府的確在征收拆遷、補(bǔ)償安置、地塊出讓中賺錢(qián)，從而導(dǎo)致被拆遷戶(hù)對(duì)征收方不信任。而上述多層危舊房較多老小區(qū)采用業(yè)主承擔(dān)成本式拆遷改建，政府只貼錢(qián)而不賺錢(qián)——不增收土地出讓金、減免多項(xiàng)稅費(fèi)、并給予一些獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助，其拆遷改建的資金收支賬可全部向所有業(yè)主公開(kāi)，安置房建筑設(shè)計(jì)可征求安置戶(hù)意見(jiàn)，建筑質(zhì)量可接受業(yè)主代表監(jiān)督，整個(gè)拆遷改建就像農(nóng)民在老宅基地上翻建新樓房那樣可做到設(shè)計(jì)最優(yōu)、質(zhì)量最佳、成本最低。因此，相信這樣的拆遷改建能贏得幾乎所有被拆遷戶(hù)的贊同和支持！筆者相信人心都是肉長(zhǎng)的，老百姓也是講道理的，這樣的拆遷改建不需要強(qiáng)制拆遷。

（作者單位：浙江余姚市農(nóng)辦）

主要理由：其一，能使老小區(qū)業(yè)主低成本實(shí)現(xiàn)居住條件的顯著改善——以較少的資金投入而獲取建筑面積較大、建筑質(zhì)量較優(yōu)、配套設(shè)施較好的新房。因拆遷改建中沒(méi)有補(bǔ)繳土地出讓金，相關(guān)稅費(fèi)減免，營(yíng)銷(xiāo)支出很少，簽約后安置戶(hù)可預(yù)繳建設(shè)資金，建筑工程可設(shè)定較低利潤(rùn)率并經(jīng)招投標(biāo)選定承建單位，因此，估計(jì)房屋建設(shè)成本（包括安置房建造成本和小區(qū)內(nèi)配套設(shè)施建設(shè)成本、前期設(shè)計(jì)費(fèi)、舊房拆遷費(fèi)等）只要每平米3800元左右（中西部地區(qū)和東部小城市還要低一些）。若被拆房屋建筑面積為40平方米、60平方米，那么，可安置建筑面積可分別達(dá)到70平方米、100平方米，其購(gòu)買(mǎi)價(jià)分別只要26.6萬(wàn)元、38.0萬(wàn)元左右。這個(gè)造價(jià)，比各城市同地段的商品房?jī)r(jià)格肯定要低一大截，甚至比幾戶(hù)人家聯(lián)合建造都要便宜。