邱房貴　劉臨雄　肖義

【摘 要】 基于航道管理行政審批的審批內(nèi)容，依據(jù)在航道及航道保護(hù)范圍內(nèi)取土、采挖礦石、取砂、淘金行為，對(duì)專(zhuān)設(shè)航標(biāo)的設(shè)置、移動(dòng)和拆除，對(duì)建設(shè)和設(shè)置臨河、臨海建筑物或設(shè)施等的不同行政審批事項(xiàng)，采取不同的審批程序。分析航道管理行政審批行為的責(zé)任主體、責(zé)任承擔(dān)的內(nèi)容及責(zé)任承擔(dān)的法律后果，提出相應(yīng)行為的責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，以此規(guī)范航道管理行政審批行為的實(shí)施。

【關(guān)鍵詞】 航道管理；行政審批；責(zé)任機(jī)制

1987年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國(guó)航道管理?xiàng)l例》，這是我國(guó)關(guān)于航道行政管理的具體行為標(biāo)準(zhǔn)，其宗旨是加強(qiáng)航道管理，改善通航條件，保證航道暢通和航行安全，充分發(fā)揮水上交通在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和國(guó)防建設(shè)中的作用。2008年國(guó)務(wù)院對(duì)其進(jìn)行了修訂，明確該條例的適用范圍是中華人民共和國(guó)沿海和內(nèi)河的航道、航道設(shè)施以及與通航有關(guān)的設(shè)施。此外，國(guó)務(wù)院于2009年又出臺(tái)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)航道管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則〉的決定》，各地方根據(jù)自身的情況分別制定了適用于本地方航道管理的行為規(guī)范。

1 航道管理行政審批的內(nèi)容

1.1 航道管理行政審批行為的含義

航道管理行政審批行為主要是指航道管理部門(mén)針對(duì)外部管理對(duì)象的申請(qǐng)事項(xiàng)進(jìn)行審查，決定是否同意其具有從事某種特定行為的資格或權(quán)利的行為。

通常來(lái)看，航道管理行政審批具有以下特征：

（1）實(shí)施行政審批行為的主體是有權(quán)力的行政機(jī)關(guān)，或者法律法規(guī)授權(quán)的組織、規(guī)章委托的組織。對(duì)于航道管理的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置，我國(guó)分為兩種不同的類(lèi)型：設(shè)置專(zhuān)門(mén)的航道管理機(jī)構(gòu)，如交通運(yùn)輸部設(shè)置的長(zhǎng)江航道局、各地方人民政府直接設(shè)立的港航局、地方各級(jí)交通主管部門(mén)的航道管理局等；設(shè)置職權(quán)合一的機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)隸屬于地方各級(jí)交通主管部門(mén)，集航道、航檢、港口、地方海事等職能于一身，如河南、遼寧等地設(shè)置的職能合一的航道管理機(jī)構(gòu)。

（2）航道管理行政審批是為實(shí)現(xiàn)行政管理目的而服務(wù)的。水運(yùn)在交通運(yùn)輸中占有重要地位，對(duì)航道的管理和養(yǎng)護(hù)建設(shè)等實(shí)行行政審批，一方面是為了保障航道暢通，為船舶的通行提供足夠的通航水深、寬度，另一方面是為了保護(hù)管理相對(duì)人的合法權(quán)益。

（3）行政審批是一項(xiàng)行政權(quán)力，更是一種職責(zé)和義務(wù)。對(duì)于違法或者錯(cuò)誤的行政審批行為，以自己名義行使審批權(quán)的審批機(jī)關(guān)需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，而受委托組織實(shí)施行政審批行為的，由發(fā)出委托的行政主管部門(mén)承擔(dān)責(zé)任。

1.2 航道管理行政審批的事項(xiàng)

根據(jù)航道管理的內(nèi)容，需要行政審批的事項(xiàng)可分為以下三方面：

（1）在航道及航道保護(hù)范圍內(nèi)取土、采挖砂石、淘金等行為的審批。許可申請(qǐng)人從事該類(lèi)行為需綜合審查以下條件：首先，該行為對(duì)航道正常維護(hù)和航道的航行安全不造成影響；其次，不能危及航道整治建筑物、過(guò)河建筑物的安全；再次，要求符合航道的有關(guān)技術(shù)規(guī)范；最后，要提供通航水域進(jìn)行水下水上施工作業(yè)的位置簡(jiǎn)圖、作業(yè)方式等資料。

（2）對(duì)專(zhuān)設(shè)航標(biāo)的設(shè)置、移動(dòng)和拆除的審批，對(duì)確需在通航河流上設(shè)置專(zhuān)用標(biāo)志，撤除、移動(dòng)專(zhuān)用航標(biāo)和對(duì)其進(jìn)行其他狀況改變的，并且滿(mǎn)足《內(nèi)河助航標(biāo)志》《內(nèi)河助航標(biāo)志的主要外形尺寸》等規(guī)定的，可以許可其改變。

（3）對(duì)建設(shè)和設(shè)置臨河、臨海建筑物和設(shè)施的審批。這項(xiàng)審批應(yīng)滿(mǎn)足：首先，確需建設(shè)與通航相關(guān)的臨河、跨河、過(guò)河、攔河構(gòu)筑物和其他工程設(shè)施；其次，應(yīng)符合航道的規(guī)劃；再次，應(yīng)具有保障航道正常通行和航道及其設(shè)施安全的措施；最后，應(yīng)具有清除施工遺留物的方案和相應(yīng)措施。

2 航道管理行政審批程序

2.1 在航道及航道保護(hù)范圍內(nèi)取土、采挖砂石、淘金等行為的審批

在航道保護(hù)范圍內(nèi)開(kāi)采河砂、砂石、砂金等行為由地方航道局審批，地方航道局行政審批窗口接受單位或個(gè)人提出的書(shū)面申請(qǐng)資料后送審查審批科室辦理，審查審批科室提出審批意見(jiàn)后送行政審批窗口，由行政審批窗口將審批文件發(fā)送給申請(qǐng)單位或個(gè)人。需要報(bào)送省航道局的，由建設(shè)單位和個(gè)人將申請(qǐng)材料交由省航道局行政審批窗口，由審批窗口交審查審批科室對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行有關(guān)技術(shù)要求的審查，審查審批科室提出審批意見(jiàn)后送行政審批窗口，由行政審批窗口將審批文件發(fā)送給申請(qǐng)單位或個(gè)人，同時(shí)將審批意見(jiàn)抄送地區(qū)航道局。

2.2 對(duì)專(zhuān)設(shè)航標(biāo)的設(shè)置、移動(dòng)和拆除的審批

根據(jù)《中華人民共和國(guó)航道管理?xiàng)l例》第二十一條和《中華人民共和國(guó)航標(biāo)管理?xiàng)l例》第六條的規(guī)定，對(duì)符合通航有關(guān)技術(shù)要求的專(zhuān)設(shè)航標(biāo)，由地方航道局行政審批窗口將申請(qǐng)人材料報(bào)送審查審批科室辦理，審查審批科室對(duì)申請(qǐng)人提交的材料進(jìn)行審查，在通過(guò)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)之后，就是否符合專(zhuān)設(shè)航標(biāo)的設(shè)置、移動(dòng)、拆除的要求，作出是否同意的決定，最后審查審批科室將決定送行政審批窗口，由行政審批窗口將文件發(fā)送給申請(qǐng)單位或個(gè)人。

2.3 對(duì)建設(shè)和設(shè)置臨河、臨海建筑物或設(shè)施的審批

根據(jù)航道不同的等級(jí)，審批程序有所不同，以廣東省航道局《審批操作規(guī)程及審批流程圖》文件為例：（1）在Ⅰ～Ⅵ級(jí)航道上修建跨河、過(guò)河、臨河建筑及在Ⅰ～Ⅶ級(jí)航道上修建攔河建筑物的，先由地區(qū)航道局提出初步審核意見(jiàn)后再送省航道局審批；（2）在Ⅶ級(jí)以下航道上修建跨河、過(guò)河、臨河建筑物及Ⅷ級(jí)以下航道上修建攔河建筑物的，由地區(qū)航道局審批。

3 航道管理行政審批行為的責(zé)任機(jī)制

行政機(jī)關(guān)違法或錯(cuò)誤實(shí)施了行政行為必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，這是我國(guó)行政法中依法行政的基本要求，行政審批行為作為行政機(jī)關(guān)的基本行為也不例外。在探究航道管理行政審批行為的法律責(zé)任時(shí)，首先應(yīng)明確責(zé)任承擔(dān)的主體。

3.1 責(zé)任承擔(dān)的主體

根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則，行政審批的主體即為責(zé)任承擔(dān)的主體。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，我國(guó)交通管理部門(mén)已經(jīng)形成一個(gè)行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位共存的、復(fù)雜的、多層次的管理體系。以航道管理部門(mén)為例，通常都是由航道管理機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位承擔(dān)航道行政執(zhí)法的職責(zé)。航道管理機(jī)構(gòu)實(shí)際上處于以準(zhǔn)行政主體的法律地位和身份，行使航道規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)等管理職能。除了山西、青海、寧夏等部分航道嚴(yán)重不發(fā)達(dá)的地區(qū)由后來(lái)統(tǒng)一成立的地方海事局等機(jī)構(gòu)代行航道管理執(zhí)法職責(zé)外，其他各地均是根據(jù)行政區(qū)劃由專(zhuān)門(mén)成立的航道管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理。

地方航道管理機(jī)構(gòu)行使航道管理行政審批職權(quán)，是受地方交通行政主管部門(mén)的委托而實(shí)施的行為。在航道管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部，根據(jù)地區(qū)的不同設(shè)立不同的職位。一般來(lái)看，行使行政審批職能的是審查審批科室，由審查審批科室針對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)和形式的審查。在行政行為出現(xiàn)違法或錯(cuò)誤現(xiàn)象時(shí)，我國(guó)實(shí)行的是“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”和“首問(wèn)責(zé)任制”。在審批出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，航道管理機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人應(yīng)對(duì)本部門(mén)的行政審批行為負(fù)全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，分管負(fù)責(zé)人對(duì)具體審批行為負(fù)直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，航道管理機(jī)構(gòu)窗口在崗的被詢(xún)問(wèn)工作人員負(fù)直接責(zé)任。這種責(zé)任分層級(jí)具體到個(gè)人的制度，能夠保障在審批行為出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，有責(zé)任主體承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，從而規(guī)范行政審批行為。

3.2 責(zé)任承擔(dān)的內(nèi)容

航道管理涉及的行政審批事項(xiàng)，一般是根據(jù)申請(qǐng)人是否具備許可條件，因此，在行政機(jī)關(guān)實(shí)施審批許可事項(xiàng)時(shí)，其行為責(zé)任主要分為以下兩種。

（1）撤銷(xiāo)責(zé)任。所謂撤銷(xiāo)的責(zé)任是指行政機(jī)關(guān)有義務(wù)撤銷(xiāo)在審批中出現(xiàn)的違法許可，恢復(fù)到許可以前的狀態(tài)，主要針對(duì)行政機(jī)關(guān)違法審批、發(fā)放、變更許可行為。當(dāng)行政機(jī)關(guān)對(duì)不符合法定條件的申請(qǐng)人給予許可后，申請(qǐng)人取得了不應(yīng)當(dāng)取得的許可，可能會(huì)造成社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益的損害和威脅，如果不及時(shí)糾正，必定會(huì)違背許可的目的；因此，行政機(jī)關(guān)一旦發(fā)現(xiàn)行政審批行為違法，為保障公共利益，應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)該項(xiàng)違法許可。當(dāng)行政機(jī)關(guān)因違法變更一項(xiàng)合法的許可而導(dǎo)致他人利益遭受損失時(shí)，行政機(jī)關(guān)也有義務(wù)及時(shí)糾正該違法許可行為。水運(yùn)安全關(guān)系著我國(guó)交通運(yùn)輸?shù)拿}，行政機(jī)關(guān)在作出航道管理行政審批時(shí)，若出現(xiàn)違法、違規(guī)現(xiàn)象，不僅會(huì)對(duì)申請(qǐng)相對(duì)人造成損失，嚴(yán)重時(shí)甚至?xí)?duì)社會(huì)公共利益造成巨大威脅。無(wú)論是程序違法還是實(shí)體違法，也無(wú)論是相對(duì)人違法還是行政機(jī)關(guān)違法導(dǎo)致的結(jié)果，許可機(jī)關(guān)都必須撤銷(xiāo)該項(xiàng)違法許可。撤銷(xiāo)的途徑可以通過(guò)行政機(jī)關(guān)自行撤銷(xiāo)，也可以通過(guò)行政復(fù)議及行政訴訟途徑予以撤銷(xiāo)。撤銷(xiāo)的具體方式可以是：撤銷(xiāo)許可證照，撤銷(xiāo)違法的變更、廢止、核準(zhǔn)、備案、登記等行為，確認(rèn)某項(xiàng)許可行為無(wú)效或者違法，收回已經(jīng)發(fā)放的許可文件等。

（2）補(bǔ)救責(zé)任（也可以理解為補(bǔ)償受害者責(zé)任）。該項(xiàng)責(zé)任受行政法上的信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)原則支配，如果行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施審批程序，導(dǎo)致許可申請(qǐng)人或者利害關(guān)系第三人的合法利益遭受損害的，行政機(jī)關(guān)根據(jù)信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)的原則決定是否撤銷(xiāo)該行為；如果撤銷(xiāo)，必須對(duì)當(dāng)事人由于信賴(lài)該行為的合法存在而產(chǎn)生的損失加以補(bǔ)償。在通常情況下，承擔(dān)違法許可行為損害責(zé)任的主體應(yīng)當(dāng)為實(shí)施行政審批許可行為人。航道管理部門(mén)實(shí)施的違法或者錯(cuò)誤的審批行為，導(dǎo)致行政相對(duì)人利益遭受不當(dāng)損失的，應(yīng)當(dāng)由航道管理行政主管部門(mén)給予補(bǔ)償。行政機(jī)關(guān)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)則應(yīng)根據(jù)違法的種類(lèi)和過(guò)錯(cuò)的程度以及相對(duì)人是否存在故意等具體情形予以判斷。

3.3 責(zé)任承擔(dān)的法律后果

撤銷(xiāo)與補(bǔ)救違法或錯(cuò)誤的行政審批行為，其實(shí)質(zhì)是行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政審批行為后其行為責(zé)任不同階段的表現(xiàn)形式。對(duì)于應(yīng)撤銷(xiāo)的行政審批行為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在作出撤銷(xiāo)該審批行為決定后及時(shí)告知原申請(qǐng)相對(duì)人，并說(shuō)明相關(guān)理由。航道管理行政審批行為如果是由地方航道管理機(jī)構(gòu)作出的，撤銷(xiāo)行為一般由其主管行政機(jī)關(guān)實(shí)施，此時(shí)航道管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將主管行政機(jī)關(guān)的撤銷(xiāo)決定告知相應(yīng)許可事項(xiàng)的原申請(qǐng)單位或個(gè)人；如果行政審批行為是由航道管理行政機(jī)關(guān)作出的，撤銷(xiāo)行為一般由其上一級(jí)行政主管部門(mén)作出，此時(shí)航道管理行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將上一級(jí)主管行政部門(mén)的撤銷(xiāo)決定告知相應(yīng)許可事項(xiàng)的原申請(qǐng)單位或個(gè)人。若原申請(qǐng)相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)該行政審批行為不服的，可以依法采取救濟(jì)措施。

對(duì)于應(yīng)實(shí)施補(bǔ)救措施的行政審批行為，行政機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)或者不撤銷(xiāo)違法的行政審批許可行為，都有可能造成相關(guān)人的財(cái)產(chǎn)損失。對(duì)于這類(lèi)損失，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)原則決定是否給予補(bǔ)償；但原申請(qǐng)相對(duì)人采用欺騙、瞞報(bào)、虛報(bào)信息等不法手段獲取審批許可的，其所獲許可事項(xiàng)的損失，行政機(jī)關(guān)則不予補(bǔ)償。應(yīng)按照何種標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償，則取決于損害的程度和法定的標(biāo)準(zhǔn)。按照我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政程序法”的規(guī)定，行政主體在撤銷(xiāo)給付裁決以外的其他授益行政行為時(shí)，所應(yīng)給予的補(bǔ)償，是用于填補(bǔ)當(dāng)事人因信任該行政行為的存在，而發(fā)生的財(cái)產(chǎn)上的不利損失。對(duì)當(dāng)事人的補(bǔ)償，不得超過(guò)行政行為存續(xù)所能有的利益。因此，行政主體只補(bǔ)償當(dāng)事人所謂的“消極利益”或“信賴(lài)?yán)妗?，至于“積極利益”或“履行利益”，則構(gòu)成補(bǔ)償?shù)淖罡呦揞~。例如，航道管理部門(mén)根據(jù)某建筑公司的申請(qǐng)發(fā)放了采砂許可證，后因該證的許可行為違法而予以撤銷(xiāo)，根據(jù)信賴(lài)保護(hù)原則，對(duì)于許可證所有人應(yīng)該給予一定的補(bǔ)償。