摘 "要：“公眾參與不足”是我國城市規(guī)劃過程所面臨的重大現(xiàn)實問題。基于我國城市規(guī)劃發(fā)展要求和我國城市規(guī)劃中公眾參與的研究現(xiàn)狀，建設我國城市規(guī)劃中公眾參與的框架及組織、制度等保障機制，是十分必要而迫切的任務。本文通過對公眾參與城市規(guī)劃的現(xiàn)狀分析，提出了要推動和規(guī)范我國城市規(guī)劃中的公眾參與應加快公眾參與的法制建設，提高公眾參與意識，落實知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，引導和促進非政府組織的參與等一系列的對策。

關鍵詞：公眾參與;城市規(guī)劃;機制

中圖分類號：C93-0 " " " " " "文獻標志碼：A " " " " " "文章編號：1003-949X（2015）-01-0062-02

如何找到一條有效實現(xiàn)公眾參與城市規(guī)劃的途徑，完善我國城市規(guī)劃中的公眾參與體系，提高城市規(guī)劃決策的質(zhì)量，實現(xiàn)城市規(guī)劃的民主，有必要對我國城市規(guī)劃中的公眾參與機制進行探析和研究。

一、我國城市規(guī)劃中公眾參與的現(xiàn)狀

20世紀90年代以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷發(fā)展，公眾參與規(guī)劃決策和管理的呼聲日益高漲，我國人民民主專政的本質(zhì)和社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善和發(fā)展為公眾參與提供了政治和經(jīng)濟基礎。我國公眾參與現(xiàn)狀特征主要表現(xiàn)在：

（一）公眾參與開展日趨普遍

2003年以后，城市規(guī)劃的公眾參與越來越普遍了，并且取得了一定的成效。如2004年北京市的城市規(guī)劃進行提前公示，公示過程在展示館展出，參觀人數(shù)達到2.6萬人，現(xiàn)場留言500條。南京市2007年的城市規(guī)劃提前公示，有1.6萬人填寫了問卷調(diào)查表，最長的寫了17頁，一萬多字，里面涉及內(nèi)容很多，最終被采納。

（二）公眾參與方法多樣。

經(jīng)過近年來的發(fā)展，我國公眾參與城市規(guī)劃的方式多樣：一是召開專題會議，征求意見。這種形式，是我國城市總體規(guī)劃編制中常用的一種傳統(tǒng)手法。二是召開專家代表會議，討論技術問題。這種會議，由規(guī)劃部門邀請規(guī)劃及相關行業(yè)專家或行業(yè)負責人參加，這是我國城市規(guī)劃編制和審查常見的方式，也是我國規(guī)劃行政決策的成熟方式。三是公眾直接參與，解決具體問題。這種形式往往是面對面的，針對性強，沖突激烈，效果明顯，參與程度高。四是其它渠道。目前在我國很多地區(qū)都有了公眾接待日、市長熱線電話、人民建議征集制度、規(guī)劃展覽、網(wǎng)上投訴、現(xiàn)場公示等有助于公民參與的渠道，公民可以通過這些渠道將自己的建議反映給政府部門。

（三）我國城市規(guī)劃中公眾參與存在的主要問題

由上可以看出雖然我國在城市規(guī)劃中的公眾參與方面取得了一些成效，但由于受我國當前規(guī)劃制度影響，公眾參與多是一種事后的、被動的參與，主要表現(xiàn)在：

1. 缺乏法律地位保障，參與層次較低

在我國現(xiàn)行城市規(guī)劃的規(guī)劃許可、規(guī)劃執(zhí)法和規(guī)劃評估三大環(huán)節(jié)中，公眾在其中的參與程度是不一的。相對來說，規(guī)劃許可環(huán)節(jié)中公眾的參與較多，特別是城市規(guī)劃公開等逐漸有了一定的制度基礎，并積累了一定的實踐經(jīng)驗。但規(guī)劃執(zhí)法環(huán)節(jié)相對于許可環(huán)節(jié)參與的程度要低，雖然相關的程序開始逐漸執(zhí)行，但是仍缺乏明確的制度規(guī)定，實踐也極其不成熟;規(guī)劃評估環(huán)節(jié)從目前的發(fā)展來看，在我國是一個新興事物，而在規(guī)劃評估中施行公眾參與，則更是較少具有實踐和制度基礎。全覆蓋型的多環(huán)節(jié)多層面的公眾參與規(guī)劃評估，仍然有待建立和加強。

2. 缺乏主動參與，局限于直接利益參與

目前的城市規(guī)劃中，不論是規(guī)劃許可后的救濟、規(guī)劃執(zhí)法過程中的監(jiān)督，還是規(guī)劃評估過程中的意見征詢，都表現(xiàn)出了公眾在其中的參與程度不深，力度不夠的問題。

在規(guī)劃許可后，越來越多的涉及到陽光權(quán)、通風權(quán)和采光權(quán)等環(huán)境權(quán)益的案件涌現(xiàn)出來，雖然呼聲極高，但是，90%以上的當事人是以個體形式出現(xiàn)，無論是在復議或訴訟過程中，都很難得到應有的重視，公眾的參與很難對其規(guī)劃決定造成影響，參與的實際力度不夠;在規(guī)劃執(zhí)法過程中，在施工現(xiàn)場一般都設有建設工程的公示牌，接受公眾的監(jiān)督，政府也相應設有一定的信訪通道，接受公眾對政務的監(jiān)督。但是，事實上，由于公眾沒有得到有效的組織，沒有一個團體進行支撐，監(jiān)督的信息一方面不能有效地對開發(fā)主體的活動構(gòu)成影響，另一方面也很難引起規(guī)劃主管部門的重視;在規(guī)劃評估過程中嘗試進行的民意調(diào)查行為，由于調(diào)查的人群沒有組織上的引導，沒有一個基本的利益共同體進行聯(lián)系，往往民意調(diào)查的結(jié)論也很難形成一定的利益體導向，很難對評估形成建設性指導，公眾的參與只是形式上的參與，程度低、力度不夠。

3. 缺少反饋機制，無明顯效果和作用

目前，在城市規(guī)劃中，由于反饋機制的匾乏，公眾參與的行為和結(jié)果不能得到有效的呼應，參與有行為無結(jié)果，有參與無反饋。許多城市和地區(qū)進行了前置性的公眾參與，在規(guī)劃許可、規(guī)劃執(zhí)法和規(guī)劃評估過程中，設立了一定的公眾意見提交通道，但是，由于缺少公眾意見反饋的程序作保障，其結(jié)果也往往是有參與而無反饋。

二、完善城市規(guī)劃中公眾參與機制的對策研究

（一）增強城市規(guī)劃中的法制建設

首先，完善公眾參與城市規(guī)劃的實體性和程序性內(nèi)容。雖然新的城鄉(xiāng)規(guī)劃法確立公眾參與城市規(guī)劃的法律地位，但缺乏參與的實體性和程序性內(nèi)容。應通過法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定公眾參與的程序、方法，以保障公眾參與的有效性與公正性，同時規(guī)范公眾參與規(guī)劃的目標、性質(zhì)、內(nèi)容、職能、機構(gòu)、組織、權(quán)限、處罰等內(nèi)容。

其次，拓寬參與渠道，實現(xiàn)立法公開。在城市規(guī)劃中，要使公眾的知情權(quán)、參與權(quán)得到實現(xiàn)，就必須增強規(guī)劃立法的透明度，拓寬各種參與渠道，實行立法公開。一是要擴大城市規(guī)劃立法文件公開的范圍，建立系統(tǒng)化的文件公開機制;二是要健全和落實城市規(guī)劃立法會議公開制度;三是要逐步建立起以聽證會為立法論證主導程序的制度;四是要強化和落實公眾參與立法的其他多種方式。

（二）提高公眾參與意識，落實知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)

城市規(guī)劃專業(yè)性強，對參與者個人專業(yè)知識和文化素質(zhì)要求很高，且由于它和人們的日常生活緊密相連，只有將城市規(guī)劃中的基本原理、方法讓公眾了解，我們才能有效地開展公眾參與，才能建立起流暢互通的對話渠道。要加強對城市規(guī)劃的宣傳，增進公眾在城市規(guī)劃、建設和管理上的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使市民了解到城市規(guī)劃與自身的密切關系，城市規(guī)劃對生活的重要影響。宣傳可以產(chǎn)生多層次的互動，可以拓寬公眾參與的渠道。同時宣傳有其持續(xù)性和長期性，可以使市民長期對城市規(guī)劃投入較大的關注。只有加強多層次的推介，才能讓公眾了解、參與和監(jiān)督城市規(guī)劃。

（三）引導和促進非政府組織的參與

長期以來，我國對于城市規(guī)劃公眾參與的認識只局限于“個人”的參與，公眾參與在作法上則主要通過規(guī)劃展示、民意調(diào)查等方式進行。由于單個人對事物有限的認知能力，因此反映問題是片面、不具有代表性的，另一方面即使公眾提出了具有建設性的建議和思路也不能受到市政部門的重視，這樣公眾參與根本不可能發(fā)揮實質(zhì)性作用。發(fā)達國家的規(guī)劃實踐表明，真正富有成效的公眾參與不是個人層次上的參與，而是非盈利機構(gòu)、企業(yè)、社區(qū)等非政府組織的參與，這正是我國公眾參與的欠缺之處。因此，為了使公眾參與城市規(guī)劃的渠道更加通暢，參與規(guī)劃的效果更加明顯，規(guī)劃的實施更加順利等，有必要健全公眾參與的組織機構(gòu)。避免純個人式參與的局限性，要加大力度去引導和促進非政府組織的參與。

（四）完善城市規(guī)劃中公眾參與機制

城市規(guī)劃中公眾參與機制包括三個環(huán)節(jié)，分別為規(guī)劃許可環(huán)節(jié)、規(guī)劃執(zhí)法環(huán)節(jié)和規(guī)劃評估環(huán)節(jié)。

1. 規(guī)劃許可階段的公眾參與機制

在規(guī)劃許可審批前，開發(fā)主體提交“一書兩證”的申請，作為規(guī)劃許可程序的開始。在原有程序的基礎上，要求開發(fā)主體在進行申請規(guī)劃許可之前，進行相關利益群體的通告和協(xié)商，實行四鄰意見制度。

在規(guī)劃許可審批中，開發(fā)主體提交許可申請后，規(guī)劃主管部門對申請資料進行審核，正式受理規(guī)劃許可申請。在公示期內(nèi)，公眾可以提出各自的意見和陳述，形式包括網(wǎng)上論壇、電話熱線、利益群體座談會及通過社區(qū)居委會進行信息的收集等。規(guī)劃主管部門對這些意見進行收集整理，做出初步的規(guī)劃許可決定，并對提出意見的公眾進行信息的反饋。重大的建設項目需要進行規(guī)劃許可的聽證。聽證過程邀請各方人員進行，由規(guī)劃主管部門進行組織和主持。

在規(guī)劃許可審批后，將規(guī)劃許可的結(jié)果進行公示是必不可少的環(huán)節(jié)。在此過程中，若有公眾提出新的意見，提交新的證據(jù)，規(guī)劃主管部門應該考慮重新審核許可的合理性和可行性，做出最后的規(guī)劃許可決定。規(guī)劃許可的最后決定由主管部門公示在公眾平臺上，供公眾查詢監(jiān)督。

2. 規(guī)劃執(zhí)法階段的公眾參與機制

規(guī)劃執(zhí)法環(huán)節(jié)中的公眾參與程序包括建設項目開工的參與、建設施工過程的參與和建設項目竣工的參與。總體機制構(gòu)建如下：

建設項目開工前，開發(fā)主體規(guī)劃許可申請獲得批準后，建設項目的開工應該通過現(xiàn)場告示或媒體公告的方式向社會進行公示，尤其是相鄰地域的居民，告知建設項目的詳細情況。

項目施工過程中，公眾將以各種形式輔助規(guī)劃主管部門進行規(guī)劃實施的監(jiān)督和舉報，規(guī)劃主管部門依據(jù)公眾的舉報，進行現(xiàn)場檢查、勘測，并廣泛咨詢公眾的意見，做出相關的處理決定，并向公眾做出反饋，處理決定應進行公示。開發(fā)主體若對處理決定不服同樣具有提起復議和上訴等行政救濟手段的權(quán)利。

建設項目竣工后，開發(fā)主體向規(guī)劃主管部門提交項目竣工驗收申請。規(guī)劃主管部門將進行現(xiàn)場的踏勘和測量，并由社區(qū)代表進行全程的配合監(jiān)督，咨詢公眾的意見。然后，根據(jù)相關數(shù)據(jù)和資料，考慮公眾的意見，做出處理決定，并將相關信息反饋給相關公眾。

3. 規(guī)劃評估階段的公眾參與體系

城市規(guī)劃的最后一個環(huán)節(jié)是規(guī)劃評估。這是由規(guī)劃主管部門組織的周期性的研究總結(jié)程序，考察規(guī)劃實施與規(guī)劃方案的對應性，同時評估規(guī)劃實施后的作用和影響，為下一輪城市規(guī)劃提供指導性發(fā)展建議。

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收稿日期： 2015-1-6

作者簡介： 陳亮亮，中共石嘴山市委黨校職業(yè)經(jīng)理培訓部公共管理講師，研究方向：公共管理。