摘 "要：社會(huì)救助經(jīng)過長期發(fā)展，在不同的發(fā)達(dá)國家形成不同的實(shí)踐模式，其社會(huì)救助效果也非常顯著。同時(shí)，給我國的社會(huì)救助模式構(gòu)建具有多方面的啟示：社會(huì)救助必須明確社會(huì)救助的價(jià)值理念和目標(biāo)，加強(qiáng)社會(huì)救助的制度建設(shè)，選擇適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)救助模式，建立“兩條線”框架下城鄉(xiāng)結(jié)合的社會(huì)救助體系。

關(guān)鍵詞：社會(huì)救助;模式構(gòu)建;啟示

中圖分類號(hào)：D26 " " " " " "文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " " " " " "文章編號(hào)：1003-949X（2015）-01-0082-02

社會(huì)救助對轉(zhuǎn)型時(shí)期全面建設(shè)小康社會(huì)和實(shí)踐和諧社會(huì)理念的意義尤其重大。但是，當(dāng)前我國社會(huì)救助在思想理論層面、法律制度層面和政策實(shí)踐還存在一些亟待解決的問題。要解決好這些問題，建立適合我國階段國情的社會(huì)救助體系和有效機(jī)制，借鑒西方發(fā)達(dá)國家尤其是英國、美國和日本三國在社會(huì)救助方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)必不可少。

一、英美日社會(huì)救助模式

（一）英國社會(huì)救助模式

英國的社會(huì)救助制度最終確立于20世紀(jì)初期。英國社會(huì)救助模式其特點(diǎn)主要體現(xiàn)出兩個(gè)特性：

一是社會(huì)救助制度的嵌入性。英國的社會(huì)保障制度又包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和專項(xiàng)津貼三個(gè)部分，這三個(gè)部分的制度聯(lián)系緊密，相互滲透，形成一種嵌入式的關(guān)系，共同構(gòu)成英國社會(huì)保障制度體系。一是社會(huì)救助制度嵌入社會(huì)保險(xiǎn)制度，一是社會(huì)救助制度嵌入專項(xiàng)津貼制度。

二是社會(huì)救助體制的集中性。一方面，中央政府制定社會(huì)救助的政策和法令，對社會(huì)救助實(shí)施的范圍、對象、條件、標(biāo)準(zhǔn)、基金來源、管理辦法等方面的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)做出規(guī)定，并對這些政策和法令的實(shí)施情況進(jìn)行檢查和監(jiān)督。另一方面，社會(huì)保障部負(fù)責(zé)對社會(huì)救助進(jìn)行管理。

（二）美國社會(huì)救助模式

美國的現(xiàn)代社會(huì)救助制度開始于1935年的《社會(huì)保障法》，經(jīng)過半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，在1990年代形成了當(dāng)前美國的社會(huì)救助制度體系。美國社會(huì)救助模式主要體現(xiàn)三個(gè)特性：

一是社會(huì)救助項(xiàng)目的復(fù)雜多樣性。美國是世界上社會(huì)救助方案最為復(fù)雜的國家之一，在所有具體實(shí)施的社會(huì)保障項(xiàng)目中，僅由聯(lián)邦政府推出的社會(huì)救助項(xiàng)目就有100多個(gè)。主要的社會(huì)救助項(xiàng)目包括六個(gè)方面：（1）撫養(yǎng)未成年兒童家庭補(bǔ)助;（2）補(bǔ)充保障收入;（3）醫(yī)療救助;（4）食品券;（5）住房救助;（6）其他救助項(xiàng)目。

二是資產(chǎn)調(diào)查制度的嚴(yán)格性。在美國，針對不同的社會(huì)救助項(xiàng)目，聯(lián)邦政府、州政府、市政府和救助機(jī)構(gòu)都有不同程度的資產(chǎn)調(diào)查職責(zé)。另外，在美國的社會(huì)救助體制改革中，還較多地使用“懲罰性社會(huì)政策”，即對社會(huì)救助申請者提出反吸毒、反酗酒等情況考察，不能通過這些考察的人無權(quán)接受社會(huì)救助。

三是社會(huì)救助體制的多元性。美國政府十分重視社會(huì)救助管理體系的構(gòu)筑，從聯(lián)邦到州、縣自上而下有一套精明強(qiáng)干的組織機(jī)構(gòu)，在社會(huì)救助體系中居于主導(dǎo)地位。同時(shí)，政府還非常重視社會(huì)團(tuán)體、非盈利私營機(jī)構(gòu)和個(gè)人參與，并實(shí)行減免所得稅等優(yōu)惠政策，美國約有非盈利機(jī)構(gòu)50萬家，1990年至1991年共募集4360億美元。目前，美國的社會(huì)救助已形成了聯(lián)邦政府主導(dǎo)，州和地方政府分工社會(huì)救助工作，民間和私營組織為輔，相互補(bǔ)充，共同承擔(dān)社會(huì)救助的責(zé)任，共同發(fā)展的多元化體制格局。

（三）日本的社會(huì)救助模式

日本的社會(huì)救助發(fā)展較早，其特點(diǎn)主要體現(xiàn)出三個(gè)特性：

一是社會(huì)救助的補(bǔ)充性。日本社會(huì)救助的受益人數(shù)相對其它發(fā)達(dá)國家較少，受益人口比例也是排名最低的國家之一。日本的社會(huì)保險(xiǎn)制度發(fā)展較早，二次大戰(zhàn)之后，日本建立起了全民皆保險(xiǎn)的制度體系。隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和保險(xiǎn)政策的大力推行，20世紀(jì)70年代以來，日本的社會(huì)保險(xiǎn)體系日漸完善，實(shí)現(xiàn)了絕大多數(shù)人都有社會(huì)保險(xiǎn)的目標(biāo)。在這種情況下，日本的社會(huì)保障制度更倚重社會(huì)保險(xiǎn)。社會(huì)救助則建立在全民皆保險(xiǎn)的制度體系之上，作為對社會(huì)保險(xiǎn)的一種補(bǔ)充，通過對一小部分因各種原因沒有社會(huì)保險(xiǎn)或者社會(huì)保險(xiǎn)收入扣除必要開支后收不抵支的弱勢群體進(jìn)行救助。

二是社會(huì)救助體制的分散性。由于日本的社會(huì)救助在社會(huì)保障體系中所占的比重較小，社會(huì)救助面臨的人力、財(cái)力和物力壓力較輕，日本中央政府將社會(huì)救助的權(quán)力和責(zé)任很大程度上下放給了地方政府，社會(huì)救助體制的分散性特征顯著。（1）地方財(cái)政負(fù)擔(dān)的社會(huì)救助經(jīng)費(fèi)比重較高;（2）救助標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)差異較大;（3）地方和民間救助機(jī)構(gòu)在社會(huì)救助中發(fā)揮更大作用。（4）社會(huì)救助的地方裁量權(quán)日益擴(kuò)大。

三是社會(huì)救助政策的預(yù)判性。日本的社會(huì)救助政策的預(yù)判性特征顯著。主要有兩個(gè)方面表現(xiàn)：一是在老齡社會(huì)來臨之前制定針對老年人社會(huì)救助的政策法規(guī);二是根據(jù)上一年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、救助效果和對下一年經(jīng)濟(jì)形勢、救助問題的判斷確定社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)。（1）老年人社會(huì)救助效果顯著;（2）社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)每年變化。

二、國外社會(huì)救助經(jīng)驗(yàn)對我國的啟示

英美日三國的社會(huì)救助經(jīng)過長期發(fā)展，形成了各自的救助模式。英美日三國社會(huì)救助模式的優(yōu)勢、缺點(diǎn)，救助模式形成和改革過程中面對的困難以及解決方法等，對我國如何選擇合適的社會(huì)救助模式有很大的啟示意義。

（一）明確社會(huì)救助的價(jià)值理念和目標(biāo)

社會(huì)救助的價(jià)值理念和目標(biāo)決定了社會(huì)救助的模式選擇。英國認(rèn)為保障每個(gè)公民都享受高標(biāo)準(zhǔn)的生活方式是國家的責(zé)任，因此其采取“福利國家”的發(fā)展模式，社會(huì)救助嵌入到以“繳費(fèi)型”的社會(huì)保險(xiǎn)制度為主體的社會(huì)保障制度體系中，通過中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的方式實(shí)現(xiàn)其保障公民高水準(zhǔn)生活的目標(biāo);美國認(rèn)為保障公民的基本生活需要是國家和社會(huì)的責(zé)任，但同時(shí)也是個(gè)人不可推卸的責(zé)任，因此采取“選擇性福利”模式，以占社會(huì)救助支出80%的資產(chǎn)調(diào)查式的社會(huì)救助為主體，通過政府與社會(huì)組織共同開展社會(huì)救助工作;日本的社會(huì)救助建立在“全民皆保險(xiǎn)”的體制之上，注重對一小部分鰥寡孤獨(dú)流浪者經(jīng)濟(jì)、健康和情感方面的救助。我國要發(fā)展社會(huì)救助，首要的問題是明確我們的社會(huì)救助價(jià)值理念和目標(biāo)。第一，保障每個(gè)人的基本生活是國家和社會(huì)的基本責(zé)任，必須對無力生活的困難群體

進(jìn)行社會(huì)救助，消除“社會(huì)排斥”和減輕救助對象的“羞恥感”;第二，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，適當(dāng)提高社會(huì)救助的水平，包括現(xiàn)金和實(shí)物救助數(shù)量的提高，以及救助服務(wù)水平的提高;第三，明確社會(huì)救助與社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利的區(qū)別，減掉不該由社會(huì)救助承擔(dān)的額外負(fù)擔(dān);第四，逐步建立城鄉(xiāng)結(jié)合的社會(huì)救助體系，保障城鄉(xiāng)居民享受同等待遇的社會(huì)救助。

（二）加強(qiáng)社會(huì)救助的制度建設(shè)

第一，加快出臺(tái)《社會(huì)救助法》《賑災(zāi)法》等法律法規(guī)，逐步建立起中國社會(huì)救助的法律體系;第二，《社會(huì)救助法》必須明確社會(huì)救助的基本原則、管理體制和資金保障，相對具體規(guī)定社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定各項(xiàng)社會(huì)救助制度的具體措施，強(qiáng)化管理部門對社會(huì)救助申請的審查手段等問題;第三，《社會(huì)救助法》等法律法規(guī)的制定必須以我國現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件為基礎(chǔ)，考慮到轉(zhuǎn)型時(shí)期的基本國情，考慮到今后一段時(shí)間我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所能達(dá)到的水平和社會(huì)救助需要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，不能越經(jīng)濟(jì)水平制定超前的法律制度。

社會(huì)救助的發(fā)展必須依靠完整有效的制度體系。第一，我國有多種類型的需要社會(huì)救助的困難群體，因此首先是要建立全面的社會(huì)救助制度，包括醫(yī)療救助、住房救助制度、流浪乞討人員的救助制度、法律援助和教育援助制度等;第二，各種社會(huì)救助對象的需求是多方面的，因此要整合各種新時(shí)期社會(huì)救助制度，使其構(gòu)成一個(gè)有機(jī)的制度體系;第三，社會(huì)救助是社會(huì)保障的一部分，因此社會(huì)救助制度體系必須與其制度尤其是社會(huì)保障制度銜接。

社會(huì)救助的發(fā)展必須依靠一定數(shù)量的穩(wěn)定的資金來源。第一，推動(dòng)政府公共財(cái)政體制的建立和完善，通過立法、預(yù)算來食品店政府的財(cái)政投入;第二，開拓社會(huì)損贈(zèng)的新模式;第三，嚴(yán)格救助資金的管理。

（三）立足階段國情，加強(qiáng)“城鄉(xiāng)兩條線”的社會(huì)救助體系建設(shè)

考慮到我國轉(zhuǎn)型時(shí)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征，必須加強(qiáng)“城鄉(xiāng)兩條線”的社會(huì)救助體系建設(shè)。第一，要在城鄉(xiāng)兩條線的框架下促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助的結(jié)合。例如，對于流浪乞討人員社會(huì)救助，不僅要在城市救助站給予臨時(shí)救助，更要在來自農(nóng)村的流浪乞討人員返鄉(xiāng)后，做好安置工作。第二，建立承認(rèn)救助對象事實(shí)上的身份轉(zhuǎn)變認(rèn)同制度，形成以長期生活地區(qū)最低生活保障水平為標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)救助。例如，對于生活在城市的農(nóng)民工家庭，應(yīng)該制定一定的諸如居住年限等標(biāo)準(zhǔn)給予城市身份認(rèn)同，該認(rèn)同不否認(rèn)戶籍制度的其它內(nèi)容，僅作分區(qū)社會(huì)救助的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)存在。第三，要適應(yīng)城市發(fā)展需要，探索建立被征地農(nóng)民社會(huì)救助制度。一個(gè)可行的辦法是，被征地農(nóng)民的社會(huì)保障資金由政府、集體、個(gè)人多方籌資，實(shí)行專戶管理。

收稿日期： 2015-1-8

作者簡介： 秦儉，長沙民政學(xué)院社會(huì)管理學(xué)院講師，研究方向：應(yīng)用社會(huì)學(xué)。