摘 要：信息在整個社會系統(tǒng)是有兩套路徑：從下而上，以及從上而下。一條是經(jīng)驗化、主體化信息--結(jié)構(gòu)化信息--判斷性信息。一條是規(guī)則性信息--詮釋信息--實踐信息。本文主張，無失真的信息流在省級高度平臺上的匯集，而不是在基層就有選擇性的過濾掉信息自身的價值邏輯。信息首要地是人的信息。信息必須是結(jié)構(gòu)中的信息。社會的信息流程的起點，是個人，而不是團(tuán)體。比較流行的治理模式有：政策網(wǎng)絡(luò)、政策共同體、法團(tuán)-市場模式、多元治理模式。這四種模式都一定程度上符合現(xiàn)實，但是這些模式還需要進(jìn)一步調(diào)適。中層政治組織通過框架設(shè)計引導(dǎo)社會治理。

關(guān)鍵詞：結(jié)構(gòu)；兩套路徑；無失真信息流；個體起點；框架設(shè)計

中圖分類號：C912 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1003-949X（2015）-06-0067-02

一、三種組織信息集成

政治組織、經(jīng)濟(jì)組織和社會組織是治理體系中三種主要的組織形態(tài)。零碎雜亂的，無意義的信息經(jīng)過這三種組織的排列與集成，變成為具有自身價值邏輯的結(jié)構(gòu)化的資源，這是公共政策以及社會治理的起點，并貫穿全過程。信息首要地是人的信息。實踐產(chǎn)生規(guī)則、規(guī)范與制度。實踐的主體是人。人的行為塑造其自身所置身的結(jié)構(gòu)。所以，信息必須是結(jié)構(gòu)中的信息。

二、四種流行治理模式的比較分析

政策的全過程和制度框架構(gòu)成治理模式。比較流行的治理模式有：政策網(wǎng)絡(luò)、政策共同體、法團(tuán)-市場模式、多元治理模式。這四種模式都一定程度上符合現(xiàn)實，但是這些模式還需要進(jìn)一步調(diào)適。本文以結(jié)構(gòu)的信息作為研究出發(fā)點，意在探索頂層設(shè)計與社會治理的結(jié)合的模式。

政策網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)作有微觀、中觀和宏觀三個層次。美國學(xué)者大多從微觀層面出發(fā)，主要研究政策過程中利益團(tuán)體、官僚機(jī)構(gòu)與政府接觸個人之見的關(guān)系。英國學(xué)者多從中觀層面研究，將政府與相關(guān)利益團(tuán)體視為君主立憲體制下的參與者，重點研究兩者之間的資源交換與權(quán)力互賴關(guān)系。歐洲其他國家的學(xué)者從宏觀治理層面分析，將政策網(wǎng)絡(luò)用來描述國家與市民社會之見的關(guān)系。歐洲其他國家學(xué)者大多視政策網(wǎng)絡(luò)是與市場、官僚等級制三足鼎立的第三種社會機(jī)構(gòu)形式和國家治理模式。[7]根據(jù)羅茨的分類模式，目前中國主要存在的政策網(wǎng)絡(luò)類型是政策社群、地域社群和議題網(wǎng)絡(luò)。當(dāng)政策社群代表地域性利益，這種網(wǎng)絡(luò)也可稱之為地域社群。專業(yè)網(wǎng)絡(luò)依附于前面幾種。生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)沒有在政策過程中獨立發(fā)揮作用。府際網(wǎng)絡(luò)處于起步發(fā)展階段。以怒江水電開發(fā)的問題為例[8]。早在上世紀(jì)末從國家總體利益出發(fā)已經(jīng)有怒江水電規(guī)劃，接下來還進(jìn)行了輿論集結(jié)、前期勘探、項目論證等工作。在怒江水電開發(fā)這個重大問題上，政策社群從一開始就存在。云南省政府當(dāng)然積極響應(yīng)，選為合作方的電力企業(yè)與科研機(jī)構(gòu)通力配合，開發(fā)了《規(guī)劃報告》并通過審查。隨著該項目進(jìn)程全面啟動，實施不斷浮出水面，民間組織、媒體和反對開發(fā)的專家學(xué)者形成了議題網(wǎng)絡(luò)。而云南省，從省級政府到地方政府，出于對地區(qū)脫貧發(fā)展的考慮，力促怒江水電開發(fā)，形成地域社群。在幾套網(wǎng)絡(luò)中，貫徹始終，且起決定作用的是中央-地方構(gòu)成的政策社群。其他網(wǎng)絡(luò)的參與是政策社群有意識、有限度吸納的結(jié)果。因事而設(shè)平臺是中國重大問題決策的模式。搭建平臺式的模式運(yùn)作得宜的一個很重要的前提是高層核心決策層予以關(guān)注，從而開始組建平臺。首先，高層的注意目光是種稀缺資源。另外，實際決策流程的起點和終點都著落在高層上，高層不光是承擔(dān)了決定的職責(zé)，還負(fù)責(zé)了幾乎全流程的職責(zé)。甚至像樣的調(diào)研要等高層關(guān)注以后。最后，這樣的平臺運(yùn)作缺乏利益再調(diào)整機(jī)制?？偸怯性跔幦±嬷惺〉囊环?。但隨著平臺的撤銷，后續(xù)調(diào)整機(jī)制也沒有了依托。在怒江水電開發(fā)的案例中，生態(tài)、經(jīng)濟(jì)這兩個要素交替在高層那里獲得側(cè)重。

政策共同體在中國的主要驅(qū)動模式表現(xiàn)為分層級的權(quán)威結(jié)構(gòu)。2010年中國出現(xiàn)連串校園血案。在連串案件初期，各地政府將此作為改進(jìn)地區(qū)常規(guī)治理的一個方面。部分涉案地區(qū)開始采取新的措施和制度。全部涉案地區(qū)都開始對案件進(jìn)行社會學(xué)分析，包括動機(jī)、關(guān)聯(lián)責(zé)任、后續(xù)救助、安全教訓(xùn)等。但隨著后續(xù)一連串奪人眼球的案件發(fā)生，這一主題經(jīng)歷了從地方職能部門治理任務(wù)到地方黨政一把手負(fù)責(zé)的政治議題，進(jìn)而又提升至中央層面的變化。到這一層面，政府工作流程主要三條路徑：中央綜治維穩(wěn)電話工作會議、政策性行政通知和聯(lián)合行動督導(dǎo)與檢查。[9]這個案例顯示出政策共同體有將信息向上集中的傾向，容易分散高層決策資源。并且容易不當(dāng)區(qū)分治理過程中象征、實治，窗口、常態(tài)，這各個環(huán)節(jié)的決策力度。不利于實現(xiàn)持續(xù)治理、漸進(jìn)治理、治理工具和流程標(biāo)準(zhǔn)化。

法團(tuán)模式的實際應(yīng)用比起理論更為流行。法團(tuán)主義作為一個利益代表系統(tǒng)，將公民社會中的組織化利益結(jié)合到國家的決策結(jié)構(gòu)中，以一種互不競爭的層級結(jié)構(gòu)進(jìn)行嵌入。不管是法團(tuán)主義還是新法團(tuán)主義，都批判多元主義。傳統(tǒng)法團(tuán)主義主張部門利益基礎(chǔ)上的社會合作。新法團(tuán)主義認(rèn)為各寡頭制的集社精英在政策制定過程中壟斷了利益代表權(quán)，強(qiáng)調(diào)要在政策網(wǎng)絡(luò)中辨析強(qiáng)有力的社會和經(jīng)濟(jì)利益。[10]要建設(shè)高執(zhí)行能力的現(xiàn)代化治理體系，壟斷、層級需要揚(yáng)棄。

多元治理主體，與治理社區(qū)化、公民參與一系列論述主題緊密聯(lián)系。主張采用權(quán)力分解、志愿者服務(wù)和社區(qū)自治的工具，將政府權(quán)利下放到社區(qū)和基層一線政府，以充分賦權(quán)為基礎(chǔ)，讓管理者來管理?！岸嘣币庠趯で笠粋€政治性更強(qiáng)、更民主、更集體性的機(jī)制來向政府傳達(dá)信號[11]。網(wǎng)絡(luò)是合作創(chuàng)造公共價值的實體，在其中市場機(jī)制、科層權(quán)威、非正式交往規(guī)則互相作用。網(wǎng)絡(luò)是平衡行政的實體，平衡行政追求公共價值。公共價值接近公共利益但并不完全等同于公共利益。公共價值具有增加和被創(chuàng)造的積極屬性，而不僅僅是對捍衛(wèi)利益的消極導(dǎo)向。[12] “多元”安排了協(xié)同治理、互相制約、充分參與的治理格局。

多元治理成功運(yùn)作的前提是有足夠多的資源被賦予網(wǎng)絡(luò)。英國智慧政府計劃的核心思想是“基層第一”，將服務(wù)提供和執(zhí)行的職能更多的授權(quán)給基層地方政府。為此，英國智慧政府戰(zhàn)略倡導(dǎo)中央政府通過多種靈活機(jī)制重塑并重視基層政府，最大程度的發(fā)揮基層政府的靈活性與創(chuàng)新性。[13]基層網(wǎng)絡(luò)自身并不能分配全部價值資源。政治組織權(quán)威必須納入。制約與分配還需要考慮社會層級之間的制度安排。而自組織的網(wǎng)絡(luò)與政治權(quán)力系統(tǒng)之間的對接，多元治理并沒有提供更新的模式。碎片化治理與參與塑造公共價值之間沒有明確的邏輯銜接。多元網(wǎng)絡(luò)與社交網(wǎng)絡(luò)天然相伴。公共決策與公共服務(wù)所運(yùn)用的信息分散而多源。在智慧政務(wù)下，通過技術(shù)性的手段實現(xiàn)自我治理與合作治理的結(jié)合。實現(xiàn)了從主體需求到主體與其他社會治理主體的無縫隙對接，服務(wù)與需求同步，需求的變動與服務(wù)的供給實現(xiàn)動態(tài)地、高效地協(xié)同。公共服務(wù)成為環(huán)繞于公民個體與家庭、社區(qū)等小型單位的個性化的日常生活構(gòu)成。因而，智慧政務(wù)時代的電子治理針對每個需求主體的服務(wù)都是最優(yōu)的。[14]

三、信息流的兩條路徑

信息是具有自身價值邏輯的資源。在頂層設(shè)計——社會治理這條治理鏈條上，設(shè)計信息傳輸與加工的結(jié)構(gòu)，具有前提性意義。信息是結(jié)構(gòu)中的信息，不一定等于事實。結(jié)構(gòu)的設(shè)計不能是層級過濾。本文主張，無失真的信息流在省級高度平臺上的匯集，而不是在基層就有選擇性的過濾掉信息自身的價值邏輯。因為治理以價值分配為結(jié)果，而結(jié)果必然有篩選性。

事件與空間對政策科學(xué)有極大影響。信息的地方化即是信息的價值。地方化意味著信息結(jié)構(gòu)不具備形式通行。因此不要過早的過濾掉信息自身的價值邏輯。要開發(fā)基層向中層政治組織的多端口、縱向信息傳輸通道。信息流的起點，在理念上是個體。在可預(yù)見的將來這有足夠的技術(shù)支撐。

在具備一定高度的平臺上，建構(gòu)多重價值整合與結(jié)構(gòu)化的平臺。以省級政府為節(jié)點，發(fā)展云技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，建設(shè)協(xié)同政務(wù)；建設(shè)綜合功能更為強(qiáng)大的區(qū)域數(shù)據(jù)整合中心；信息官職能建設(shè)：地方經(jīng)驗提煉政策模型。

在價值整合與機(jī)構(gòu)化的平臺上，智力組織有不同的組織特征。有7種主要的科學(xué)領(lǐng)域以不同的方式組織和控制著知識的生產(chǎn)與評價。碎片化動態(tài)組織的主導(dǎo)特征是其智力多樣性與流變性。該類組織任務(wù)不確定性較高，工作專業(yè)化程度有限，沖突范圍高，但沖突烈度低。多中心寡頭制組織任務(wù)不確定性高；極可能形成不同研究學(xué)派；沖突烈度高；開展研究不僅需要規(guī)范的交流系統(tǒng)，也需要私人聯(lián)系來協(xié)調(diào)。分割化科層制組織在核心地帶分析技術(shù)高度標(biāo)準(zhǔn)化，通過規(guī)范的交流系統(tǒng)，維持對研究戰(zhàn)略和成就標(biāo)準(zhǔn)的集中控制，組織中競爭烈度僅限于促進(jìn)理論框架的一致性與完備性。專業(yè)動態(tài)組織中研究能夠通過交流系統(tǒng)得到協(xié)調(diào)，各職業(yè)組織中的問題也可以分配成獨立的工作和技能，功能依賴性的程度以及依賴程度加深。多中心專業(yè)組長表現(xiàn)出學(xué)派分化與專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)化，技術(shù)性人物不確定性程度較低。技術(shù)整合的科層制組織中研究工作更為系統(tǒng)地規(guī)劃與協(xié)調(diào)，結(jié)果相當(dāng)程度可預(yù)測。概念整合的科層制組織中次級目標(biāo)與亞群體在整體理論框架中的相對優(yōu)勢成為沖突焦點，但爭論對象不是框架本身，而是對聲譽(yù)進(jìn)行整合與排序。[15]

結(jié)構(gòu)化的信息資源與工具模型需要頂層設(shè)計進(jìn)一步設(shè)計出元政策。這一環(huán)節(jié)輔以政策實驗。在實驗中，預(yù)期獲得“全息”的效果：點呈現(xiàn)全景象。即元政策要包含一項治理項目施行的工作要領(lǐng)。

于是信息在整個社會系統(tǒng)是有兩套路徑：從下而上，以及從上而下。一條是經(jīng)驗化、主體化信息——結(jié)構(gòu)化信息——判斷性信息。一條是規(guī)則性信息——詮釋信息——實踐信息。

貫徹這由上而下的路徑，基層政治組織必須強(qiáng)化建設(shè)。這與社會治理的格局并不矛盾。政治組織提供標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)，而社會治理發(fā)展個性化、針對化服務(wù)。

四、中層政治組織制度設(shè)計

中層政治組織固然保留了細(xì)則制定的權(quán)限，同時增加其給基層政治組織設(shè)定框架的權(quán)限。工具指向精確性、撬動資源廣泛性、評估指標(biāo)可讀性，這些都是中層政治組織發(fā)揮治理主體之一的功能所必須考慮的。

中層政治組織是接入基層信息流的主要端口。在組織內(nèi)部，下級職能部門在垂直上報給上級部門，形成同級政府輸出，之外，上報給上級決策核心。形成交叉式傳遞。而組織外信息則通過制度創(chuàng)新，拓展信息匯入通道。

在多屬性決策權(quán)力歸于高層之后，將多目標(biāo)決策權(quán)力下放給一線治理單位。一線治理單位在獲得這項權(quán)力的同時需切割掉其他方面的權(quán)力，或者說支配資源的權(quán)限。中層政治組織析解出治理內(nèi)容類別、工具相似、向度一致或順承等節(jié)點，歸類、細(xì)分，將開發(fā)個性化服務(wù)的權(quán)限以定期輪換的方式分配給社會組織。由于一線治理實體的執(zhí)行全流程都需在不同程度上獲得框架的支持，這種以協(xié)同代替回應(yīng)的模式會促進(jìn)效率、促進(jìn)透明、促進(jìn)信息場域的同步性。中層組織根據(jù)框架整體運(yùn)作的表現(xiàn)，評估、分配這種授權(quán)。而社會組織，不需要刻意提多元治理主體，也獲得了實在的開發(fā)服務(wù)的權(quán)限。這樣規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、成本節(jié)約的服務(wù)和個體具體服務(wù)組合提供。

我國社會組織步入了快速發(fā)展階段。社會組織通常都有做大做強(qiáng)的沖動，有獲取更多社會權(quán)力的沖動，當(dāng)然也是吸納、集中更多經(jīng)濟(jì)資源的過程。在肯定其服務(wù)社會的宗旨同時，也要看到，成為準(zhǔn)行政單位的社會組織并不是促進(jìn)服務(wù)多樣化的最好選擇。社會組織的生命力在于其開發(fā)服務(wù)的創(chuàng)新性、個體性、專業(yè)性、后續(xù)性。

框架的運(yùn)作可以下則案例試析。秸稈焚燒，盡管從國務(wù)院到有關(guān)部門下達(dá)過指導(dǎo)性條款，也有了秸稈為原料生產(chǎn)新能源的技術(shù)，但是，秸稈焚燒仍然是普遍問題。原因包括農(nóng)民認(rèn)為焚燒秸稈利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對秸稈回收的好事“聽說過沒見過”，化肥流行，飼料工業(yè)化生產(chǎn)，賣秸稈成本高，秸稈加工企業(yè)成本高收益低靠補(bǔ)貼，收購價太低，處理費(fèi)時費(fèi)力等。有人提出要讓收益最大的城市和工業(yè)向農(nóng)民實行一部分補(bǔ)貼，并且主張政府加大對秸稈加工企業(yè)的扶持。[16]但筆者認(rèn)為，更好的辦法是科研機(jī)構(gòu)或大型科技企業(yè)開展社會服務(wù)項目，由其以一定的溢價收購秸稈，同時一方面開展環(huán)保教育和行動，裝備簡單的設(shè)施；一方面研究降低利用秸稈的成本，并以公益活動和公益價格推廣。推動區(qū)域內(nèi)中小型綠色能源企業(yè)發(fā)展?；鶎诱谓M織常規(guī)治理和社會組織創(chuàng)新服務(wù)都可以在中層政治組織規(guī)劃的框架中兼容。中層政治組織通過評估與發(fā)放資質(zhì)，為監(jiān)測框架運(yùn)行開辟一條新途徑。

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