摘 "要：1994年實(shí)施分稅制后，地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱日益明顯，為了解決財(cái)政支出困境，地方政府主要依靠土地轉(zhuǎn)讓、土地批租的方式來(lái)增加收入?！巴恋刎?cái)政”既是財(cái)政窘困的無(wú)奈之舉，也反映出當(dāng)前土地利用制度的不足。本文對(duì)“土地財(cái)政”的形式、成因、規(guī)模和效應(yīng)進(jìn)行分析，并提出解決地方“土地財(cái)政”問題困擾的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：土地財(cái)政 "地方政府 "土地收益

一、引言

“土地財(cái)政”是指地方政府財(cái)政支出日益依賴于通過出讓土地使用權(quán)獲得各種收入，包括與土地相關(guān)的稅收收入和非稅收入。自1978年改革開放以來(lái)，我國(guó)的土地制度以市場(chǎng)化為目標(biāo)進(jìn)行了大刀闊斧的改革，發(fā)生了根本性的變化，尤其是在土地有償使用制度方面的改革成就顯著。1997年提出要建立嚴(yán)格的土地管理制度，并在1998年和2004年兩次修訂了《土地管理法》。然而，隨著經(jīng)濟(jì)迅速增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，土地有償使用及其引起的相關(guān)問題日益嚴(yán)峻，最根本的原因就是地方政府以地生財(cái)?shù)摹巴恋刎?cái)政”政策。在龐大的土地財(cái)政收入規(guī)模背后，是城市空間的劇烈擴(kuò)張和無(wú)序發(fā)展。我國(guó)城市的新增建設(shè)用地的粗放式、非理性擴(kuò)張是由政府主導(dǎo)的城市外延式擴(kuò)張，全國(guó)各地的“圈地運(yùn)動(dòng)”和“開發(fā)區(qū)熱”就是這種非理性擴(kuò)張的寫照。因此，土地征用和出讓制度的改革無(wú)疑在經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展中扮演重要角色，發(fā)揮著重要作用，由此導(dǎo)致的“土地財(cái)政”現(xiàn)象也引發(fā)了一系列社會(huì)問題，“土地財(cái)政”問題已不單純是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，同時(shí)也是民生問題，是影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展和社會(huì)和諧的重要因素，解決好“土地財(cái)政”問題對(duì)于建設(shè)和諧繁榮的社會(huì)主義國(guó)家具有重要意義。

二、我國(guó)土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的負(fù)面影響

（一）土地財(cái)政導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重

我國(guó)人均土地面積比世界人均土地面積少三分之二，是人均土地資源非常有限的國(guó)家，地方政府應(yīng)按照集約用地的原則調(diào)控地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地供給之間的關(guān)系。但是，土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)與使用效率的低下往往伴隨著地方政府出讓土地的行為。

出讓土地可以致使地方政府城市規(guī)模激增，導(dǎo)致土地資源的需求量上升，侵占用于農(nóng)業(yè)的土地資源，降低土地資源的利用效率。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要依靠投資拉動(dòng)的模式下，土地出讓所帶來(lái)的投資熱潮，消費(fèi)增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于投資增長(zhǎng)速度，引起投資與消費(fèi)比例失衡，投向城區(qū)新增土地建設(shè)資金會(huì)白白浪費(fèi)。從商品房空置率就可以看出建設(shè)用地的使用情況。依據(jù)國(guó)際通用標(biāo)準(zhǔn)，空置率在5%與10%之間為合理區(qū)，在10%與20%之間為空置危險(xiǎn)區(qū)，在20%以上為商品房嚴(yán)重積壓區(qū)。照此標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)的不少城市已進(jìn)入空置危險(xiǎn)區(qū)，甚至嚴(yán)重積壓區(qū)。根據(jù)北京市住建委全市房屋標(biāo)準(zhǔn)地址數(shù)據(jù)庫(kù)的數(shù)據(jù)，北京市現(xiàn)有房間量為1320.5萬(wàn)套，其中382.1萬(wàn)套空置，以此計(jì)算，北京空置房比例高達(dá)28.9%。一方面是大規(guī)模商品性住房白白空置，另一方面是大量迫切需要房子住的居民“望房興嘆”，這一現(xiàn)象應(yīng)得到國(guó)家和社會(huì)的關(guān)注。

（二）“土地財(cái)政”影響房地產(chǎn)市場(chǎng)的有序發(fā)展

作為拉動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要行業(yè)，房地產(chǎn)行業(yè)同時(shí)也是我國(guó)政府財(cái)政收入的重要來(lái)源?！巴恋刎?cái)政”影響房地產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)的有序發(fā)展，主要表現(xiàn)在土地成本和稅費(fèi)上，為了轉(zhuǎn)移成本，最大化自身利益，房地產(chǎn)開發(fā)商的必然采取提高房?jī)r(jià)的措施。這在很大程度上損害了低收入者的利益，影響了和諧社會(huì)的建設(shè)。

第一，在房地產(chǎn)開發(fā)成本中，拿地成本占總成本的比重很大。如前文所述，東、中、西部三個(gè)區(qū)域之間的土地出讓金差異也很大，導(dǎo)致拿地成本在不同區(qū)域之間的差距很大。從外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)來(lái)看，房地產(chǎn)的發(fā)展推動(dòng)了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的快速發(fā)展，但企業(yè)卻承擔(dān)土地成本，這樣使得企業(yè)的負(fù)擔(dān)加重，不利于企業(yè)降低成本。據(jù)統(tǒng)計(jì)，上海房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)的平均成本中，需要支付給政府的費(fèi)用占總成本的比例高達(dá)65%，北京高于48%，比重最小的廣州也占到了47%左右。所以，“土地財(cái)政”在很大程度上直接增加了房地產(chǎn)企業(yè)的開發(fā)成本，拉動(dòng)了房?jī)r(jià)的上漲。

第二，房地產(chǎn)業(yè)的稅費(fèi)偏高。以上海的情況為例，在一個(gè)房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目中房地產(chǎn)企業(yè)需要和30多個(gè)政府相關(guān)部門有業(yè)務(wù)往來(lái)，繳納的房地產(chǎn)相關(guān)稅收高達(dá)20余種。據(jù)統(tǒng)計(jì)，除企業(yè)從政府拿地的成本外，房地產(chǎn)企業(yè)總成本中稅收占比約26%，占總支出約20%，占總收入的15%。其中項(xiàng)目開發(fā)環(huán)節(jié)繳納的稅收占到總支出的2%，銷售環(huán)節(jié)繳納的稅收占總支出的17%。在全部繳納的總稅收中，營(yíng)業(yè)稅和地方附加稅所占的比例最大，約為50%。

（三）“土地財(cái)政”損害農(nóng)民利益，不利于改善民生

在地方政府的征地實(shí)際過程中，往往運(yùn)用自身權(quán)力優(yōu)勢(shì)，竭力壓低征地成本，然后再將低價(jià)征來(lái)的土地以高價(jià)賣給房地產(chǎn)公司進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，造成地方政府與房地產(chǎn)公司共同瓜分農(nóng)民補(bǔ)償利益的局面。被征地農(nóng)民的合法利益遭受的嚴(yán)重破壞，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

第一，國(guó)家規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不高。通常情況下，國(guó)家是按照被征用土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值來(lái)對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償?shù)模寝r(nóng)產(chǎn)品價(jià)格本身較低，按這樣的標(biāo)準(zhǔn)算出來(lái)的征地補(bǔ)償款勢(shì)必偏低。可是當(dāng)土地被征用后，地方政府將土地以高價(jià)賣給房地產(chǎn)商進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，土地價(jià)值翻倍增值，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過征地付出的成本。

第二，很多地方政府不按國(guó)家規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行補(bǔ)償或按照偏低的理論價(jià)格執(zhí)行。造成這種現(xiàn)象的主要原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府參與了土地收益的第一次分配。

在我國(guó)現(xiàn)階段特殊的土地征用制度和使用制度下，主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府參與和農(nóng)民的土地征用談判，在城市政府熱衷于買地賣地的刺激下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府則更熱衷于低價(jià)征地，再將土地賣給城市一級(jí)政府。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府就順利成章地截留了一部分征地補(bǔ)償，參與了土地利益的分配，一定程度上損害了被征地農(nóng)民的利益。在合理的土地所有制度下，城市一級(jí)政府應(yīng)該按照土地的市場(chǎng)價(jià)格直接從農(nóng)民手中購(gòu)買土地。

“土地財(cái)政”導(dǎo)致失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題日益凸現(xiàn)，影響民生社會(huì)的建設(shè)。征用土地的成本與政府出讓土地的市場(chǎng)價(jià)值之間的巨額差價(jià)——土地資本增值，很大一部分被中間商或地方政府拿走。過低的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)使農(nóng)民喪失了自主創(chuàng)業(yè)的能力，導(dǎo)致他們既失地又失業(yè)。失地農(nóng)民不僅承受了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，而且失去土地也會(huì)造成他們心靈上的失落感，失地農(nóng)民無(wú)法獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來(lái)源的情況很可能會(huì)影響到整個(gè)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

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（作者單位：河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) "河南鄭州市 "450002）