摘 要：隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展，政府主導(dǎo)的公共投資項目的規(guī)模和范圍也在迅速擴大，公共投資成為我國經(jīng)濟增長的一個重要推動力。但是，隨著我國財政體制改革和現(xiàn)代公共財政體系的完善，政府公共投資項目暴露出很多的問題。本文從我國政府公共投資項目績效評價的現(xiàn)狀出發(fā)，分析政府投資項目績效評價的必要性，并發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，提出對策和建議。

關(guān)鍵詞：政府公共投資項目 績效評價 現(xiàn)狀 對策建議

一、政府公共投資項目績效評價的必要性

（一）政府公共投資項目是政府推動經(jīng)濟發(fā)展的重要手段

政府公共項目投資作為政府實施其職能的一種重要手段，在我國經(jīng)濟活動中起著非常重要的作用。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善，由計劃經(jīng)濟體制沿襲下來的政府性投資項目管理體制暴露出了許多弱點，如效率低下、資源浪費嚴(yán)重、易滋生腐敗現(xiàn)象等。目前，我國采取了積極的財政政策和適度從緊的貨幣政策，固定資產(chǎn)投資規(guī)?？涨熬薮?，問題也越來越突出。以中部某縣政府公共投資項目的情況為例。該縣2006年固定資產(chǎn)總投資額達40個億，政府性投資項目50個，財政投入資金28284萬元（包括省專項）。其中：①城市建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施項目13個，財政投入9067萬元；②交通項目5個，財政投入8551萬元；③水利項目11個，財政投入680萬元；④社會發(fā)展項目21個，財政投入9986萬元；可以看出，政府公共投資項目的規(guī)模非常大，在GDP中所占的比重也很大，對經(jīng)濟的發(fā)展起著舉足輕重的作用。加強公共投資監(jiān)管，提高政府投資效益，必須開展政府公共投資項目績效評價，使公共投資項目資金能夠得到科學(xué)、合理、高效的使用。

（二）績效評價是完善政府公共投資項目管理機制的重要方法

政府性投資（特別是非經(jīng)營性）工程管理體制不健全，管理方式不完善。改革開放以來，對非經(jīng)營性政府投資工程的管理雖然出現(xiàn)了一些專業(yè)性機構(gòu)，如政府部門型、事業(yè)單位型和委托型等，但目前國內(nèi)主導(dǎo)性的管理方式依然是一次性臨時機構(gòu)或常設(shè)基建處室的管理。這兩種組織形式均存在以下兩點弊?。?）缺乏專業(yè)性。我國多數(shù)項目業(yè)主單位一般根據(jù)項目建設(shè)的需要設(shè)立臨時項目管理班子，多數(shù)管理者不是專業(yè)人才，造成對政府性投資工程的管理缺乏專業(yè)性，管理質(zhì)量不高。許多政府性投資工程，如學(xué)校、醫(yī)院、自來水廠、污水處理廠等，多數(shù)是臨時組建項目班子進行管理。由于工程建設(shè)的管理具有很強的專業(yè)性、技術(shù)性，特別是政府性投資工程基本上是關(guān)系國計民生的重點工程，對工程的質(zhì)量、工期、造價控制要求很高，由臨時組建的項目班子進行工程管理，其人員素質(zhì)參差不齊，多數(shù)人員不了解國家有關(guān)法律法規(guī)和工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，不熟悉項目法定建設(shè)程序，甚至缺乏起碼的工程建設(shè)知識，由這些外行人員進行政府投資工程的管理，會導(dǎo)致工程建設(shè)投資浪費，建設(shè)效果差，甚至產(chǎn)生大量的質(zhì)量、安全等問題。2）同位一體化現(xiàn)象非常嚴(yán)重。我國目前大量政府性投資工程是由業(yè)主單位組建項目管理班子，造成投資管理、建設(shè)組織實施管理、建設(shè)監(jiān)管和工程使用單位四位一體的現(xiàn)象。在政府性投資工程管理中，責(zé)、權(quán)、利劃分不清晰，有關(guān)監(jiān)管體系不完善，造成對工程缺乏有效的監(jiān)督，再加上政府性投資工程的實施單位又不用承擔(dān)任何風(fēng)險，形成了業(yè)主行為的不規(guī)范現(xiàn)象。由于目前尚未形成有效的制約機制，難以抑制管理單位追求自身利益的行為，導(dǎo)致大量的工程概算超估算、預(yù)算超概算和決算超預(yù)算的“三超”現(xiàn)象發(fā)生，投資難以有效控制。

如何規(guī)避和解決這些弊端，除了加強體制機制建設(shè)外，必須推行績效評價，對責(zé)任單位實行績效考評。通過績效考評，可以調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，進一步加強和改進項目建設(shè)及資金管理，進而管好、用好政府性投資項目資金，提高政府性投資項目的效益。

二、政府公共投資項目績效評價中存在的問題

（一）績效評價無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，部門資料不全使項目難于評價。

由于政府公共投資項目績效評價的對象千差萬別，衡量評價對象經(jīng)濟性、效率性和效果性的個體差異較大，標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一。很難建立一套相對通用和實用的績效評價指標(biāo)體系。而且經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中政府責(zé)任及部門目標(biāo)的定位也處于不斷的變化中，很難確定一個比較一致的評價標(biāo)準(zhǔn)。有的部門平時不注意資料收集和檔案管理，再簡單的指標(biāo)也難以進行評價。

（二）績效評價在指標(biāo)設(shè)計體系方面比較困難

績效評價指標(biāo)是通過各種手段將績效目標(biāo)轉(zhuǎn)化為可操作性的具體指標(biāo)?？冃гu價的指標(biāo)體系由于項目的不同而千差萬別，在制定時難免掛一漏萬。由于不同的指標(biāo)反映了績效的某個側(cè)面，因此，績效評價指標(biāo)體系在整體設(shè)計上存在一定難度，對具體的績效指標(biāo)很難做到細(xì)化和量化。即使設(shè)計了一套指標(biāo)，在實際應(yīng)用中還是難以具體操作，存在主觀性較強的情況，使評價工作難以做到科學(xué)、合理。

（三）政府投資項目建設(shè)管理職能較為分散，管理水平相對較低

由于政府公共投資項目建設(shè)管理涉及多個部門，沒有歸口到專一部門進行統(tǒng)一管理，沒有設(shè)置獨立的政府投資項目監(jiān)管機構(gòu)，管理體制總的特點是“各自為政、多頭管理”，出現(xiàn)“管理交叉”與“管理真空”并存的現(xiàn)象。這種管理方式缺乏從決策論證、建設(shè)實施、資金撥付、后期評估的全程管理。此外，評價機構(gòu)制度還不完善，評價人員的知識結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)水平還不能適應(yīng)績效評價的要求，這些都嚴(yán)重制約績效評價工作的開展。

三、改進政府公共投資項目績效評價的建議

（一）項目主管部門應(yīng)設(shè)置績效評價專業(yè)機構(gòu)和配備專業(yè)評價人員

首先要成立專門的績效評價部門并配備專業(yè)人員，把績效評價作為一項重要工作來抓。要強化績效評價的理念，優(yōu)化績效評價人員的知識結(jié)構(gòu)，根據(jù)需要舉辦各類績效評價培訓(xùn)班和講座，學(xué)習(xí)先進經(jīng)驗，通過工作實踐提高業(yè)務(wù)水平。借助外部資源，建立績效評價專家?guī)?，財政部門根據(jù)建設(shè)項目的性質(zhì)和特點，組織和聘請有關(guān)專家、學(xué)者及社會中介機構(gòu)來開展政府性投資項目績效評價。

財政部門要加強與政府計劃、審計、監(jiān)察、建設(shè)、國土資源、環(huán)境保護、規(guī)劃等相關(guān)職能部門的溝通協(xié)調(diào)，處理好與其他政府職能部門的關(guān)系，取得相關(guān)部門的支持配合，形成合力，保證建設(shè)項目績效評價工作的有效開展，提高績效評價的效率效果。

（二）設(shè)立政府公共投資項目績效評價指標(biāo)

政府公共投資的目的是在為社會提供公共需要的同時，推動社會經(jīng)濟發(fā)展。政府公共投資項目績效說到底是一個綜合性的復(fù)合效益問題，不但要對經(jīng)濟效益、社會效益進行分類分析，還要對其財務(wù)狀況、工程質(zhì)量等因素進行綜合考慮。建立起包括投資項目經(jīng)濟效益評價指標(biāo)，社會效益評價指標(biāo)，財務(wù)評價指標(biāo)，工程質(zhì)量指標(biāo)在內(nèi)的績效指標(biāo)評價體系。

績效評價指標(biāo)的采集和分析也是績效評價的重點。政府性投資項目技術(shù)經(jīng)濟指標(biāo)的積累是政府性投資控制的基礎(chǔ)工作，財政部門在日常預(yù)結(jié)算檢查、財務(wù)檢查過程中應(yīng)注意積累績效評價所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，如“三材”用量指標(biāo)等，為績效評價工作的開展打下堅實的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，逐步建立和完善政府性投資項目技術(shù)經(jīng)濟指標(biāo)體系，扎實有效地推進政府投資項目的績效評價工作。例如，2005 國家發(fā)改委開展的重大建設(shè)項目監(jiān)測信息系統(tǒng)的試點工作和2007年北京市發(fā)改委和昌平區(qū)在項目監(jiān)測與評價方面開展了大量的創(chuàng)新性建設(shè)工作， 為國家、省（市） 及區(qū)縣三級公共投資項目監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)體系的構(gòu)建、績效評價數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化研究等工作的開展，提供有益的嘗試經(jīng)驗。

（三）對績效評價質(zhì)量進行后續(xù)跟蹤檢查

政府公共投資建設(shè)項目績效評價結(jié)果要向社會公告，財政部門要注意收集社會新聞媒體、公眾輿論、外部專家、被評價對象等對評價項目質(zhì)量方面反映的信息。對收集到的信息進行整理分析，總結(jié)該績效評價項目成功的經(jīng)驗及存在的不足，提出建設(shè)性的意見或建議。促進財政部門不斷加強績效評價管理，提高績效評價質(zhì)量。

（四）加強政府公共投資項目績效評價工作的配套改革

（1）建立政府投資項目績效評價信息庫，便于收集、查詢項目資料，反饋績效評價結(jié)果，分析計算歷史標(biāo)準(zhǔn)值。（2）對政府性投資項目進行科學(xué)合理的分類，這是建立財政支出績效評價指標(biāo)體系和有效組織實施績效評價工作的基礎(chǔ)和前提。（3）硬化政府投資項目績效評價結(jié)果的約束力。不同建設(shè)項目的績效監(jiān)督部門和實施單位，應(yīng)對評價結(jié)果的運用目的、范圍、程序、權(quán)限等做出具體規(guī)定，增強政府投資項目績效評價的權(quán)威性，形成政府講績效、有績效的良好氛圍。

四、總結(jié)

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，政府公共投資項目規(guī)模的擴大，公共投資項目的績效評價顯得越來越重要。目前，我國的公共投資項目的績效評價體制仍然存在著很多不科學(xué)不合理的地方，需要不斷加以改進和完善，以適應(yīng)不斷擴大的公共投資規(guī)模的要求。

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作者簡介：

田儒齊 男，（1985.10-），漢，貴州六枝，本科，會計師，專業(yè)技術(shù)十級，財政財務(wù)管理。

（作者單位：貴州省財政廳 貴州貴陽市 550004）