摘 要：2015年，中央1號(hào)文件發(fā)布，連續(xù)第十二年聚焦三農(nóng)。文件指出：必須把農(nóng)村改革放在突出位置，解決好三農(nóng)問題是全黨工作重中之重。選取江蘇省三個(gè)典型農(nóng)村進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，旨在對(duì)土地征收政策實(shí)施情況及其對(duì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)生的影響進(jìn)行研究，挖掘土地政策實(shí)施過程中的問題，提出相應(yīng)的解決措施如下：明確公共利益范圍;提高科技研發(fā)水平，延長農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈，增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)收入;完善社保體系，豐富補(bǔ)償方式，解決農(nóng)民長遠(yuǎn)生活;完善各項(xiàng)法律機(jī)制;轉(zhuǎn)變政府對(duì)土地的利用觀念，營造全社會(huì)耕地保護(hù)意識(shí)。

關(guān)鍵詞：城市化;土地征收政策;農(nóng)產(chǎn)品

中圖分類號(hào)：C913 " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " 文章編號(hào)：1002-2589（2015）29-0053-02

國以民為本，民以食為天，食以糧為源。糧食安全問題是關(guān)系到國際政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略問題，而中國作為擁有近十四億人口的超級(jí)大國，吃飯問題一直是中國政府高度關(guān)注的焦點(diǎn)問題之一。黨的十八大以來，提出了“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的新形勢(shì)下國家糧食安全戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)守“確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的戰(zhàn)略底線。而隨著國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展以及城市化進(jìn)程的不斷加快，建設(shè)用地的需求數(shù)量日益增加，大規(guī)模的征收農(nóng)村土地成為滿足城市用地需求的主要方式。從表1中可以看出，在農(nóng)村土地征收的過程中，占用了大量耕地，進(jìn)而給農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)帶來危機(jī)。

■

一、土地征收政策對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的影響及理論分析

我國規(guī)劃在2020年城市化率要達(dá)到60%、工業(yè)化率達(dá)到70%的目標(biāo)，完成這樣的目標(biāo)，需要增加1.5億畝建設(shè)用地。而在18億畝耕地紅線下，未來13年實(shí)際可以增加的建設(shè)用地不足三千萬畝。建設(shè)用地缺口已成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最嚴(yán)重的資源約束。另外，我國農(nóng)村的土地經(jīng)營規(guī)模一直非常狹小，每個(gè)農(nóng)戶平均不過0.5公頃，而美國是我國的四百倍以上，歐盟是我國的四十倍以上，連日本和韓國也比我國高三倍以上[1]。

筆者通過實(shí)地考察以及發(fā)放問卷進(jìn)行調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)農(nóng)民對(duì)土地征收政策不是十分了解，基本處于被動(dòng)地位，未參與到土地征收的商議中。而政府官員則表示是根據(jù)上級(jí)的政策來實(shí)施的，也及時(shí)將通知公布到居委會(huì)的公布欄里。對(duì)于消費(fèi)者而言，大多數(shù)消費(fèi)者認(rèn)為土地征收對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量、數(shù)量造成了一定的消極影響，甚至還會(huì)造成農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格繼續(xù)不斷上漲。

蘇南地區(qū)的代表宜興市由于較早發(fā)展，所以前期對(duì)其土地征收面積較多，致使其農(nóng)產(chǎn)品總產(chǎn)量基數(shù)少，最高不超過500噸。但其近十年的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量不斷增多，并通過大量使用毛竹大棚和鋼架大棚，改善了一年兩季種植、春種秋收的現(xiàn)狀，在農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量提高的方面起了重要的作用。

蘇中地區(qū)的代表泰州市在城市化進(jìn)程不斷加快背景下，農(nóng)產(chǎn)品總產(chǎn)量呈現(xiàn)些微下降趨勢(shì)。但是隨著生產(chǎn)技術(shù)等方面的不斷提高，糧食產(chǎn)量與農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量呈現(xiàn)反向發(fā)展，呈上升趨勢(shì)。

蘇北地區(qū)的代表連云港市農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量呈下降的趨勢(shì)，土地的大力征用致使棉花產(chǎn)量急劇減少，從而導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品整體產(chǎn)量的急劇下降。但糧食產(chǎn)量卻基本保證不斷上升的趨勢(shì)?？梢姮F(xiàn)代化技術(shù)促使了在較少土地上保證增產(chǎn)的條件。

從整體上來看，由于地域差異，相對(duì)發(fā)達(dá)的蘇南地區(qū)由于本身對(duì)土地的依賴性就較弱，所以土地的征收對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的影響較小，并通過自身較高的科技水平，用更少的土地資源生產(chǎn)出更多的農(nóng)產(chǎn)品。蘇中、蘇北地區(qū)對(duì)土地的依賴性相對(duì)較強(qiáng)，由于土地的大量征收，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量產(chǎn)生了一定的影響。對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格來說，2014年，江蘇省32種蔬菜價(jià)格“27升3降2平”，旱芹、黃瓜、茄子等價(jià)格漲幅均超過20%。土地征收政策的實(shí)施可能會(huì)對(duì)土地較為依賴的地區(qū)影響較大一些，如果后期的土地政策不為完善會(huì)削弱農(nóng)民生產(chǎn)積極性，從而影響農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量甚至質(zhì)量。

二、現(xiàn)行土地征收中存在的問題

中國是農(nóng)業(yè)大國，而農(nóng)村城市化是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。改革開放三十多年來，我國城市化率由1978年的17.92%提高到2013年的53.7%，①平均每年提高一個(gè)百分點(diǎn)。隨著城市化進(jìn)程的不斷的加快，大量的農(nóng)村土地被征用于城市化的進(jìn)程，僅1996-2010年，全國就有一億多畝耕地被征用，至少造成了四千萬左右的農(nóng)民失地[2]。現(xiàn)階段，一些政府為盲目追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大量征收農(nóng)用土地為營利性用地所用。筆者從我國土地征收政策的實(shí)行，圍繞土地征收的范圍、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等環(huán)節(jié)入手，實(shí)地調(diào)研，發(fā)放600份調(diào)查問卷，有效問卷563份。經(jīng)分析總結(jié)以下一些問題。

1.農(nóng)村與城市收入水平進(jìn)一步擴(kuò)大，從2003年到2013年的人均可支配收入差距增加兩倍多，②這使得耕地機(jī)會(huì)成本進(jìn)一步增加，而且由于農(nóng)產(chǎn)品自身的特性：生產(chǎn)效益不高、預(yù)期效益不穩(wěn)，導(dǎo)致農(nóng)民生產(chǎn)積極性減小。在各地農(nóng)村走訪調(diào)查時(shí)，可以切實(shí)感受到大部分年輕人都離開家鄉(xiāng)，外出打工，從而導(dǎo)致土地大量荒廢。另因土地勞動(dòng)力不足，使土地使用效率降低，處于隱形拋荒狀態(tài)。

2.土地征收的范圍過廣，城市擴(kuò)張速度與城市化水平不符，侵占大量的耕地面積，雖然農(nóng)耕技術(shù)不斷進(jìn)步，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量每年增加，但其隱形產(chǎn)量在減少。②同時(shí)隨著城市化的進(jìn)一步發(fā)展，中國人的飲食結(jié)構(gòu)與過去大不相同，其中最顯著的是對(duì)肉類、酒精的需求明顯上升，且糧食浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，這對(duì)糧食的增速起到一定的抵消作用。

3.征地制度不健全，缺乏規(guī)范，“公共利益”界定不明。近年來，我國30%的群眾上訪是因?yàn)橥恋貑栴}，其中因?yàn)檎饔棉r(nóng)民土地的達(dá)到60%。我國土地征收政策規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體土地實(shí)行征用。③但是從實(shí)際情況看來，以公共利益為目的的現(xiàn)象卻很少。土地征收程序與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批程序、建設(shè)用地審批程序等混攪在一起，使失地農(nóng)民很難了解和監(jiān)督。同時(shí)，征地信息的公開程度較低，農(nóng)民只能通過拆遷委員會(huì)、征地公告等方式獲取征地信息[3]，被征地人對(duì)征地決定沒有發(fā)言權(quán)，無法提出異議，也無法表達(dá)出自己的意見。

4.補(bǔ)償制度為不完全補(bǔ)償，忽略非市場(chǎng)價(jià)值，且補(bǔ)償形式單一、補(bǔ)償金較低，甚至難以到位。據(jù)筆者實(shí)地調(diào)研，對(duì)土地征收不滿意的被征收者中有83%是因?yàn)檠a(bǔ)償金額未到位，被政府官員以各種名目克扣，40%的消費(fèi)者直觀認(rèn)為因規(guī)范設(shè)置、腐敗等問題政府難以將補(bǔ)償政策實(shí)施好。土地對(duì)于農(nóng)民來說，為農(nóng)民提供了居住、生產(chǎn)、就業(yè)和社會(huì)保障的條件。我國目前大多數(shù)補(bǔ)償方式采用一次性現(xiàn)金補(bǔ)償，并未考慮土地對(duì)農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障功能的補(bǔ)償。

5.耕地保護(hù)未得到社會(huì)的廣泛認(rèn)可。在20至40歲的被調(diào)查者中，靠近農(nóng)村有近83%的消費(fèi)者較為關(guān)注土地征收政策與實(shí)施，而在城市中只有近21%的被調(diào)查者比較關(guān)注相關(guān)問題。在其關(guān)注的人群中年輕人只占極少數(shù)份額。全體社會(huì)成員在共享耕地保護(hù)帶來的社會(huì)效益、生態(tài)效益的同時(shí)，并沒有了解與承擔(dān)起耕地保護(hù)的社會(huì)責(zé)任，這對(duì)農(nóng)民是極其不公平的，很難調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性。

三、土地征收政策對(duì)農(nóng)產(chǎn)品影響的對(duì)策

1.明確公共利益范圍，控制征地規(guī)模。在征地制度改革中，必須要制定一系列的法律來明確劃定公共利益的范圍。嚴(yán)格管理征收經(jīng)營性用地等非公共利益性用地，不能征用農(nóng)用土地，避免出現(xiàn)土地使用權(quán)濫用現(xiàn)象的出現(xiàn)，來保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。同時(shí)，要嚴(yán)格限制征地權(quán)的行使，改革政府既要代表土地管理者，又需要代表用地者。

2.提高科技研發(fā)水平，延長農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈，增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)收入。在土地征收后，通過不斷提升生產(chǎn)的技術(shù)，用更少的土地生產(chǎn)更多的農(nóng)產(chǎn)品，與此同時(shí)，政府可以予以相應(yīng)的扶持政策，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的由生產(chǎn)到銷售提供一定的優(yōu)惠政策，為農(nóng)民提供相應(yīng)的保障，也會(huì)推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.完善社保體系，豐富補(bǔ)償方式，解決農(nóng)民長遠(yuǎn)生活。通過實(shí)行“占劣補(bǔ)優(yōu)、一占一補(bǔ)”的政策，堅(jiān)持以提供社會(huì)保障為基礎(chǔ)、以市場(chǎng)為導(dǎo)向的多種途徑的原則安置被征地農(nóng)民。土地對(duì)于農(nóng)民來說是安身立命、工作、生活的重要場(chǎng)所和生存基礎(chǔ)。我國正實(shí)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尚未健全也未覆蓋到所有被征地人員。政府可以結(jié)合各地區(qū)的實(shí)際情況采用貨幣補(bǔ)償、提供就業(yè)培訓(xùn)等多樣化的補(bǔ)償安置網(wǎng)絡(luò)，確保失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生活。

4.完善各項(xiàng)法律機(jī)制，建立簡便、嚴(yán)格、高效、透明的土地征用程序，加強(qiáng)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)有法可依，有法必依。賦予了農(nóng)民充分的知情權(quán)、參與權(quán)、談判權(quán)，有權(quán)了解、參與和協(xié)商征地工作。在征地材料上報(bào)前要與被征地集體和農(nóng)民商談補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑，充分聽取農(nóng)民的意見。借鑒先進(jìn)國家的經(jīng)驗(yàn)，制定詳細(xì)具體的征用程序，限制征地過程中政府廣泛的自由裁決權(quán)。

5.加強(qiáng)土地利用，轉(zhuǎn)變政府對(duì)土地的利用觀念，營造全社會(huì)耕地保護(hù)意識(shí)。通過加強(qiáng)建設(shè)用地管理，促進(jìn)土地集約有效利用，正確協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)關(guān)系。再通過切實(shí)落實(shí)土地政策，加強(qiáng)土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)管理;完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，全面實(shí)施農(nóng)村土地資源配置的市場(chǎng)化;提高土地資源的利用率，用更少的土地生產(chǎn)更多，更好的農(nóng)產(chǎn)品。

土地征收并未對(duì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量產(chǎn)生過多的消極影響，隨著農(nóng)業(yè)技術(shù)的高速發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量不斷上升?！叭司卣加辛康?、耕地后備資源少”是中國耕地資源的基本國情。要滿足人們主要農(nóng)產(chǎn)品需求，不能依賴增加耕地?cái)?shù)量來解決，也不可能單純依賴增加化肥等物質(zhì)要素投入來提高產(chǎn)出，必須走發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力之路。我們應(yīng)在土地征收的目的、范圍、補(bǔ)償?shù)纫幌盗羞^程中發(fā)表自己的意見，并采取有效的措施使失去耕地的農(nóng)民的全部合法權(quán)益得到保障，保證土地征收程序的公正、科學(xué)、合理，使土地征收的爭議可以通過多元化的方式得到有效地解決，為建設(shè)和諧社會(huì)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

[1]蔡繼明.中國土地制度改革論綱[J].東南學(xué)術(shù)，2007（3）.

[2]馬義新.構(gòu)建和諧社會(huì)必須關(guān)注失地農(nóng)民[J].中共珠海市委黨校學(xué)報(bào)，2006（6）.

[3]蘇玉娥.論土地征收后農(nóng)民收益的制度保障[J].學(xué)術(shù)交流，2012（11）.