摘 要：官員的激勵問題是政府治理中的重要問題，改革開放以后，隨著事權(quán)下放、財政分權(quán)等改革，我國在政府治理中對官員的激勵呈現(xiàn)出著重強調(diào)“經(jīng)濟績效”的政治錦標賽特征。政治錦標賽對官員的晉升激勵雖然有助于促進地區(qū)經(jīng)濟的增長，但與此同時也出現(xiàn)了諸如地區(qū)保護主義、重復建設(shè)、過度競爭等負面效應。隨著我國的發(fā)展，各級政府的核心目標和任務(wù)正在并將進一步趨向多元化，這些目標往往比經(jīng)濟發(fā)展更難直接分解為具體的績效目標，并且更加難以考量，因此以GDP和相關(guān)經(jīng)濟指標為主的官員晉升機制必將發(fā)生改變。

關(guān)鍵詞：官員激勵;晉升機制;政治錦標賽

中圖分類號：D0 " 文獻標志碼：A " 文章編號：1002-2589（2015）29-0003-02

激勵不僅僅存在于企業(yè)之中，其是所有組織有效運行的一個重要因素。在管理學中，激勵是指激發(fā)和強化員工對自身內(nèi)在需要的意識并推動和鼓勵員工為了滿足這些需要而采取的行動支持和幫助他們?yōu)閷崿F(xiàn)組織的目標而不斷努力的過程。對行政管理而言，對官員的有效激勵不僅關(guān)系著政府的有效運行，也關(guān)系著整個國家的發(fā)展與公民的日常生活。

一、政府官員激勵機制及理論

政府官員的激勵是一個觸及政府治理的重要問題。尤其是我國長期以來的行政體制一直流行屬地化分級管理模式，這個模式賦予了地方政府相當大的行政治理權(quán)力，政府官員擁有較大的自由裁量權(quán)。

目前，學術(shù)界對我國政府激勵制度和行為進行研究主要有兩個方向，一是把政府視為一個整體來研究，二是對我國官員的個體激勵進行研究。

本文認為，用單一地從行政性分權(quán)和財政包干下對我國地方官員的財政與經(jīng)濟激勵的角度討論我國的政府治理是不全面的。沒有行政性分權(quán)和財政包干作為前提，激活地方政府的經(jīng)濟發(fā)展熱情，我國的經(jīng)濟當然無法獲得當前如此迅速的發(fā)展。但是，也不能完全忽略地方官員政治晉升博弈對地方經(jīng)濟的影響。本文正是從我國官員的個體激勵角度為出發(fā)點，主要以周黎安提出的“政治錦標賽模式”探討我國地方官員的激勵問題。

二、政治錦標賽模式

眾所周知地方官員產(chǎn)生的渠道主要有兩種，一種是典型的金字塔結(jié)構(gòu)，即由下而上的選舉。另一種是自上而下的中央政府任命制，中央具有集中的人事權(quán)，即中央或上級政府有權(quán)決定下級政府官員的任命。再加上，在計劃經(jīng)濟時期，我國形成了“M型結(jié)構(gòu)”，存在著結(jié)構(gòu)和功能類似的多層次、多地區(qū)的管理結(jié)構(gòu)[1]，即所謂的“塊塊經(jīng)濟”，各個省區(qū)之間經(jīng)濟上相對獨立，都擁有相對完善的工業(yè)體系，這些條件使各地方政府官員發(fā)展經(jīng)濟具有了客觀的可比基礎(chǔ)，使得我國可以圍繞經(jīng)濟增長展開官員晉升激勵，在這個多層級，逐級淘汰的程序中競賽取得優(yōu)勝的官員將獲得晉升。

（一）政治錦標賽的正效應

第一，從官員激勵的角度來說，官員間的政治錦標賽對地區(qū)經(jīng)濟增長起了積極影響。改革開放以來，行政分權(quán)的模式徹底打破了過去的局面，使地方政府在管理地方經(jīng)濟活動的過程中獲得了更大的財權(quán)和事權(quán)，于是地方官員可以通過手中的資源配置來實現(xiàn)自己的利益。在事權(quán)下放的同時，地方官員的晉升也由過去單一服從上級政府的政治導向轉(zhuǎn)變?yōu)樽非蟊镜亟?jīng)濟發(fā)展。在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的新體制下，官員們基于自身政治利益和經(jīng)濟利益的雙重考量，發(fā)展地方經(jīng)濟的主觀能動性空前加強，直接推動了地方經(jīng)濟的增長。

第二，政治錦標賽使官員們積極追求本地經(jīng)濟發(fā)展同時積極完善公共基礎(chǔ)設(shè)施。在以GDP及相關(guān)經(jīng)濟指標的增長為核心的政治錦標賽中，一方面，官員為了吸引更多的投資來發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟，將完善地方公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為爭奪市場和資源的重要競爭手段。另一方面，地方政府在公共物品的供給制度上尋求新突破，開始積極與市場以及民間組織合作，形成公共物品和服務(wù)的多中心供給體系。這種做法既遵循了效率原則，同時也進一步完善了基礎(chǔ)設(shè)施條件，為本地區(qū)經(jīng)濟活動的開展提供了良好的外部經(jīng)濟環(huán)境，也提升了公民的生活水平。

（二）政治錦標賽的負效應

雖然圍繞地區(qū)的GDP和相關(guān)經(jīng)濟指標的增長為核心的政治錦標賽模式在激發(fā)地方政府宮員追求經(jīng)濟績效的方面發(fā)揮了積極作用，成為政府實現(xiàn)經(jīng)濟高速增長的重要動力之一，但是在實現(xiàn)經(jīng)濟高增長的同時，也產(chǎn)生了負面的影響，比如重復建設(shè)導致的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理，同級地方政府之間惡性競爭導致的保護主義，片面追求GDP而忽略環(huán)境保護、公眾訴求等短視行為也普遍存在。

首先，引發(fā)地方保護主義、重復建設(shè)與過度競爭的問題。地方政府之間的競爭激發(fā)了地方官員們的投資擴張沖動，造成了很多地方保護與重復建設(shè)行為。除了地方保護主義、重復建設(shè)的問題，地方政府間惡性競爭行為也常有出現(xiàn)，主要體現(xiàn)在稅收競爭以及土地價格大戰(zhàn)，近年來受以GDP增長為主的績效考核激勵，各地政府都十分重視招商引資。為了爭奪外資項目發(fā)展地方經(jīng)濟，許多地方以遠遠低于成本價的土地價格吸引外商，并且競相出臺各種優(yōu)惠政策，如降低稅率、提供補貼等來爭取外部資本。從激勵的角度來看，單純的財稅激勵并不足以使地方政府之間的競爭達到如此激烈的程度，而真正的“幕后推手”實際是地方官員對于個人政績的強烈追求，特別是在“GDP至上”的價值引導下的政治錦標賽使得地方政府之間的惡性競爭行為難以避免。

其次，在政治錦標賽的晉升機制下，政府間合作缺位帶來地區(qū)經(jīng)濟差異。我國地方政府之間的合作往往很難開展，其根本原因是地方官員的“經(jīng)濟人”身份和晉升競爭的零和性質(zhì)。對于處于同一晉升錦標賽中的地方官員而言，別人的晉升就意味著自己的晉升機會被剝奪，獲勝者和落選者之間的利益沖突和矛盾是不可調(diào)和的，再加上沒有完善的利益補償機制來很好地解決合作后的利益分配問題，因此，我國地方政府之間的合作空間一直都非常狹小。合作的缺位帶來的負面影響就是行政區(qū)交界地帶的經(jīng)濟發(fā)展落后問題[2]。可見，地方政府之間的過度競爭行為已經(jīng)嚴重影響到效率的發(fā)揮和資源的充分利用，造成了地區(qū)經(jīng)濟差異，甚至使一些原本蘊含豐富經(jīng)濟資源的交界地區(qū)因無人開發(fā)且長期被人忽視，經(jīng)濟發(fā)展停滯不前。

再次，環(huán)境污染問題。地方政府忽視環(huán)境污染問題主要有兩個方面的原因：一方面，處于政治錦標賽中的地方官員只關(guān)心自己任期內(nèi)地方經(jīng)濟的增長。盡管中央一再倡導“綠色GDP”的理念，但這絲毫不影響地方官員將發(fā)展地方經(jīng)濟作為所有工作的重中之重。由于過分看重地方創(chuàng)收，政府往往對那些污染嚴重但盈利能力突出的企業(yè)采取縱容和保護的態(tài)度，甚至采取各種方式拖延或阻礙環(huán)保部門對于這些污染企業(yè)的檢測和整改。另一方面，由于某一地方政府的行動往往會對周圍地區(qū)產(chǎn)生“溢出效應”，而政治錦標賽使得地方官員對于有負向溢出效應的行為則表現(xiàn)出了激勵過度的問題，導致激勵作用發(fā)生偏差。

最后，在追求經(jīng)濟高速增長的地區(qū)間競爭下，一些地區(qū)形成了政企聯(lián)盟的現(xiàn)象。政企之間的合作本質(zhì)上是一種為達到“雙贏”的利益交換模式[2]。然而，問題往往在于政企之間的經(jīng)濟合作關(guān)系應該在一定約束下朝著健康的方向發(fā)展，但事實上，在我國很多地方的政企聯(lián)盟到頭來催生出了不少“官商勾結(jié)”的現(xiàn)象。政治晉升的激勵過度使得很多地方官員不惜一切手段贏得競爭的勝利，當他們意識到僅憑一己之力難以實現(xiàn)晉升的時候，就利用與當?shù)仄髽I(yè)的聯(lián)盟來獲取資金和其他資源。

三、發(fā)揮政治錦標賽中的正效應

伴隨以地區(qū)GDP及相關(guān)經(jīng)濟指標的增長為核心的政治錦標賽激勵機制帶來的負效應的不斷積累，這樣的“激勵契約+強激勵”的官員激勵機制受到越來越多地反思和批判[2]。如何更好地發(fā)揮對官員的激勵正效應，遏制其負效應是當前我國政府治理中必須解決好的問題。

第一，實行可持續(xù)發(fā)展政績考核指標體系，更全面的考核地方經(jīng)濟、社會的發(fā)展。當前，中央政府所倡導的“綠色GDP”即是這一體現(xiàn)，把經(jīng)濟活動的環(huán)境成本納入傳統(tǒng)的GDP核算中，使地方政府在追求GDP增長的同時，考慮對環(huán)境資源所帶來的壓力和成本，使其追求可持續(xù)的而不是短期的經(jīng)濟增長。還可以將社會和民生指標納入對地方政府官員的考核?？梢愿淖儐渭兊挠山M織任免地方官員的晉升制度，在基層可以試點直選地方政府官員，使官員的晉升更公開、透明和民主。

第二，完善信息公開制度。政府信息公開是指政府基于公共利益將其掌握的公共信息依法定條件、程序、方式、時間通過適當?shù)男畔⑶老蛏鐣?，以及公民、法人及其他組織依法獲得、使用公開信息的制度模式。只有信息公開，才能更有利于公民對政府行為的監(jiān)督，打破政府信息壟斷，才能更好地發(fā)揮官員對地方經(jīng)濟的正效應，防止尋租等現(xiàn)象的出現(xiàn)。

第三，促進地方合作，打破地方保護主義促進全國統(tǒng)一市場的建立。在我國想要打破地方保護主義并不容易，為此，需要制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，保證不同地區(qū)的企業(yè)在非歸屬地也能得到公平對待。中央政府也要制定大的區(qū)域性協(xié)同發(fā)展規(guī)劃和政策，做好宏觀調(diào)控。只有這樣才能保證全國統(tǒng)一市場的建立和完善，打破地方分割和地區(qū)封鎖。

第四，要重視地方政府官員的腐敗問題，設(shè)定懲罰措施，避免道德風險。我國需要進一步改革和完善相關(guān)制度，防止政府官員的腐敗行為。完善法律監(jiān)督體制，體現(xiàn)法律的明晰性、權(quán)威性、強制性、獨立性，通過完善相應的法律，對政府官員的權(quán)力邊界進行明確的劃定和限制，加大懲處力度。

參考文獻：

[1]舒慶，周克瑜.從封閉走向開放：中國行政區(qū)經(jīng)濟透視[M].上海：華東師范大學出版社，2003.

[2]周黎安.轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵與治理[M].上海：格致出版社，2008.