摘 要：商業(yè)銀行國庫業(yè)務(wù)是保證預(yù)算收支順利進(jìn)行的重要一環(huán)，目前人民銀行對商業(yè)銀行國庫業(yè)務(wù)監(jiān)管主要依賴現(xiàn)場監(jiān)管，非現(xiàn)場監(jiān)管較為薄弱。本文從監(jiān)管原則、監(jiān)管指標(biāo)體系、監(jiān)管評估和判斷體系以及監(jiān)管預(yù)警體系四個方面探索建立商業(yè)銀行國庫業(yè)務(wù)非現(xiàn)場監(jiān)管框架，并根據(jù)監(jiān)管框架選取兩家代理機構(gòu)進(jìn)行實證分析，作出監(jiān)管結(jié)論和建議，最后就提高非現(xiàn)場監(jiān)管框架適用性的路徑提出了看法。

關(guān)鍵詞：商業(yè)銀行國庫業(yè)務(wù)；非現(xiàn)場監(jiān)管；框架

中圖分類號：F832.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A〓 文章編號：1003-9031（2015）07-0066-05 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2015.07.14

一、構(gòu)建商業(yè)銀行國庫業(yè)務(wù)非現(xiàn)場監(jiān)管框架的必要性

（一）商業(yè)銀行國庫業(yè)務(wù)非現(xiàn)場監(jiān)管現(xiàn)狀

商業(yè)銀行國庫業(yè)務(wù)非現(xiàn)場監(jiān)管是人民銀行國庫部門對商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)涉及的報表、報告和其他有關(guān)國庫監(jiān)管所需的業(yè)務(wù)資料等進(jìn)行分析，以發(fā)現(xiàn)商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)存在的問題以及評價、預(yù)警其風(fēng)險狀況[1]。

目前，商業(yè)銀行國庫業(yè)務(wù)非現(xiàn)場監(jiān)管采用的主要方法是對商業(yè)銀行報送的資料進(jìn)行分析、審核，查找薄弱環(huán)節(jié)，同時通過日常柜面監(jiān)督發(fā)現(xiàn)異常情況，存在一些不足：一是非現(xiàn)場監(jiān)管內(nèi)容不明確，沒有對資料范圍進(jìn)行規(guī)定，也沒有建立非現(xiàn)場監(jiān)管指標(biāo)體系。二是非現(xiàn)場監(jiān)管缺乏整體性，只關(guān)注單個機構(gòu)異常的單筆業(yè)務(wù)。三是非現(xiàn)場監(jiān)管時效性弱，無法做到事前、事中監(jiān)督，問題反映滯后。四是非現(xiàn)場監(jiān)管電子化程度低，易受監(jiān)管人員素質(zhì)、資料準(zhǔn)確性等因素影響。

（二）構(gòu)建商業(yè)銀行國庫業(yè)務(wù)非現(xiàn)場監(jiān)管框架具有重要意義

1.有效彌補現(xiàn)場檢查的局部性、滯后性不足。商業(yè)銀行現(xiàn)場監(jiān)管雖然能夠直接深入到被監(jiān)管機構(gòu)現(xiàn)場，但存在覆蓋面低、檢查頻率少、檢查期限短等問題。與之相比，國庫非現(xiàn)場監(jiān)管可以對商業(yè)銀行重點代理機構(gòu)進(jìn)行不間斷的、動態(tài)的監(jiān)管，有效彌補現(xiàn)場檢查的不足，達(dá)到控制風(fēng)險的目的。

2.有效覆蓋商業(yè)銀行國庫業(yè)務(wù)不斷發(fā)展的監(jiān)管盲區(qū)。近幾年，商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)種類不斷增加，風(fēng)險點不斷增多，非現(xiàn)場監(jiān)管無法掌控新業(yè)務(wù)風(fēng)險，迫切需要完善非現(xiàn)場監(jiān)管體系，改進(jìn)和完善非現(xiàn)場監(jiān)管手段，避免出現(xiàn)監(jiān)管上的盲區(qū)。

3.有效適應(yīng)風(fēng)險防線前移的需要。非現(xiàn)場監(jiān)管通過要求商業(yè)銀行代理機構(gòu)定期報送資料，對風(fēng)險進(jìn)行動態(tài)性監(jiān)測分析，給予代理機構(gòu)一種威懾，促進(jìn)其主動加強業(yè)務(wù)合規(guī)性處理的自覺性，為早期識別、判斷、預(yù)警、控制風(fēng)險提供有力支持，更好地為風(fēng)險監(jiān)管服務(wù)。

二、商業(yè)銀行國庫業(yè)務(wù)非現(xiàn)場監(jiān)管框架的構(gòu)建

（一）監(jiān)管原則

1.全面性。非現(xiàn)場監(jiān)管在業(yè)務(wù)范圍上要涵蓋商業(yè)銀行國庫重點業(yè)務(wù)類型，在機構(gòu)范圍上要包括轄區(qū)內(nèi)代理機構(gòu)的重點行，可以對同一機構(gòu)業(yè)務(wù)發(fā)展態(tài)勢進(jìn)行對比，也可以對同一業(yè)務(wù)在不同行之間的風(fēng)險狀況進(jìn)行對比監(jiān)測預(yù)警。

2.持續(xù)性。非現(xiàn)場監(jiān)管要對代理機構(gòu)報送的各種業(yè)務(wù)資料進(jìn)行持續(xù)性風(fēng)險監(jiān)測，動態(tài)把握風(fēng)險變化特點。

3.提示性。非現(xiàn)場監(jiān)管通過設(shè)定的指標(biāo)體系定期判斷和評估代理機構(gòu)的業(yè)務(wù)風(fēng)險，根據(jù)風(fēng)險評估結(jié)果進(jìn)行預(yù)警提示，及早發(fā)現(xiàn)風(fēng)險苗頭，及時采取措施加以防范。

（二）監(jiān)管指標(biāo)體系

非現(xiàn)場監(jiān)管指標(biāo)體系是監(jiān)管框架的核心所在，是數(shù)據(jù)信息轉(zhuǎn)化為識別、計量、評價、監(jiān)測風(fēng)險的一些重要內(nèi)容，直接反映非現(xiàn)場監(jiān)管的成效。本文將非現(xiàn)場監(jiān)管指標(biāo)體系分為內(nèi)控制度、賬務(wù)組織、賬務(wù)核算三個方面。

1.內(nèi)控制度方面。代理機構(gòu)國庫業(yè)務(wù)執(zhí)行力的好壞，首先要看內(nèi)部控制制度的設(shè)計是否符合國庫相關(guān)制度業(yè)務(wù)要求，是否有效和可執(zhí)行[2]。

2.賬務(wù)組織方面。賬務(wù)組織方面主要是代理機構(gòu)根據(jù)內(nèi)控制度的設(shè)計并結(jié)合業(yè)務(wù)實際情況，制定賬務(wù)業(yè)務(wù)流程及控制流程并據(jù)此進(jìn)行相應(yīng)管理的過程。

3.賬務(wù)核算方面。賬務(wù)核算方面是代理機構(gòu)處理國庫收支業(yè)務(wù)的手續(xù)、方法，是業(yè)務(wù)處理流程的具體體現(xiàn)。它是監(jiān)管指標(biāo)體系的重點，根據(jù)賬務(wù)核算方面指標(biāo)進(jìn)行篩選分析，找出值得關(guān)注和不合規(guī)的數(shù)據(jù)。

（三）監(jiān)管評估和判斷體系

監(jiān)管評估和判斷體系是以各種資料信息和監(jiān)管指標(biāo)體系為基礎(chǔ)，以相關(guān)制度為依據(jù)，確定監(jiān)管指標(biāo)的目標(biāo)值，從而支持形成對代理機構(gòu)的風(fēng)險判斷。監(jiān)管評估和判斷體系有三個基礎(chǔ)要素：一是基礎(chǔ)的資料體系，包括數(shù)據(jù)、報表、文件、報告等，確定報送的頻率；二是制度依據(jù)，包括商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)相關(guān)的法律、法規(guī)和制度；三是目標(biāo)值，即每一項指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化做法。

1.內(nèi)控制度評估和判斷。根據(jù)內(nèi)控制度的6項指標(biāo)相應(yīng)的目標(biāo)值，確定商業(yè)銀行必須遵守的內(nèi)控制度。

2.賬務(wù)組織評估和判斷。根據(jù)賬務(wù)組織評估和判斷的5個指標(biāo)相應(yīng)的目標(biāo)值，確定商業(yè)銀行賬務(wù)組織嚴(yán)密有序的情況。

3.賬務(wù)處理評估和判斷。根據(jù)賬務(wù)處理評估和判斷的6個指標(biāo)相應(yīng)的目標(biāo)值，確定商業(yè)銀行賬務(wù)處理合規(guī)的情況。

（四）監(jiān)管預(yù)警體系

監(jiān)管預(yù)警體系是結(jié)合監(jiān)管指標(biāo)體系、監(jiān)管評估和判斷體系，對每項指標(biāo)設(shè)定一定的分值，根據(jù)目標(biāo)值，綜合評定風(fēng)險級次，實現(xiàn)對風(fēng)險的動態(tài)預(yù)警和對風(fēng)險趨勢的判斷，在此基礎(chǔ)上提出風(fēng)險監(jiān)管的行動建議。內(nèi)部控制和賬務(wù)組織是基礎(chǔ)項目，每個被監(jiān)管的機構(gòu)都需打分，賬務(wù)核算是重點項目，并不一定每個機構(gòu)都具備所有5項業(yè)務(wù)，因此只對其發(fā)生的業(yè)務(wù)進(jìn)行評價。內(nèi)部控制20分，賬務(wù)組織30分。賬務(wù)核算中每個項目滿分都是50分，如果代理機構(gòu)有多個項目，則按權(quán)重平均分配，總分100分。得分在80分以上的，為A級，得分在60-80分的，為B級，得分在60分以下的為C級，如出現(xiàn)重大業(yè)務(wù)差錯或風(fēng)險案件，則直接為C級。如代理機構(gòu)被評為B、C級的，經(jīng)核實后，需采取糾正措施：B級的要對代理機構(gòu)提示風(fēng)險，提出整改要求，并列為年度現(xiàn)場檢查的對象。C級的則要對其主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談，必要時進(jìn)行撤消其代理資格、處罰等措施。

三、商業(yè)銀行代理機構(gòu)非現(xiàn)場監(jiān)管實證分析

根據(jù)以上建立的商業(yè)銀行代理機構(gòu)非現(xiàn)場監(jiān)管框架，選擇經(jīng)收機構(gòu)（A機構(gòu)）和集中支付機構(gòu)（B機構(gòu)）各1家，按監(jiān)管指標(biāo)體系對其風(fēng)險進(jìn)行評估和判斷，得出評級結(jié)果，以此作出監(jiān)管建議。

（一）經(jīng)收機構(gòu)評級

1.內(nèi)部控制方面（20分）。一是代理業(yè)務(wù)制度。A機構(gòu)沒有單獨建立本行的經(jīng)收業(yè)務(wù)制度，得分為1分。二是崗位和人員。A機構(gòu)手工稅票業(yè)務(wù)由柜臺經(jīng)辦人員兼做，TIPS電子稅款業(yè)務(wù)由A機構(gòu)省分行信管中心統(tǒng)一進(jìn)行，非稅收入業(yè)務(wù)有專人負(fù)責(zé)，培訓(xùn)較少，得分為3分。三是資格認(rèn)定文件和協(xié)議。A機構(gòu)省分行取得了集中收付資格，并與財政部門簽訂了代理協(xié)議書，得分為3分。四是代理業(yè)務(wù)相關(guān)登記簿。A機構(gòu)沒有建立國庫業(yè)務(wù)登記簿，得分為0分。五是年度工作總結(jié)報告及相關(guān)部門評價。A機構(gòu)有年度工作總結(jié)，但涉及國庫業(yè)務(wù)的較少，財政部門對其評價肯定，沒有收到社會投訴，得分為3分。六是歷次檢查情況。A機構(gòu)接受行內(nèi)的檢查涉及國庫業(yè)務(wù)的不多，整體業(yè)務(wù)檢查情況較為規(guī)范，人民銀行國庫近幾年未對其進(jìn)行現(xiàn)場檢查，得分為2分。因此A機構(gòu)內(nèi)部控制方面得分為12分。

2.賬務(wù)組織方面（30分）。一是代理業(yè)務(wù)相關(guān)流程文件或說明。A機構(gòu)沒有制定經(jīng)收業(yè)務(wù)的流程文件或流程圖，有簡要的文字說明，得分為2分。二是代理業(yè)務(wù)會計科目及賬戶。A機構(gòu)設(shè)立“待報解預(yù)算收入”核算稅款，在“單位存款”設(shè)立下的“省級單位預(yù)算外存款”核算非稅收入?？颇吭O(shè)置符合要求，得分為6分。三是代理業(yè)務(wù)會計憑證。從國庫抽樣的A機構(gòu)提交的紙質(zhì)憑證來看，未發(fā)現(xiàn)明顯錯誤，得分為5分。四是代理業(yè)務(wù)賬簿和報表。A機構(gòu)相關(guān)賬戶與同城票據(jù)清算清單日期、金額一致，得分為5分。五是賬務(wù)核對。A機構(gòu)與財政部門對賬情況良好，得分為5分。因此A機構(gòu)賬務(wù)組織方面得分為23分。

3.賬務(wù)處理方面（50分）。一是手工稅款業(yè)務(wù)。有部分稅款提出日期超過5天以上，得分為40分。二是TIPS稅款業(yè)務(wù)。從日常國庫核算反饋來看，清算資金較為及時。得分為45分。三是非稅收入集中收繳業(yè)務(wù)。部分非稅收入月初、中劃轉(zhuǎn)不夠及時，有些延遲6個工作日，得分為35分。因此A機構(gòu)賬務(wù)組織方面得分為40分。

綜合上述三項，A機構(gòu)最終非現(xiàn)場監(jiān)管得分為75分，評級為B級。

4.監(jiān)管結(jié)論和建議。A機構(gòu)在內(nèi)部控制方面還不夠健全，賬務(wù)組織方面較為合規(guī)，賬務(wù)處理方面有不及時匯劃收入的現(xiàn)象。建議A機構(gòu)完善內(nèi)部控制制度，制定本行國庫經(jīng)收業(yè)務(wù)制度和流程，建立相應(yīng)的登記簿，及時劃撥收入入庫，嚴(yán)格履行國庫經(jīng)收職責(zé)。

（二）集中支付機構(gòu)評級

1.內(nèi)部控制方面（20分）。一是代理業(yè)務(wù)制度。B機構(gòu)建立了本行代理國庫業(yè)務(wù)管理辦法，內(nèi)容較為詳細(xì)，得分為3分。二是崗位和人員。B機構(gòu)集中支付業(yè)務(wù)有1名專人負(fù)責(zé)，培訓(xùn)較少，得分為3分。三是資格認(rèn)定文件和協(xié)議。B機構(gòu)省分行取得了集中收付資格，與財政部門簽訂了集中支付代理協(xié)議書，與人民銀行簽訂了清算協(xié)議書，得分為3分。四是代理業(yè)務(wù)相關(guān)登記簿。B機構(gòu)沒有建立國庫業(yè)務(wù)登記簿，得分為0分。五是年度工作總結(jié)報告及相關(guān)部門評價。B機構(gòu)有年度工作總結(jié)，但涉及國庫業(yè)務(wù)的較少，財政部門對其評價肯定，沒有收到社會投訴，得分為3分。六是歷次檢查情況。B機構(gòu)接受本行內(nèi)的檢查涉及國庫業(yè)務(wù)的并不多，整體業(yè)務(wù)檢查情況較為規(guī)范，人民銀行國庫近幾年未對其進(jìn)行現(xiàn)場檢查，得分為2分。因此，B機構(gòu)內(nèi)部控制方面得分為14分。

2.賬務(wù)組織方面（30分）。一是代理業(yè)務(wù)相關(guān)流程文件或說明。B機構(gòu)制度中有部分涉及集中支付代理和清算業(yè)務(wù)的流程，得分為3分。二是代理業(yè)務(wù)會計科目及賬戶。B機構(gòu)分別設(shè)置預(yù)算單位零余額賬戶、國庫集中支付清算戶和財政零余額賬戶墊款戶核算集中支付業(yè)務(wù)，科目設(shè)置符合要求，并向人民銀行國庫報備，但“財政零余額賬戶墊款戶”使用不規(guī)范，得分為4分。三是代理業(yè)務(wù)會計憑證。從國庫抽樣的B機構(gòu)提交的集中支付憑證來看，要素齊全，得分為6分。四是代理業(yè)務(wù)賬簿和報表。B機構(gòu)零余額賬戶有余額時未造冊登記，也未向人民銀行國庫反饋，得分為4分。五是賬務(wù)核對。B機構(gòu)能及時與財政、人民銀行國庫對賬，得分為5分。因此A機構(gòu)賬務(wù)組織方面得分為22分。

3.賬務(wù)處理方面（50分）。B機構(gòu)集中支付業(yè)務(wù)處理截止時間是上午十一點三十分，與本地制度規(guī)定的十五點三十分相比偏早。集中支付墊款戶分戶賬記賬為先借后貸，符合要求。辦理資金退回的時間比較及時，但偶有超過3個工作日的，得分為45分。

綜合上述三項，B機構(gòu)最終非現(xiàn)場監(jiān)管得分為81分，評級為A級。

4.監(jiān)管結(jié)論和建議。B機構(gòu)內(nèi)部控制較為健全，在賬務(wù)組織方面存在會計科目使用和零余額賬戶管理的問題，賬務(wù)處理較為規(guī)范。建議B機構(gòu)應(yīng)建立登記簿，按制度要求使用會計科目，適當(dāng)延長業(yè)務(wù)辦理時間，加快退回資金入庫速度。

四、提高非現(xiàn)場監(jiān)管框架適用性的路徑

（一）正確認(rèn)識非現(xiàn)場監(jiān)管

一是非現(xiàn)場監(jiān)管不等同于指標(biāo)的簡單匯總，不能脫離業(yè)務(wù)實際進(jìn)行簡單評級。非現(xiàn)場監(jiān)管的功能在于基于指標(biāo)運用對風(fēng)險進(jìn)行監(jiān)測分析、判斷和預(yù)警。二是非現(xiàn)場監(jiān)管的結(jié)論不能代替對整個代理機構(gòu)的評價。不能認(rèn)為非現(xiàn)場監(jiān)管的若干指標(biāo)就能得出對代理機構(gòu)全面的評價，它主要是一種預(yù)警性的動態(tài)監(jiān)測，提示風(fēng)險。三是非現(xiàn)場監(jiān)管不能與現(xiàn)場檢查割裂。非現(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場檢查是互相獨立又互相支撐的關(guān)系，非現(xiàn)場監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的問題，可以為確定現(xiàn)場檢查的方向和重點提供基礎(chǔ)，非現(xiàn)場監(jiān)管的評級結(jié)論可以作為現(xiàn)場檢查立項和檢查頻率的重要依據(jù)[3]。

（二）持續(xù)改進(jìn)非現(xiàn)場監(jiān)管制度體系

一是監(jiān)管主體和人員，明確人民銀行國庫非現(xiàn)場監(jiān)管主體地位，完善監(jiān)管員牽頭的非現(xiàn)場監(jiān)管體制。二是明確以風(fēng)險監(jiān)管為導(dǎo)向的非現(xiàn)場監(jiān)管原則。三是監(jiān)管客體，按照成本效益原則，根據(jù)歷年現(xiàn)場檢查和核算業(yè)務(wù)情況，先選擇內(nèi)部控制較為薄弱、業(yè)務(wù)范圍較廣、業(yè)務(wù)量較大的重點代理機構(gòu)，條件成熟再推廣。四是建立基礎(chǔ)資料體系，明確代理機構(gòu)需報送資料的范圍、頻率。五是建立有效的監(jiān)管指標(biāo)體系，探索更為科學(xué)的監(jiān)管評分和評級方法。六是建立非現(xiàn)場監(jiān)管結(jié)論應(yīng)用機制，使非現(xiàn)場監(jiān)管成為衡量代理機構(gòu)風(fēng)險狀況的一個重要手段。

（三）循序漸進(jìn)探索非現(xiàn)場監(jiān)管手段

非現(xiàn)場監(jiān)管的手段目前雖然主要是手工方式，但代理機構(gòu)報送資料盡量要求轉(zhuǎn)化為電子版本，再通過電子文檔和表格等形式對資料進(jìn)行加工、整合、提煉，便于提升資料的質(zhì)量和最大化的附加值，形成對風(fēng)險監(jiān)管的有效支撐。有條件的地區(qū)，可自行開發(fā)非現(xiàn)場監(jiān)管系統(tǒng)，系統(tǒng)自動對導(dǎo)入數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，取代人工整理，并根據(jù)分析結(jié)果自動進(jìn)行風(fēng)險監(jiān)測和預(yù)警，提高非現(xiàn)場監(jiān)管效率和效果。

（責(zé)任編輯：于明）

參考文獻(xiàn)：

[1]李升高.商業(yè)銀行國庫業(yè)務(wù)非現(xiàn)場監(jiān)管模式研究[J].南方金融，2014（10）.

[2]林兢，黃志霞.我國商業(yè)銀行內(nèi)部控制執(zhí)行力影響因素實證研究[J].金融監(jiān)管研究，2012（5）.

[3]王兆星.非現(xiàn)場監(jiān)管：功能、定位和有效性[J].金融監(jiān)管研究，2012（5）.