19世紀(jì)中期的美國，鐵路建設(shè)促進(jìn)了經(jīng)濟高速增長，推動了社會快速轉(zhuǎn)型，也創(chuàng)造了一個個傳奇故事。

由于鐵路建設(shè)需要巨額投資，沒有政府做后盾，單靠私人資金難以完成。于是，鐵路大亨們尋求州和聯(lián)邦的支持，包括軌道鋪設(shè)的許可、低廉的貸款、優(yōu)惠補貼和政府授地。

正因如此，鐵路建設(shè)成為當(dāng)時最大的腐敗領(lǐng)域，鐵路項目往往伴隨著各類指控，許多立法者因為利益卷入其中。

中國2000年以后的“鐵公基”建設(shè)突飛猛進(jìn)，以及后來被挖出的一起起腐敗大案，其實與100多年前的美國有著驚人的相似之處。

資本與權(quán)力聯(lián)姻"

第一起鐵路腐敗案發(fā)生在美國重建時期。

19世紀(jì)60年代初，國會向聯(lián)合太平洋鐵路公司和動產(chǎn)信貸銀行提供約1.5億美元巨款（相當(dāng)于今天的20億美元）用于鐵路建設(shè)和服務(wù)。然而，這一巨款有部分陷入一個復(fù)雜的Yazoo式騙局（詳見《財經(jīng)》2015年第3期哈佛筆記之“Yazoo土地案留下的問號”）。動產(chǎn)信貸銀行向立法者提供股票，以確保立法院繼續(xù)對鐵路進(jìn)行補貼，也不對騙人的開支賬戶展開調(diào)查。

馬薩諸塞州民主黨人奧克斯·阿莫斯陷入該事件的漩渦。他深度投資于聯(lián)合太平洋鐵路和動產(chǎn)信貸銀行，并以遠(yuǎn)低于市場的價格賣股票給國會議員、副總統(tǒng)和白宮發(fā)言人。這些賬務(wù)被暴露后，盡管阿莫斯繼續(xù)做局，但國會認(rèn)為這起巨大利益關(guān)聯(lián)產(chǎn)生的影響已威脅國家自由，于是對他展開調(diào)查。1873年2月，阿莫斯被正式提起公訴。結(jié)論是，這起案子盡管沒有違反私有財產(chǎn)權(quán)，但是妨礙了一個憲政政府的正常秩序，毒害了立法的源頭。

第二起典型案例發(fā)生在19世紀(jì)中葉的田納西州。為了給鐵路建設(shè)提供資金，州政府巨額舉債，媒體稱其患上了“鐵路熱病”。

到19世紀(jì)80年代早期，如何處理巨額鐵路債務(wù)已成為該州面臨的最棘手問題， 也在黨派間產(chǎn)生了截然分歧。共和黨人支持將債務(wù)付清，但民主黨人分成兩個團體——“低稅派”和“債務(wù)支付派”，他們在1881年的州長選舉中相互拆臺，促成共和黨人艾爾溫·哈金斯在選舉中獲勝。

哈金斯當(dāng)選后，共和黨提出一項法案，通過發(fā)債再支付2700萬美元債務(wù)。在公眾看來，這意味著政府犯下的錯誤要公眾來埋單，而其中更可能隱藏著權(quán)錢交易。該法案首次引入時被挫敗，讓所有人大跌眼鏡的是，第二次引入時居然獲得通過。

這一結(jié)果在兩院造成失序：反對者認(rèn)為，投票結(jié)果之所以發(fā)生改變，唯一可能解釋是有人受賄了。民主黨人史密斯受到最大質(zhì)疑，據(jù)稱為了使他對法案投贊成票，有人向其提供了1.5萬美元的好處費。另一位參議員巴內(nèi)特也投了贊成票，他被懷疑購買了股票，還接收了1萬美元。第三位參議員據(jù)說開始也收了5000美元，后來改變了主意，將錢還回去了，對法案投了反對票。

不滿投票結(jié)果的人聲稱，有一個強力的、積極的、有效的游說集團說服立法院改變了立場。

19世紀(jì)最后一樁鐵路腐敗大案發(fā)生在伊利諾伊州。伊利諾伊中心鐵路的建設(shè)是鐵路政治作祟的結(jié)果，旨在使芝加哥成為世界鐵路之都。該鐵路線的建成依賴于公共援助，尤其是在當(dāng)時的總統(tǒng)米勒德·菲爾莫爾力主下， 鐵路公司于1850年收到州里贈予的250萬英畝土地。1856年，芝加哥鐵路成為當(dāng)時世界上最長的線路。

但是，鐵路發(fā)展也為人性的貪婪留下了空間。1869年，伊利諾伊中心鐵路雇傭了前州參議員阿隆佐·馬克。馬克是一位強力游說家，其觸角伸向了州參議院的每個角落。馬克游說參議院通過了一項法案，敦促芝加哥市以80萬美元價格將一片1000英畝的湖濱土地賣給鐵路公司。該法案居然在州參議院獲得通過，但遭到州長否決，理由是這片地至少值260萬美元。然而，馬克預(yù)見到了法案被否決的可能性，于是又在州立法院集中了必要的選票將州長的決定推翻。該法案反對者還稱，立法者已經(jīng)被賄賂了。他們還稱報紙收受了7.5萬美元作為封口費，選票被以25-2萬美元不等的價格被出售，并指責(zé)這一項目文件“充滿了詐騙、偷盜和腐敗”，“大把的鈔票” 被用于說服立法者。

賄賂、腐敗與法律"

對于我們來說，這些腐敗故事遠(yuǎn)不及近期發(fā)生在中國的腐敗大案那樣觸目驚心。但美國人在面對這些案子時的處理方法卻值得研究。

在三個案子中，聯(lián)合太平洋鐵路和動產(chǎn)信貸丑聞案的政治意義大于法律意義。由于該案觸及各個黨派的立法者，因而被認(rèn)為危及新生合眾國本身的信譽，它已被作為鍍金時代腐敗的象征為人們所銘記。

第三個案例的后續(xù)故事是，鐵路公司一步步實施了對財產(chǎn)的所有權(quán)——最初四年花了20萬美元開發(fā)外港——但是，關(guān)于法案的合法性問題仍然懸而未決。反對此法案的參議員痛斥道：“該法案將作為一個腐敗案子進(jìn)入司法教材中?！绷⒎ㄔ郝癫刂蝗鸿F路公司的家臣，伊利諾伊的出版機構(gòu)也被賄賂鉗制。

直到1873年馬克去世，廢止這樁湖濱土地法案的動議才以31票對11票被通過。鐵路公司盡管未能阻止這一動議，但他們堅持廢止案是不合法的，理由是土地被簽約賣出去，就不能再收回。又過了些年，官司打到最高法院，最終依賴公共信托原理得到裁決，即州擁有某些公共土地，除非其出售能促進(jìn)或不損害余下土地的公共利益，否則不能出售。

最有意義的是田納西案，它促進(jìn)了有關(guān)賄賂與腐敗的法律觀點取得了積極進(jìn)步。從法律上講，除開是否有人賄賂的問題，賄賂的證據(jù)是否導(dǎo)致一項法律無效成為焦點。此時的田納西重現(xiàn)了當(dāng)年佐治亞州Yazoo土地案的場景，差不多所有人卷入其中。

法律的爭論集中于兩點：一是在立法進(jìn)程中是否出現(xiàn)賄賂;二是其法律是否違憲。從本質(zhì)上講，這是一起佛萊徹訴派克案的副本，盡管州法官不喜歡該案的判決，但又不得不受其約束。

有意義的是，最高法院大法官佛里曼給出了一個關(guān)于法官應(yīng)當(dāng)推翻腐敗通過的法律的完整解釋。他與作出佛萊徹訴派克案裁決的馬歇爾法官一樣在合同法意義上建構(gòu)觀點，但結(jié)論卻不同。佛里曼認(rèn)為，如果一個腐敗合約可以付諸實施，那將意味著法院不能對合約存在的明顯錯誤進(jìn)行修正，公眾對州通過的腐敗法律也只能聽之任之。他義正詞嚴(yán)地指出，法律不能成為黨派的交易，當(dāng)代表已經(jīng)受賄時，選民居然不能對之進(jìn)行任何有意義的修正，行政訴訟法也沒有多大作為，通過選舉將受賄代表踢出去意義也不大，因為這些人依然毫發(fā)未損，結(jié)果還是人民承受了腐敗的負(fù)擔(dān)。佛里曼提出，相信賄賂對一項法律的實施沒有影響，就意味著承認(rèn)賄賂是一種使一項法律通過的合法方式，所以法官應(yīng)該拒絕實施腐敗的立法條款。

一項賄賂可能是基于良好用心或道德的理由，如幫助一個貧窮家庭，或者是為了幫助賄賂者弟弟和兒子償還一筆債務(wù)。在佛里曼看來，不管出于什么理由，它仍然是一項賄賂。對一件賄賂案是否起訴取決于當(dāng)事者是否有動機去進(jìn)行交換或施加影響，而不取決于其動機是否成為腐敗的來源。佛里曼提出，一項法律生于賄賂就不是法律，因為它是基于非法的進(jìn)程，任何基于賄賂的私人合約應(yīng)該是無效的。

關(guān)于對腐敗的司法審查問題，在Yazoo案裁決中就受到質(zhì)疑。佛里曼法官認(rèn)為，權(quán)力（功能）的分離不意味著立法院有權(quán)收受賄賂。立法院核心功能和權(quán)力是制定法律。如果司法部門裁決法律，與協(xié)同分支的沖突是存在的，然而，對流程進(jìn)行審查是司法的工作。對腐敗和賄賂的監(jiān)察僅僅是一般司法發(fā)揮作用的一部分，它要決定“在這樣做時法案的有效性，以及由它所導(dǎo)致的合約?！?/p>

在該案最終裁決時，麥克法蘭大法官也論述了法院與腐敗之間的相互關(guān)系。他認(rèn)為，法院不能簡單地作出什么構(gòu)成立法腐敗、什么不是的困難決定。如果法院可能得出立法腐敗的結(jié)論，立法院同樣也可能得出最高法院腐敗的指控，因為沒有一個分支會免于腐敗。作為一種憲法設(shè)計，沒有一個分支應(yīng)該坐在評判席上對其他分支的人指手畫腳，但是，當(dāng)司法系統(tǒng)不能作為時，就沒有一個分支能對（立法院）的腐敗展開調(diào)查了。同樣，如果最高法院可以不理會法律，它將會被賦予腐敗權(quán)，因此，它的權(quán)力也應(yīng)受到制約。

有人提出，如果有一個關(guān)于腐敗的清晰標(biāo)準(zhǔn)，情況將會不同。但是，正如麥克法蘭所言，沒法有這類清晰標(biāo)準(zhǔn)。司法機構(gòu)可能正好利用市民的情緒裁決，導(dǎo)致司法推翻所有形式的法案，而且在許多情形下會對參眾兩院產(chǎn)生不適當(dāng)?shù)挠绊?，最終削弱民主思想的核心——即政策是由代表制定的。

反腐是永恒的斗爭"

美國的腐敗在不同的時代有不同的表現(xiàn)，對腐敗的認(rèn)識也在不斷深化，反腐敗的法律也隨之遞進(jìn)。Yazoo土地案和鐵路建設(shè)關(guān)聯(lián)案是美國早期最為觸目驚心的兩類。從中我們可以發(fā)現(xiàn)有意思的幾點：

一是腐敗跟著權(quán)力走。哪里有權(quán)力，哪一種權(quán)力能創(chuàng)造租金，嗅覺靈敏者就會趨之若鶩。

美國人以法案來決定公共工程和項目的生死，掌握生殺大權(quán)的立法院和擁有投票權(quán)的立法者們就成為行賄者們的主攻陣地。中國的情況有所不同，核心資源分配和官員升遷掌握在黨內(nèi)和政府內(nèi)的核心要員手中，賄賂者便瞄向了他們。因此，中美兩國不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)決定了其不同的反腐重心，美國在立法院，中國在共產(chǎn)黨和政府權(quán)力部門。

二是反腐既是經(jīng)濟問題更是政治問題。在Yazoo土地案中，法律以合同法和產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟重要性對抗腐敗判決的意愿很強，認(rèn)為無論是否存在賄賂，只要合約議定就得遵守，產(chǎn)權(quán)就要保護。但是，到了鐵路腐敗案， 認(rèn)為合約只要存在腐敗，法案的通過存在賄賂，就失去了合法性，法律的認(rèn)識已經(jīng)大大進(jìn)了一步。

三是媒體和公眾的監(jiān)督舉足輕重。無論是Yazoo案還是鐵路腐敗案，沒有媒體的揭露和窮追猛打，沒有公眾的施壓和對公正的尋求，賄賂行為也許還在逍遙法外，無論在什么體制下，這兩種力量在反腐中的作用都是不可小視的。

作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部副部長、研究員，曾為哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院訪問學(xué)者