中國(guó)啟動(dòng)實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃管理

中期財(cái)政規(guī)劃管理意見的出臺(tái)，主要是針對(duì)部分現(xiàn)行財(cái)政支出政策“碎片化”、不可持續(xù)等問題，從政策內(nèi)容和運(yùn)行機(jī)制上查找原因，提出解決問題的改革措施

日前，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》（下稱《意見》），部署加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度、改進(jìn)預(yù)算管理和控制，全面推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃管理。

我國(guó)現(xiàn)行的政府預(yù)算是年度預(yù)算，預(yù)算內(nèi)容規(guī)定了一年的政府收支計(jì)劃。但這種預(yù)算制度在編制與執(zhí)行中缺乏前瞻性，支出政策主要基于當(dāng)前問題的考慮，財(cái)政支出呈現(xiàn)“碎片化”和不可持續(xù)性，最典型的問題就是“突擊花錢”。中期財(cái)政規(guī)劃管理意見的出臺(tái)，主要是針對(duì)以上問題，從政策內(nèi)容和運(yùn)行機(jī)制上查找原因，提出解決問題的改革措施。

中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究所財(cái)政研究室主任楊志勇認(rèn)為，財(cái)政的本質(zhì)是中長(zhǎng)期的制度安排，財(cái)政支出也要有更長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光，要精打細(xì)算。沒有中期規(guī)劃，就無法從根本上解決財(cái)政支出控制問題。

“建立中期財(cái)政規(guī)劃最主要就是控制財(cái)政支出?！敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院國(guó)際金融系主任張碧瓊表示，目前，我國(guó)實(shí)行的年度財(cái)政預(yù)決算制度，是以上一年度的財(cái)政收入支出情況編制下年的預(yù)決算，這樣很可能出現(xiàn)實(shí)際收入和支出與預(yù)決算存在出入的狀況，像近年經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，財(cái)政收入增幅放緩了，但財(cái)政支出卻呈剛性增長(zhǎng)，這樣就很容易造成財(cái)政赤字。中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)間為期三年，有利于對(duì)財(cái)政預(yù)決算進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，更靈活掌握財(cái)政收支狀況，控制財(cái)政支出，為財(cái)政體制改革提供前瞻性的預(yù)判和指導(dǎo)。

中期財(cái)政規(guī)劃是指財(cái)政部門會(huì)同政府各部門在分析預(yù)測(cè)未來3年-5年重大財(cái)政收支情況，對(duì)規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項(xiàng)目研究政策目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制和評(píng)價(jià)辦法的基礎(chǔ)上，編制形成的跨年度財(cái)政收支方案。實(shí)行中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃管理是工業(yè)化國(guó)家預(yù)算制度的一個(gè)共同特征。

中期財(cái)政規(guī)劃涵蓋一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。主要包括四部分內(nèi)容：預(yù)測(cè)現(xiàn)行政策下財(cái)政收支、分析現(xiàn)行財(cái)政收支政策問題、制定財(cái)政收支政策改革方案、測(cè)算改革后財(cái)政收支情況。

《意見》指出，實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，由財(cái)政部門會(huì)同各部門研究編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，對(duì)未來三年重大財(cái)政收支情況進(jìn)行分析預(yù)測(cè);對(duì)規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項(xiàng)目，研究其政策目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制和評(píng)價(jià)辦法，通過逐年更新滾動(dòng)管理來強(qiáng)化財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束性。

實(shí)施滾動(dòng)調(diào)整是《意見》編制的一個(gè)基本原則。中期財(cái)政規(guī)劃按照三年滾動(dòng)方式編制，第一年規(guī)劃約束對(duì)應(yīng)年度預(yù)算，后兩年規(guī)劃指引對(duì)應(yīng)年度預(yù)算。年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，對(duì)后兩年規(guī)劃及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，再添加一個(gè)年度規(guī)劃，形成新一輪中期財(cái)政規(guī)劃。

對(duì)此，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)劉尚希表示，編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃也有助于約束政府的短期決策行為。一些政府部門地方行為短期化比較嚴(yán)重，預(yù)算的前瞻性不足。引入中期財(cái)政規(guī)劃，通過財(cái)政手段編制三年期財(cái)政規(guī)劃，能促進(jìn)政府決策部署更著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，有利于更好約束政府花錢。

張碧瓊分析認(rèn)為，三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃一環(huán)扣一環(huán)，這就對(duì)一些隨意決策行為形成了約束，推進(jìn)政府預(yù)算的公開透明。一方面保證政策實(shí)施的連續(xù)性，避免一任官員一任工程的現(xiàn)象;另一方面也能保證一些重大項(xiàng)目實(shí)施的連續(xù)性。

盡管三年滾動(dòng)預(yù)算編制好處不少，但實(shí)際編制工作挑戰(zhàn)重重。比如預(yù)測(cè)現(xiàn)行政策下的財(cái)政收支就需要模型與專業(yè)技術(shù)，而且需要各預(yù)算單位與財(cái)政部門完善的協(xié)調(diào)機(jī)制等。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君認(rèn)為，嚴(yán)格意義上的中期財(cái)政規(guī)劃需要嚴(yán)苛的條件，這些條件在中國(guó)現(xiàn)實(shí)背景下多不具備。這些條件包括改革“兩上兩下”的預(yù)算程序和預(yù)算分類系統(tǒng)，經(jīng)濟(jì)和財(cái)政預(yù)測(cè)的健全性等。

王雍君說，目前年度預(yù)算存在諸種問題，例如過度開支，因?yàn)槲磥砟甓鹊拇箢~支付大都會(huì)被隱藏起來。此外，由于只是對(duì)規(guī)劃進(jìn)行孤立的審查，并不是將其未來成本與相關(guān)的預(yù)期收入進(jìn)行對(duì)比，所以不應(yīng)在年度預(yù)算基礎(chǔ)上制定政策。因?yàn)橥ㄟ^年度預(yù)算去制定政策，將導(dǎo)致把注意力放在短期性問題上，這會(huì)形成糟糕的政策，這樣會(huì)使政策辯論永遠(yuǎn)受制于緊迫的財(cái)務(wù)約束。而一個(gè)運(yùn)作得當(dāng)?shù)闹衅谪?cái)政規(guī)劃，能夠把有限的財(cái)政資金引向最有價(jià)值的地方，從而能夠成為支持政府施政的利器。

財(cái)政部正在牽頭編制全國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃，并擬定了路線圖和時(shí)間表，在編制2015年-2017年全國(guó)財(cái)政規(guī)劃的基礎(chǔ)上，做好2016年-2018年全國(guó)財(cái)政規(guī)劃的滾動(dòng)更新，并指導(dǎo)各部門和地方開展中期財(cái)政規(guī)劃管理工作。

（本刊記者 許瑤/整理）