一棟千瘡百孔的三層小樓和其身后的一片殘屋廢墟，在寧夏回族自治區(qū)吳忠市西郊的樓群中，顯得格格不入。

這塊約2.8公頃（約42畝）的國有土地，因使用權(quán)到期，致使其上的物流貨場、停車場及百家大小商戶迅速衰敗。

一邊是建筑荒廢、房屋所有權(quán)人淪為“釘子戶”，另一邊則是政府拆遷用地規(guī)劃遲遲無法順利進行。

中國在1988年正式確立國有土地有償使用制度，隨著一些商業(yè)用地最高使用年限40年的臨近，屆時如何續(xù)期、土地附著物、構(gòu)筑物該作何處理等法律空白，皆在寧夏案例中暴露無遺。

土地年限爭議

毗鄰吳忠市同心街與早元路交叉口南側(cè)的三角地帶，是一片絕佳區(qū)域。這里不但是新老城區(qū)的交界，也在城市主干道同心街一側(cè)，同時距離黃河大橋、福銀高速出入口都不遠(yuǎn)，交通十分便利。

頗具眼光的吳忠商人李萬珍將此地買下后，改造為物流貨場和停車場，生意一度興隆。

但如今貨場已人去樓空，掛在一棟三層樓上的“萬興物流停車場”的巨型標(biāo)牌變成了鳥窩，曾經(jīng)門庭若市的停車場大門門洞也早已被野狗占據(jù)。

劇變緣于這塊國有土地15年使用期滿，2014年政府將土地使用權(quán)收回，諸多糾紛因此而生。

住在附近的老人還記得，10多年前，這里還不是停車場，而是吳忠市西郊蔬菜果品綜合批發(fā)市場（下稱西郊菜市場）。

1998年11月11日，經(jīng)寧夏回族自治區(qū)政府批復(fù)，吳忠市早元鄉(xiāng)秦橋村集體耕地3.33公頃（約合50畝）被征為國有土地，并出讓給吳忠市早元蔬菜經(jīng)銷部，作為西郊菜市場建設(shè)用地。一周后，早元蔬菜經(jīng)銷部獲得國有土地使用證，用途為商業(yè)，終止日期一欄為空白。

其實，在征地批復(fù)下達(dá)半年前，吳忠市國土局和早元蔬菜經(jīng)銷部即簽訂了“國有土地使用權(quán)出讓合同”，合同中這塊土地的使用年限為15年。

吳忠市國土局地籍科一位工作人員解釋，使用期限之所以定為15年，是由雙方商定的，只要不超過法定的商業(yè)用地使用權(quán)出讓最高40年的期限，就無不可。

同時，合同約定這宗土地的出讓金為15.75萬元，但這筆錢至今亦未繳訖。

西郊菜市場建好后，早元蔬菜經(jīng)銷部除經(jīng)營果蔬買賣，還先后賣掉臨街的門面房、樓房共占地超過7畝。后因早元蔬菜經(jīng)銷部拖欠銀行貸款，剩余土地以及二層綜合樓、鍋爐房、庫房、兩個鋼制大棚共計約3648平方米房屋的產(chǎn)權(quán)被“打包”作價拍賣。

當(dāng)時，李萬珍擁有的吳忠市燕興物資貿(mào)易有限公司一直租用西郊菜市場的場地銷售農(nóng)機產(chǎn)品。獲知拍賣消息后，2003年6月11日，李萬珍的妻子吳淑芳及合伙人以180萬元競得土地。此后，吳忠市國土局批復(fù)同意變更土地使用權(quán)人，并下發(fā)了國有土地使用權(quán)證，用途為商業(yè)，使用年限為1998年5月23日至2013年5月22日。

得知僅有10年的剩余使用期限后，李萬珍夫婦頗為震驚，他們一直認(rèn)為，自己買到的這塊土地可以獲得商業(yè)用地最高使用期限40年。

“當(dāng)時我們并不知道使用期限僅為15年，拍賣公告上沒寫，法院裁定中也沒有，對方的土地證終止日期一欄也為空，只有銀行的他項權(quán)利證上寫的是25年?！崩钊f珍說。

但吳忠市政府則有另一個說法，當(dāng)時，吳忠中級法院在拍賣前曾委托第三方出具估價報告，明確了這宗土地的使用剩余年限為10年8個月。拍賣時，吳淑芳應(yīng)已知情。但吳淑芳表示，自己從未看到過估價報告。

實際上，記者見到一份“國有土地使用權(quán)出讓合同”，出讓方為吳忠市國土局，受讓方為吳淑芳，合同中約定的使用期限也至2013年5月22日止，合同上署有雙方簽名和印章。但吳淑芳稱，當(dāng)初并未見過合同，也未簽過字。

“我們開始找國土局給辦40年的證，對方不給辦，理由是欠交土地出讓金。”李萬珍說，“但出讓金不應(yīng)該我們來交，而應(yīng)該是土地的上一個權(quán)利人的責(zé)任。” 這一觀點也得到法院的支持，吳忠中級法院2003年11月12日出具的協(xié)助執(zhí)行通知書顯示，“你局（吳忠市國土局）反映原在1998年征地時欠繳出讓金問題……應(yīng)由利通區(qū)土地局向原征地單位依據(jù)合同提繳，你局只負(fù)責(zé)辦理變更登記手續(xù)”。

更讓李萬珍想不通的是，“早元蔬菜經(jīng)銷部用15.75萬元出讓金就獲得了50畝土地的15年使用權(quán)，何況出讓金還一直沒交。為何僅過了5年，我交了180萬元，不但土地少了7畝多，使用期限還變短了？”

“早知道是這樣短的使用期限，我也不會去買這塊地。”至今回憶起來，李萬珍很是后悔。

申請續(xù)期受挫

吳淑芳購地后，將西郊菜市場更名為燕興農(nóng)機商城，主營農(nóng)機配件。后來她又購買了該宗土地上未抵押的附著物，擴建了四個鋼構(gòu)大棚，再加上供電房、上下水網(wǎng)、供暖網(wǎng)等設(shè)施建設(shè)，共花費數(shù)百萬元。

據(jù)李萬珍介紹，燕興農(nóng)機商城剛開始運營時效益不錯，市場最好的時候，西北五省農(nóng)機銷售的四大經(jīng)銷商，吳忠市就有兩家，而其中之一便是李萬珍的企業(yè)。

但受行業(yè)大勢影響，農(nóng)機配件的市場開始下滑，這也影響到燕興農(nóng)機商城的經(jīng)營。2010年左右，李萬珍注冊成立吳忠市萬興實業(yè)有限公司物流中心分公司（下稱萬興物流），開展物流運輸業(yè)務(wù)，燕興農(nóng)機商城開始慢慢變?yōu)槲锪髫泩黾巴＼噲觥?/p>

萬興物流總經(jīng)理李超仍記得當(dāng)年停車場燈火通明、車輛川流不息的情景，由于地理位置優(yōu)越，距離高速路出入口很近，萬興物流停車場是許多吳忠貨運卡車停車的理想地段。

“以前院子里都停滿車，每天光指揮停車的就有15人。最多的時候，停車場停了140輛車，達(dá)到了停車上限。”在如今斷壁殘垣的停車場里，李超憶敘起當(dāng)年的情形仍有些激動：“我們僅停車管理這一個業(yè)務(wù)，每年都會有100多萬元的固定收益?！?/p>

物流業(yè)務(wù)也吸引了眾多商戶進駐，現(xiàn)在走進空蕩蕩的停車場中，依稀可見四周平房、樓房上的修理廠、物流公司、汽車配件店、小旅館招牌。

對于這塊土地，李萬珍有更長遠(yuǎn)的計劃。2012年，他向政府相關(guān)部門申報了該地塊的房地產(chǎn)開發(fā)項目——萬興廣場，該項目計劃占地約104畝，集商業(yè)廣場、賓館、寫字樓、拆遷安置樓等為一體，目標(biāo)是建成吳忠市的標(biāo)志性建筑。

規(guī)劃方案被李萬珍發(fā)往各相關(guān)單位，但一直未有明確答復(fù)。萬興廣場的構(gòu)想至今只存在于展板中，被擺放在李萬珍的辦公室里。

之后，李萬珍又申請了合力萬興汽車銷售市場項目，亦石沉大海。

事后，李萬珍才知道，兩個項目之所以未有回聲，蓋因政府已另有安排。

2011年，一份拆遷通告出現(xiàn)在萬興物流停車場附近，停車場周圍將被劃入政府拆遷規(guī)劃范圍。

“通告引發(fā)了一些騷動。我們的生意直接受到影響，停車的用戶和租賃戶紛紛開始尋找長期固定場所，覺得這邊靠不住了。許多大車司機也要退停車年卡，有些甚至一看到通告就不再進來?！崩钊f珍說。

2012年2月13日，吳忠市政府又發(fā)出另一份征地拆遷通告，這一次，明確將萬興物流停車場納入征遷范圍，項目名稱為“同心街老早元家屬院周邊舊城改造項目”，并公布了征地拆遷安置補償標(biāo)準(zhǔn)。

另一邊，李萬珍夫婦并未放棄解決一直讓他們?nèi)珲喸诤淼耐恋厥褂闷谙迒栴}，根據(jù)現(xiàn)行的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（下稱《暫行條例》）規(guī)定，土地使用權(quán)期滿，土地使用者可以申請續(xù)期。另據(jù)土地出讓合同，當(dāng)使用年限屆滿時，使用者需要繼續(xù)使用土地，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年向出讓人提交續(xù)期申請書。

所以，在2013年5月到期的1年前，吳淑芳即開始向國土部門提出續(xù)期申請。但據(jù)吳淑芳稱，一直未獲回復(fù)。

“既然政府要拆遷，我們是同意的，當(dāng)時沒有提出復(fù)議，沒有提起訴訟，只是和拆遷辦談過，希望能對我們進行合理賠償?！崩钊f珍說。

一邊是申請延期未復(fù)，一邊是補償談判未果，懸而未決的情況下，萬興物流停車場的經(jīng)營每況愈下，曾經(jīng)熙熙攘攘的停車場變得空空蕩蕩，房屋門窗洞開，鋼構(gòu)大棚棚頂逐漸殘缺不全，曾經(jīng)為了停車方便要及時補平的地面如今變得坑坑洼洼，商戶所剩無幾，僅存的一家修理廠員工表示，他們過完年就會搬走，萬興物流也處于停業(yè)狀態(tài)，現(xiàn)在只剩下兩位老員工看場。

法律空白凸顯

這種狀態(tài)下，土地使用權(quán)證上的終止日期2013年5月22日已過。

2014年1月6日，吳忠市國土局向吳忠市政府發(fā)函請示收回吳淑芳在該地塊的使用權(quán)。4月8日，吳忠市政府批復(fù)收回吳淑芳國有土地使用權(quán)，依據(jù)的是《土地管理法》第五十八條第三項：“土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者申請續(xù)期未獲批準(zhǔn)的”;以及《暫行條例》第四十條：“土地使用權(quán)期滿，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國家無償取得。土地使用者應(yīng)當(dāng)交還土地使用證，并依照規(guī)定辦理注銷登記。”

2014年4月22日，吳忠市國土局發(fā)布了對該地塊的注銷公告。

被一紙文件收回土地的李萬珍夫婦至今未弄明白，土地使用期限到期后該如何續(xù)期？

據(jù)中國人民大學(xué)常務(wù)副校長、中國法學(xué)會民法學(xué)研究會會長王利明介紹，《物權(quán)法》已明確規(guī)定住宅用地在最高70年產(chǎn)權(quán)到期后將自動續(xù)期，但對于商業(yè)用地，卻尚無明確的法律規(guī)定。

目前，只有《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定了土地使用者續(xù)期的兩個條件，之一是“應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請續(xù)期”，之二是“除根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地的”。

但即便如此，由于“社會公共利益”范疇存有爭議，在是否續(xù)期上，政府仍然握有更大的行政自由。

“在法律未明確的情況下，如果雙方在土地出讓合同中對續(xù)期問題作出明確約定，應(yīng)以合同為準(zhǔn)?！蓖趵髡f。

以吳忠該案為例，雙方出讓合同第二十五條提出續(xù)期的兩個條件，和《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定相同。

第一個條件，吳淑芳認(rèn)為自己并未違約，因為她在2012年一直申請續(xù)期，但第二個條件頗有爭議。

在寧夏回族自治區(qū)政府出具的行政復(fù)議決定書中，吳忠市國土局稱，吳淑芳的確申請了土地使用權(quán)續(xù)期，“但由于不符合城市規(guī)劃，該宗地擬用于同心街拓寬、綠化帶占用和拆遷戶安置，因此不能續(xù)期”。

涉案地塊的拆遷規(guī)劃項目為老城區(qū)改造，據(jù)吳忠市城鄉(xiāng)規(guī)劃和環(huán)衛(wèi)綜合管理局副局長馬明軍介紹，該地塊的初步規(guī)劃為公租房和綠化帶建設(shè)。

令李萬珍夫婦困惑的另一個問題是，商業(yè)用地到期不能續(xù)期且政府回收時，地上附著物、構(gòu)筑物、建筑物該如何處理？

根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，只有在“為公共利益需要使用土地的”及“為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建”兩種情形下，政府收回國有土地使用權(quán)時才“對土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補償”，并不包括“使用期屆滿”和“未申請續(xù)期或者申請續(xù)期未獲批準(zhǔn)的”，且也未規(guī)定對地上附著物、構(gòu)筑物等財產(chǎn)的處理方式。

而《暫行條例》則規(guī)定，土地使用權(quán)期滿，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國家無償取得。

這部1990年實施的法規(guī)，至今未作修改，已被許多專家學(xué)者廣為詬病，認(rèn)為與《物權(quán)法》等法律相沖突，在保護權(quán)利人私產(chǎn)上觀念太過陳舊。

王利明認(rèn)為，目前這個問題得不到應(yīng)有重視，是因為鮮有類似案例出現(xiàn)，待商業(yè)用地大量到期時，可能會引起更多矛盾。“應(yīng)該在以后的修法中，明確細(xì)化對地上附著物等財產(chǎn)的處理方法，到底是恢復(fù)原樣還是保留現(xiàn)有，以及對權(quán)利人如何進行合理補償都值得探討?！?/p>

吳忠市政府法律顧問、寧夏昊德律師事務(wù)所律師徐建華認(rèn)為，吳忠市政府從未提出要無償取得涉案土地上的建筑物及其他附著物所有權(quán)。根據(jù)雙方的出讓合同第二十八條規(guī)定，對于地上建筑物及其他附著物，出讓人應(yīng)當(dāng)根據(jù)收回時地上建筑物、其他附著物的殘余價值給予受讓人相應(yīng)補償。

但吳淑芳的代理律師、北京市才良律師事務(wù)所律師王令則認(rèn)為，吳忠市政府在土地到期前作出了征收決定。所以，政府必須要對吳淑芳有所補償，且不是按殘余價值進行補償，而是應(yīng)該按照征地拆遷的標(biāo)準(zhǔn)進行補償。

讓李萬珍不平衡的是，當(dāng)初買下其他7畝地的“散戶”均獲得了拆遷補償，而花180萬元購買42畝土地使用權(quán)的自己，卻面臨被政府無償回收的結(jié)果。

在自己的土地使用權(quán)被注銷后，吳淑芳曾向?qū)幭幕刈遄灾螀^(qū)政府申請行政復(fù)議，但被駁回。之后，吳淑芳對吳忠市政府提起了行政訴訟，2014年11月27日，吳忠市中院作出裁決，判決吳淑芳敗訴。吳淑芳不服判決提出上訴，目前該案正由寧夏自治區(qū)高級人民法院審理中。

如今，商地到期后的連鎖反應(yīng)已經(jīng)出現(xiàn)，吳淑芳在該宗土地上注冊的兩家企業(yè)均處于停業(yè)狀態(tài)，兩公司員工近百人的安置難題待解，9000萬元貸款無法處理導(dǎo)致其母公司面臨資金鏈條斷裂危險……42畝商業(yè)用地何去何從，將在司法判決后最終定讞。