在快速城市化的背景下，中國農民何去何從，成為一個焦點問題。在城市化的相關爭議中，農村土地應全面私有化還是保持現有的集體土地所有制，是關系到農民出路的根本性問題。

有學者認為，農村土地作為一塊巨大財產，目前其經濟潛力沒有得到合理利用，因而應通過市場來體現其價值。而反對的一方則對于“還權賦能”這樣源自西方產權學說的理論高度警惕，認為一者集體土地所有制是對農民的一種基本生活保障，二者為了避免出現大規(guī)模土地兼并和大量失地農民引起社會動蕩，因而不能改變現有農村土地所有制模式。關于農地改革的爭議直接影響未來農民的去路。

斯大林模式的遺產

從20世紀50年代以后，中國以斯大林工業(yè)化模式為榜樣，全面建立城鄉(xiāng)二元制，通過集體化和工農產品價格剪刀差，以農補工來推動快速的國家工業(yè)化。這一發(fā)展戰(zhàn)略實施的結果，就是在前蘇聯(lián)東歐諸國和中國造成了經濟結構畸形、巨大的城鄉(xiāng)發(fā)展差異，以及農村、農民長期的貧困。糧食生產問題一直困擾著前蘇聯(lián)，始終沒找到解決辦法。中國的糧食生產同樣陷入困境。

根據世界銀行的數據，中國在1978年前已經淪落到了世界最為窮困國家的行列。改革開放后，雖然中國社會發(fā)生了巨大變化，經濟模式轉向了以市場為導向，但斯大林主義國家發(fā)展模式的基本思路被保留下來，而且具有中國特色。斯大林模式一旦成型就很難擺脫，今天中國的農民、農民工和農村土地制度實際上就是這一模式的遺產。

城鄉(xiāng)二元結構的生成

在斯大林主義的國家發(fā)展模式中，城鄉(xiāng)之間不流動是一種基本特征，其目的之一就是降低工業(yè)化成本和進行有效的社會控制。在蘇聯(lián)高度集中的計劃經濟體制之下，控制人口遷移屬于國家計劃重要的一部分。

從20世紀30年代起，蘇聯(lián)重新啟用帝俄時代國內護照制度，并高抬申領標準，嚴格控制計劃外人口流動。需要說明的是，盡管蘇聯(lián)開創(chuàng)了以城鄉(xiāng)二元為基礎的發(fā)展模式，計劃內外的城鄉(xiāng)移民和城市化一直規(guī)模巨大，早在60年代其城市人口就已經超過總人口的一半。

與蘇聯(lián)的長期勞動力短缺不同，中國由于工業(yè)化過程并不順利，一直存在就業(yè)嚴重不足的問題，因而城鄉(xiāng)二元制很快演變?yōu)橐粋€為保城市而撕裂整個社會的城鄉(xiāng)隔離制度。

具體而言，中國在蘇式二元制的基礎上更進一步。1958年出臺的戶籍制度規(guī)定，農村人口轉換身份的途徑僅有升學、招工和參軍等寥寥幾條，在事實上限制了國內人口自由流動，農民失去自由遷移進城的權利，城鄉(xiāng)隔離。

隨后中國出現了世所罕有的“反城市化”運動，即大量從城市向鄉(xiāng)村遣返人口。從60年代初期的“精簡城鎮(zhèn)職工”到后來的“上山下鄉(xiāng)”運動，除了政治意識形態(tài)上對城市資產階級產生的防范，其主要目的就是減少城市就業(yè)壓力和糧食供應困難。

中國政府認為工業(yè)化和城市化是可以分開的，因此中國實行了一條通過緩慢城市化甚至反城市化來實現工業(yè)化的戰(zhàn)略。一直到70年代末、80年代初，中國的城市人口不到總人口的20%。從改革開放后的政策面看，控制工業(yè)化/城市化成本的政策路線一直保留到了今天，其實施的必要條件就是城鄉(xiāng)二元制。2014年發(fā)布的國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中，嚴格控制大城市人口仍然是一條不可逾越的紅線。在這種思路下，農民很難無條件進城。

中國特色的城市管理

為了不讓農民在大城市里隨意落戶，必須要實現兩個方面的限制：一是限制戶口，使得農民無法落地生根;二是農村土地集體所有。兩者結合起來，造就了世界上最大的廉價勞動力大軍。

學界認為，城鄉(xiāng)二元狀態(tài)會產生一種“推-拉”效應。也就是說，農村的貧困會把人口推向工資較高的城市，而城市本身會產生拉力，吸引農業(yè)人口的就業(yè)轉移。

但當前中國制度化的城鄉(xiāng)二元制產生了一種前所未有的反復“推-拉”過程：在城市通過戶籍的控制和在農村通過土地的承包，使得中國農民在農村經濟低迷的時候會主動進入城市務工，在城市經濟不振的時候自覺返回農村維持生活，然后等下一次進城的機會。

很多人都意識到了農村已經成為中國經濟的勞動力“蓄水池”，但沒有意識到城市獲得了經濟增長必須的勞動力，但沒有付出相應城市化的成本，農民工的一系列權益未能得到保障。

2008年金融危機后，沿海地區(qū)數千萬農民工失業(yè)，但領導層認為農民工實在不行還可以回家種地。

另外，農村土地集體所有制作為城鄉(xiāng)二元制重要組成部分，對于今天的城市化至關重要，國家可以隨時低成本獲得建設用地，而農民和農村集體經濟組織在事實上沒有多少發(fā)言權，這也就是所謂“土地財政”的制度支持。

換言之，農村土地私有化有極大的現實約束。對領導層而言，目前大規(guī)模的農民工城鄉(xiāng)流動狀態(tài)和農村集體土地所有制是最經濟的選擇，否則征用土地的交易成本和維護城市的成本將大增。

農民不會固化但會漂泊

為什么中國在大規(guī)模人口遷移的情況下，依然保持了大城市的穩(wěn)定局面，沒有出現類似歐美城市化進程中的人口激增后引發(fā)的騷亂問題呢？中國的城鄉(xiāng)二元制在其中起了關鍵作用。

華盛頓大學的陳金永教授把中國農民工總結為：由于城鄉(xiāng)二元的制度而“身在城市卻不屬于城市”。這些無法落戶城市的農民工，始終處于漂泊的狀態(tài)。一方面無法真正被城市接納，另一方面也回不去故鄉(xiāng)。這使得他們基于屬地的各種投資和積累都受到嚴重的限制。

馬克思曾斥責法國農民為“一包土豆”，意思是當農民還是小生產者和小生產資料所有者的時候，他們往往并不具備政治意識。一旦他們失去了土地財產，成為純粹的無產者，再進入城市成為雇傭勞動力，就會逐漸成為階級斗爭的主力。對今日的中國而言，如果農村土地全面私有化，那么除了中國城市化經濟成本會大增，領導層也將面對日益增大的政治風險。

可以預見，中國在未來很長時間里，除非出現特殊情況，政策層面上不大可能私有化農村土地，城鄉(xiāng)二元將是中國社會的長期主要特征之一，也是未來中國國家發(fā)展戰(zhàn)略的事實基礎，保證城市就業(yè)和穩(wěn)定依然是當局的首要顧慮。城市化因而不會是全體國民的城市化，農民和農民工將大范圍被排除在外，他們不會固化但將長期漂泊。

作者為美國華盛頓大學發(fā)展地理學博士生

評之評

“三農”問題何以難解？

□ 李華芳/文

2015年的中央一號文件又是談“三農”問題，主題是“加快農業(yè)現代化建設”?；仡櫄v史，1982年-1986年的中央一號文件都是關于“三農”問題，概因當時糧食生產和城市化都遇到挑戰(zhàn)，而表面上要解決“三農”問題，其實還是為城市化和工業(yè)化讓路。

2004年至今，中央一號文件已連續(xù)超過十年談“三農”問題。一是因為“三農”問題至關重要，關系到中國大半人口的生計出路，豈能不談;二是如此長時間歷經領導層更替還持續(xù)談“三農”問題，似乎也說明“三農”問題根深蒂固，談得起勁只是因為實際操作難有良策。

那么“三農”問題癥結何在？主要原因是歷史上學習蘇聯(lián)老大哥，形成了基于戶籍管制的城鄉(xiāng)二元結構，隨著重工業(yè)化和城市化，以“三農”為代價，又造成了制度慣性。

在當前城市化的背景下，決策者盡管有心解決“三農”問題，但現實所迫注定一號文件難有成就。從經濟原因看，城市化的進一步發(fā)展需要繼續(xù)依靠大量廉價勞動力。隨著勞動人口老齡化及生育率持續(xù)降低，勞動力供給減少最終會推動勞動力價格上漲，但這是長期的事。

以前是工農產品剪刀差補貼工業(yè)，現在是權益得不到保障的農民工補貼城市。因此，大城市嚴控人口規(guī)模的潛臺詞是，繼續(xù)保持農民工低權益甚至無權益的狀態(tài)。

隨著中國經濟增速放緩，一旦農民工失業(yè)，還可以回去干農活，保留現有的農村土地集體所有制還可作為一種緩沖。這也是農地制度難以更動的一個理由。

另外，一旦農村土地私有化進入一級市場流通，就會打破現在的國有壟斷土地買賣的局面，無疑也會沖擊目前的土地財政模式，地方政府也會有意無意的抵制農地改革。這是農地制度難以更動的另一個經濟理由。

當然，“三農”問題從來都不單純只是經濟問題。在當下的城市化進程中，失地農民作為權益受損主體，已經日益參與到政治博弈中來。在決策層看，私有化農地恐怕會造成更多的“無地農民”往城里去，成為不安定因素。在“穩(wěn)定壓倒一切”的思維下，防止造成大規(guī)模的“無地農民”在政治上非常緊迫。盡管不改農地制度，讓農民工漂泊在城鄉(xiāng)之間，也不是上策。但防止更大的不穩(wěn)定才是首先要考慮的，這是農地制度難以變更的政治理由。

“三農”問題難解，但城市化的進一步發(fā)展能帶來一線曙光。如果城市化進程足夠快，釋放的經濟外溢性足夠大，能吸納大量農民工落戶，就能走出一條政治上可欲、經濟上可行的道路。

作者為本刊特約學術編輯