1945年，奪取政權(quán)后的毛澤東回應(yīng)黃炎培的政權(quán)更替周期率觀點(diǎn)時(shí)，曾胸有成竹地給出方案：“我們已經(jīng)找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會人亡政息?！?/p>

2012年，中共中央總書記習(xí)近平重新提及這段當(dāng)年發(fā)生在延安窯洞中的著名對話，以警示中國共產(chǎn)黨隊(duì)伍里的每個(gè)人，并開啟了令世界驚嘆的反腐戰(zhàn)爭。

實(shí)際上，對腐敗的憂慮在200年前的大洋彼岸也出現(xiàn)過，美國的開國者爭相閱讀英國歷史學(xué)家愛德華·吉本的《羅馬帝國衰亡史》，數(shù)落英國的敗相，在制憲大會上為避免新國家重蹈覆轍而絞盡腦汁。后世人們談?wù)撃谴未髸r(shí)，民主、自由等宏大詞匯脫口而出，而制度建構(gòu)者們當(dāng)時(shí)真正頭疼的是如何避免腐敗。

以史為鑒

1776年，美國宣布獨(dú)立，吉本的《羅馬帝國興亡史》第一卷同年問世。 1781年，美國《邦聯(lián)條例》被批準(zhǔn)，吉本這套書的第二、三卷與讀者見面。1788年和1789年，美國憲法生效，吉本的著作大功告成，第四卷、五卷、六卷問世。

吉本因?qū)σ粋€(gè)帝國由盛轉(zhuǎn)衰的蕩氣回腸記錄而名留青史，但他對一個(gè)新生國家制度設(shè)計(jì)者的革命性影響卻往往被忽視。

在本杰明·富蘭克林思考新生美國如何避免失敗時(shí)，他的朋友向他推薦此書：“只有兩本書值得關(guān)注，一本是斯密的《國富論》，另一本是吉本的《羅馬帝國興亡史》?！备惶m克林從朋友處借來后者，一下就被吸引，對方多次催促也未歸還。不知是不是巧合，另一位開國元?jiǎng)淄旭R斯·杰斐遜床頭也放著同一本書。

吉本對羅馬帝國衰亡原因的分析縈繞在這些美國精英的心頭，也為制憲大會如何設(shè)計(jì)一個(gè)長壽的政治架構(gòu)提供了珍貴訊息。實(shí)際上，這些框架建構(gòu)者不僅讀吉本，還大量引證普羅塔克、西塞羅、塔西脫等人的觀點(diǎn)。杰斐遜視塔西脫為有史以來最偉大的作家，約翰·亞當(dāng)斯則表示，讀這些作品就好像在讀他自己政治時(shí)代的歷史。在整個(gè)制憲會議期間，這些作者的大名被高頻率提及，他們的著作都有共通之處——羅馬帝國提供了值得警示的教訓(xùn)，腐敗是政治衰亡的核心原因。

羅馬共和國持續(xù)繁榮了數(shù)個(gè)世紀(jì)，最終的政治衰敗來自于精英集團(tuán)的權(quán)力膨脹和日益猖獗的腐敗。這些“代理人”為了自己或小集團(tuán)的私利，削弱或剝奪大多數(shù)公民的權(quán)利，卷入各種陰謀，濫用權(quán)力，失去了公民道德意識。當(dāng)他們的行為變得有恃無恐、腐蝕國家肌體時(shí)，共和國的大廈就轟然倒塌了。這就是美國開國者們從吉本書中讀到的，他們憂慮于新生的國家會被腐敗摧毀，他們清楚腐敗盡管不是自由的對立面，但它會妨礙自由。他們明白腐敗不可避免，但又相信人性是可控的，自利行為是可約束的，腐敗的危險(xiǎn)可以通過制度來克服。

相對于羅馬故事中的警示，新生的美國人更熟悉當(dāng)時(shí)英國王朝的腐敗。富蘭克林于18世紀(jì)中期到達(dá)英國時(shí)，這個(gè)國度的許多民眾抱怨“日不落帝國”已陷入“普遍的腐敗，簡直從頭爛到了腳。”美國作家帕特里克·亨利寫道：“瞧瞧英國，看看他們權(quán)力的螺栓和栓子，賄賂和腐敗弄臟了人性背后最為公正的布簾。”富蘭克林知道英國的腐敗程度沒有聽到的那么嚴(yán)重，但民眾對腐敗的痛恨仍給他留下深刻印象。

在開國者看來，英王朝是一個(gè)失敗的政體，被迎合和釣魚文化所肆虐。國王用財(cái)富和惠顧獲得對英國議會議員的影響，削弱政府合法性，這是一個(gè)悲劇。

制憲會議重任

如何通過制度建構(gòu)避免羅馬式的衰亡，哪怕讓這一天晚些到來？吉本給出的結(jié)論是建立代議制與共和政體。他相信代議制能夠阻止行政權(quán)力濫用，共和則意味著將自由賦予人民，使其直接參與社會治理。

美國的開國者始終警惕政府淪為獨(dú)裁統(tǒng)治者的可能。一旦如此，腐敗必然侵蝕掌權(quán)者，甚至蔓延到整個(gè)社會，政治體制也就陷入退化。在制憲會議上，喬治·梅森直言：“如果不能制止腐敗，我們的政府不久將壽終正寢?！?/p>

腐敗其實(shí)就是為了私人利益影響公共權(quán)力的實(shí)施。“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了?！边@是《聯(lián)邦黨人文集》第51篇中最著名的一段話，后來也被寫進(jìn)了美國憲法。

杰斐遜認(rèn)為，成功的政治應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造“道德和技能的貴族”，而不是“權(quán)力和財(cái)富的貴族”，應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)疏導(dǎo)志向的管道，筑起防范的堤壩，抑制貪欲的膨脹，限制權(quán)力的濫用。

而應(yīng)對依賴性是腐敗領(lǐng)域面對的最大挑戰(zhàn)。美國開國者在制憲會議的各種場合對依賴性和腐敗二詞往往交互使用，當(dāng)今的政治學(xué)家也將“腐敗”和“依賴性”一起使用，表明腐敗是依賴性的自然結(jié)果。

依賴性是指一種結(jié)構(gòu)性的依賴或一種心理上的依賴。多數(shù)情形下，金錢的依賴性會導(dǎo)致心理的依賴性。依賴性可能是一種直接的形式，如政府的福利和貨幣收入依賴于國王支付的薪水，也可能是一種微妙的形式，如禮物或阿諛等軟性的精神依賴。它們盡管存在程度上的差異，但都會使人的行為發(fā)生調(diào)整，產(chǎn)生權(quán)力依附。在美國開國者看來，腐敗的實(shí)質(zhì)形式是“依賴性腐敗”。

美國制憲會議的一個(gè)明確目標(biāo)就是挫敗這種導(dǎo)致腐敗的依賴和誘惑，建立一種基于自由的政治文化。他們認(rèn)為，公民應(yīng)當(dāng)“從擺脫依賴性中獲得自由，從市場化的利益中獲得自由。任何損害獨(dú)立性和公民道德的行為就是腐敗”。

在麥迪遜和漢彌爾頓看來，戒除腐敗是對公共問題的最終解決方案。制憲會議的任務(wù)就是，創(chuàng)造一種體制能最大限度地向每個(gè)人填進(jìn)公民道德，以免誘惑可能對人們的侵蝕。

為了防范腐敗在新世界傳播，參加制憲會議的各州代表都帶去了他們對腐敗的關(guān)切和建議。大會剛開始時(shí)，來自七個(gè)州的代表提出要重建政治、社會與權(quán)力的關(guān)系。他們除了擔(dān)憂外部力量的干預(yù)，更為憂心的是能否控制腐敗。

1787年春天，81歲的富蘭克林拖著虛弱的身體抵達(dá)美國制憲大會會場。他并不憂慮自己身體的退化，而是思考著如何讓新誕生的政治肌體不退化。在富蘭克林為大會精心準(zhǔn)備的演講稿中，指斥金錢、權(quán)力與野心帶來的危害，提出新國家的性質(zhì)必須要與英國王朝有所區(qū)別，決不能成為另一個(gè)腐敗纏身的失敗國家。有人對麥迪遜1787年夏天的筆記分析后發(fā)現(xiàn)，“腐敗”是大會上出現(xiàn)頻率最高的詞匯，達(dá)54次，對腐敗、影響力和賄賂的討論，遠(yuǎn)比派系、暴力、不穩(wěn)定更為頻繁。

權(quán)力制衡設(shè)計(jì)

政府必須依賴于所任命的官員執(zhí)行事務(wù)，因此，辦公室職位問題——以及由誰來任命他們——在制憲會議上引起了最為熱烈的討論。麥迪遜深深憂慮于職務(wù)任命權(quán)以及由崗位、職位和津貼產(chǎn)生的問題，他根據(jù)孟德斯鳩的政府理論提出：“如果在我們的憲法中有一個(gè)原則……那就是要將立法、行政和司法權(quán)力分開?！?/p>

這一原則在應(yīng)用時(shí)遇到的最大困難是，決定誰有權(quán)任命政府職位。在英國，這些職位因利益豐厚成為人們追求的美差，立法者和國王利用任命權(quán)使自己以及他們的朋友得到這些職位，并令他們致富。美國建國者因而擔(dān)心，如果賦予國會安排辦公室職位的權(quán)力，國會成員會用他們的地位去養(yǎng)肥自己和他們的朋友，將辦公室作為獲取公務(wù)員職位的地方，而不是將其作為履行公共責(zé)任的地方。如果允許立法者這樣做，他們會制造出很多職位，然后把自己人塞進(jìn)去。

另一個(gè)選項(xiàng)同樣危險(xiǎn)。如果行政部門有權(quán)任命，它會擴(kuò)大自己的權(quán)力，從而回到英國式腐敗。盡管漢彌爾頓強(qiáng)烈主張賦予行政部門任命權(quán)，但他也擔(dān)心這會導(dǎo)致國會和總統(tǒng)腐敗。他反感讓參議院在總統(tǒng)選舉中發(fā)揮作用，理由是會導(dǎo)致總統(tǒng)利用任命權(quán)討好參議員，換言之，想成為總統(tǒng)的人會向參議員承諾職位安排，以交換對方的支持。

參會者們想出的辦法是，禁止議員同時(shí)擁有民選職位和任命職位。盡管如此，他們?nèi)匀粨?dān)心議員會因?yàn)槌兄Z未來職位的誘惑而忽略他們的責(zé)任。為此，有人建議一年輪換一次，甚至絕對禁止所有國會成員擁有職位。

最終的方案是，將任命權(quán)進(jìn)行分解，賦予總統(tǒng)任命權(quán)，但是需要參議院的建議和同意。開國者們期望將部分任命權(quán)賦予國會，以堵住腐敗進(jìn)入行政部門的通道。

麥迪遜就這樣做的目的進(jìn)行了解釋。在“權(quán)力分離”上采取的許多方式，就是擔(dān)心依賴性和腐敗會在官員任命中滲透進(jìn)去。麥迪遜還進(jìn)一步論述，權(quán)力而非功能的分離是核心，僅僅將部門進(jìn)行分離，使它們無法獨(dú)立獲取資金，并不是真正的分離。要分離的關(guān)鍵權(quán)力是任命權(quán)。

除了分離任命權(quán)，建國者也擔(dān)憂立法權(quán)過于集中產(chǎn)生的腐敗。他們認(rèn)為，由于國會規(guī)模小，他們有很多串謀的機(jī)會，很容易被買通并產(chǎn)生腐敗。因此，應(yīng)該讓他們少做與錢相關(guān)的事，賦予國會較少的權(quán)力。按照麥迪遜的觀點(diǎn)，沒有了監(jiān)督，立法和行政系統(tǒng)就有可能從事“篡謀或欺詐”，有可能在“野心或腐敗”下行事，為了阻止國會的自我腐敗，必須將其分為參眾兩院。

制憲大會者還就參眾兩院的腐敗可能性展開了廣泛討論。多數(shù)人的看法是，參議院比眾議院更可能腐敗。參議員擁有共享的利益因而會不顧人民的利益。但也有人期望參議院能抵制腐敗，因?yàn)榫兏凶饑?yán)。眾議院對腐敗的抵制力取決于其規(guī)模，規(guī)模越大，代表之間就很難為個(gè)人目的而串謀。

在參會者看來，選舉頻率也與腐敗相關(guān)。英國下院選舉七年才舉行一次，且只有一小部分人參與。任期過長，立法者會利用職位為自己牟利，會強(qiáng)化立法者與行政機(jī)構(gòu)的關(guān)系，弱化與人民的關(guān)系。因此，麥迪遜認(rèn)為，頻繁選舉是確保與公眾心理上連結(jié)的“唯一政策”。期限短將確保責(zé)任性，且不會遠(yuǎn)離公眾。

一個(gè)國家開國時(shí)的制度設(shè)計(jì)決定了其制度演進(jìn)的路徑，也對不同國家的績效產(chǎn)生決定性影響。美國開國者200多年前的努力，為其今日成為世界頭號強(qiáng)國提供了制度根基。

盡管有學(xué)者抱怨美國政府權(quán)力受制過多致決策效率低下，抱怨利益集團(tuán)的裹挾造成精英和民眾的分裂。但不得不承認(rèn)，通過權(quán)力制衡來堵住小圈子利益， 防止掌權(quán)者遠(yuǎn)離人民、扭曲公共服務(wù)的初衷，是防治腐敗的重要制度選擇。

作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長、研究員，現(xiàn)為哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院訪問學(xué)者