“長痛不如短痛”。去年以來,規(guī)范地方政府性債務(wù)工作取得突破性進(jìn)展,為我國債務(wù)長期可持續(xù)奠定了堅實基礎(chǔ)。2014年10月2日,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號,下稱43號文),提出了規(guī)范地方政府性債務(wù)管理的政策框架,意義重大而深遠(yuǎn)。10月23日,財政部出臺《關(guān)于印發(fā)〈地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法〉的通知》(財預(yù)〔2014〕351號,下稱《通知》),正式啟動地方政府性債務(wù)的清理甄別工作。但在改革“短痛”中,也需要充分估計風(fēng)險,及早防止短期財政緊縮和誘發(fā)區(qū)域性金融風(fēng)險,從而達(dá)到“不治已病治未病”的良好效果。
43號文明確,采取疏堵結(jié)合的方式規(guī)范地方政府融資機(jī)制。一方面“開前門”,賦予地方政府依法適度舉債融資的權(quán)限;另一方面“關(guān)后門”,規(guī)定政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉措,并剝離融資平臺公司政府融資職能。43號文還強(qiáng)調(diào)對地方政府債務(wù)實行規(guī)模控制,中央對地方債務(wù)實行不救助原則。
《通知》首先是清理,要求債務(wù)舉借單位與債權(quán)人共同協(xié)商確認(rèn),根據(jù)合同逐筆核對債務(wù)明細(xì)數(shù)據(jù),將債務(wù)分類填報。明確政府和企業(yè)的責(zé)任,“企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還,切實做到誰借誰還、風(fēng)險自擔(dān)”。然后是甄別,對地方政府負(fù)有償還責(zé)任的存量債務(wù)分類、甄別、上報。要求省級財政部門于2015年1月5日前上報截至2014年12月31日尚未清償完畢的債務(wù)。
首先是,相關(guān)工作推進(jìn)過快,可能引發(fā)市場對企業(yè)債務(wù)風(fēng)險上升的擔(dān)憂。
將第二、三類地方政府性債務(wù)直接推向市場。新預(yù)算法和43號文要求嚴(yán)格控制新增第二、三類地方政府性債務(wù),但對存量債務(wù)的化解未提出明確的解決辦法?!锻ㄖ芬?,在財政部門牽頭負(fù)責(zé)的甄別環(huán)節(jié),只對第一類地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)進(jìn)行甄別,對第二類地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和第三類地方政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)不予甄別。市場擔(dān)憂,第二、三類的存量債務(wù)可能直接推向市場,導(dǎo)致舉債單位融資能力下降、在建項目資金不足、信用風(fēng)險上升,出現(xiàn)“半拉子”工程。
融資平臺公司政策變化導(dǎo)致信用風(fēng)險上升。2010年以來,地方政府在監(jiān)管部門要求下向融資平臺注入了大量的土地使用權(quán)和財政資金差額補(bǔ)足協(xié)議承諾函等,作為融資平臺公司的現(xiàn)金流及還款來源。但新預(yù)算法規(guī)定土地出讓收入和支出必須全部納入政府性基金預(yù)算;43號文要求,政府不得違法為任何單位的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。目前,規(guī)范地方政府性債務(wù)管理工作推進(jìn)較快,市場預(yù)期融資平臺公司的相關(guān)政策可能短期內(nèi)發(fā)生變化,導(dǎo)致原先注入融資平臺的合規(guī)的現(xiàn)金流及還款來源不能作為融資平臺的資產(chǎn)和現(xiàn)金流,增加融資平臺公司的信用風(fēng)險。
其次,地方政府性債務(wù)清理甄別工作中,中小銀行參與程度有限,信息不對稱,利益難以得到公平維護(hù)。
在清理甄別工作中,除清理環(huán)節(jié)要求債務(wù)人與債權(quán)人對賬外,其后的分類、甄別、上報等環(huán)節(jié)均由地方政府有關(guān)部門直接決定,作為債權(quán)人的中小銀行無法參與。同時,由于地方政府債務(wù)系統(tǒng)不對債權(quán)人開放、相關(guān)審計信息屬于國家機(jī)密,中小銀行也難獲得債務(wù)清理甄別的相關(guān)信息。與大銀行相比,中小銀行維護(hù)其債權(quán)人利益存在困難。
43號文的出臺標(biāo)志著地方政府性債務(wù)管理的制度框架基本形成,有助于抑制地方政府過度借債、降低地方政府性債務(wù)風(fēng)險。但如果相關(guān)工作推進(jìn)過快,短期內(nèi)徹底關(guān)閉融資平臺公司等預(yù)算外融資渠道,而地方發(fā)債政策不做及時調(diào)整,可能出現(xiàn)短期財政緊縮,并誘發(fā)區(qū)域性金融風(fēng)險。
一、短期財政緊縮
地方政府實際財政支出將大幅下降。地方政府實際財政赤字水平已大幅超過中央政府赤字。根據(jù)國家審計署公布的數(shù)據(jù),2010年底地方政府性債務(wù)余額為10.7萬億元,2013年6月末升至17.9萬億元,相當(dāng)于年均凈增債務(wù)2.9萬億元。據(jù)此估算,2011年-2013年,地方政府赤字規(guī)模約占我國GDP的5.7%,遠(yuǎn)高于中央政府的財政預(yù)算規(guī)模(占GDP的2%左右)。
規(guī)范地方政府性債務(wù)的同時,若不擴(kuò)大地方政府負(fù)債的容忍度,將導(dǎo)致實際財政支出大幅下降,對穩(wěn)增長不利。根據(jù)新預(yù)算法和43號文的精神,地方政府債務(wù)將納入全口徑預(yù)算,實行規(guī)??刂?。但目前我國債務(wù)整體水平較低,地方政府舉債空間依然很大,如果不相應(yīng)給予地方政府充分及時的舉債額度,導(dǎo)致“遠(yuǎn)水不解近渴”,地方政府實際財政支出將在短期內(nèi)大幅下降,導(dǎo)致財政政策從緊,對穩(wěn)增長產(chǎn)生較大的負(fù)面影響,反而不利于地方債務(wù)的長期可持續(xù)性。
另外,作為發(fā)展中國家,我國基礎(chǔ)設(shè)施投資需求大,對穩(wěn)增長和實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展都有重要意義。地方政府成立融資平臺的目的之一,是繞過預(yù)算的限制,實現(xiàn)政府基礎(chǔ)設(shè)施投融資的職能。融資平臺公司本質(zhì)上是對政府融資的替代。2008年金融危機(jī)期間,地方政府就通過融資平臺公司大量投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長,功不可沒。
如果用簡單的“一刀切”方式剝離融資平臺公司政府融資職能,將對地方基礎(chǔ)設(shè)施投資造成較大負(fù)面影響。根據(jù)新預(yù)算法和43號文的精神,融資平臺公司將不得借政府名義舉債,也不能借助政府擔(dān)保融資,其市場融資能力將大幅下降。但如果剝離融資平臺公司政府融資,又繼續(xù)依靠融資平臺公司實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資職能,不僅難以保證新增基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金來源,融資平臺公司承擔(dān)的在建項目也會因為政府擔(dān)保取消、信用風(fēng)險上升而無法繼續(xù)融資。因此,應(yīng)穩(wěn)妥推進(jìn)剝離融資平臺公司政府融資職能工作,避免對基礎(chǔ)設(shè)施投資造成較大沖擊。
二、存量債務(wù)風(fēng)險溢價上升,誘發(fā)區(qū)域性金融風(fēng)險
在地方政府性債務(wù)清理甄別的實際操作中,地方政府出于“將負(fù)債率控制在預(yù)警線以下”考慮,會盡量減少納入預(yù)算的債務(wù),將大部分存量債務(wù)推向市場,導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險向融資平臺公司過度轉(zhuǎn)移。由于融資平臺公司未來已不能借政府名義舉債,也不能借政府擔(dān)保融資,債務(wù)負(fù)擔(dān)過重、財務(wù)狀況較差的融資平臺公司可能出現(xiàn)債務(wù)不可持續(xù)和債務(wù)違約,相關(guān)的金融機(jī)構(gòu)將面臨不良資產(chǎn)上升的壓力。2015年是還債高峰期,融資平臺債務(wù)風(fēng)險的集中爆發(fā)甚至可能誘發(fā)區(qū)域性金融風(fēng)險。
首先,應(yīng)穩(wěn)妥推進(jìn)地方政府性債務(wù)的清理甄別工作。這包括:
采取逐步推進(jìn)的措施,不可急于求成。地方政府性債務(wù)形成經(jīng)歷了五年左右的時間,如相關(guān)工作操之過急,可能出現(xiàn)短期財政緊縮,基礎(chǔ)設(shè)施投資大幅下降,并誘發(fā)區(qū)域性金融風(fēng)險,對經(jīng)濟(jì)增長和金融穩(wěn)定產(chǎn)生較大負(fù)面影響。建議給予地方政府一定的過渡期,謹(jǐn)慎化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。
全面考慮存量債務(wù)問題。融資平臺公司本質(zhì)上是對政府融資的替代,承擔(dān)了大量地方基礎(chǔ)設(shè)施投資的職能,剝離融資平臺公司政府融資要堅持客觀真實原則,不能簡單地“一刀切”。建議根據(jù)法律“不咎既往”的原則,明確對第二、三類地方政府性債務(wù)實行“老人老辦法、新人新辦法”,地方政府對43號文下發(fā)前已提供擔(dān)保的債務(wù)仍負(fù)有責(zé)任,并通過資產(chǎn)注入的方式為融資平臺公司補(bǔ)充資本金。
既要警惕區(qū)域性金融風(fēng)險,也要避免融資平臺公司信貸緊縮。各級監(jiān)管部門應(yīng)對融資平臺公司相關(guān)的金融風(fēng)險保持關(guān)注,防止出現(xiàn)區(qū)域性金融風(fēng)險。同時,也應(yīng)慎重對待融資平臺公司的融資需求,切忌“一刀切”,不應(yīng)要求或引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)大幅緊縮融資平臺公司信貸,使其財務(wù)狀況進(jìn)一步惡化,導(dǎo)致債務(wù)違約和相關(guān)金融風(fēng)險集中爆發(fā),對經(jīng)濟(jì)增長和金融穩(wěn)定產(chǎn)生較大沖擊。
其次,通過市場化機(jī)制增強(qiáng)財政資金的穩(wěn)增長作用。
結(jié)合各地實際情況,有區(qū)別地解決地方財政支出的資金來源問題。應(yīng)積極鼓勵負(fù)債率低、財政狀況良好的地方政府發(fā)行債券,給予充分的舉債額度;對市場融資困難的地方政府增加一般性轉(zhuǎn)移支付,保證積極財政政策落到實處。
部分地方政府依賴短期資金融資長期的基礎(chǔ)設(shè)施投資,存在期限錯配。建議允許地方政府主動調(diào)整負(fù)債結(jié)構(gòu),發(fā)行長期債券(至少十年以上)置換短期負(fù)債,降低期限錯配的風(fēng)險。
推廣政府和社會資本合作模式(PPP)。PPP模式是未來基礎(chǔ)設(shè)施投融資重要發(fā)展方向,應(yīng)加快制定相關(guān)法律法規(guī),完善社會資本參與的激勵機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制,進(jìn)一步完善PPP模式,尤其是提高地方政府法治水平和管理水平。
第三,完善地方融資平臺公司融資機(jī)制。
大規(guī)模允許地方融資平臺公司發(fā)行債券。部分融資平臺公司承擔(dān)了棚戶區(qū)改造、基礎(chǔ)設(shè)施等地方重大項目投融資職能。對于這些投資回收期限較長的項目,債券是更合適的融資方式。應(yīng)鼓勵具備條件的地方融資平臺公司舉債。
有條件的地方融資平臺公司可引入社會資本,實現(xiàn)混合所有制。部分具備條件的融資平臺公司還可實現(xiàn)“債轉(zhuǎn)股”,進(jìn)一步降低杠桿,增強(qiáng)財務(wù)實力。實現(xiàn)混合所有制的融資平臺公司可通過PPP方式參與基礎(chǔ)設(shè)施投資,充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用。
對債務(wù)負(fù)擔(dān)過重的融資平臺公司果斷“空中加油”。部分地方融資平臺公司財務(wù)狀況較差,債務(wù)負(fù)擔(dān)過重,既無法通過發(fā)行債券等方式融資,也難以吸引社會資本。地方政府應(yīng)果斷為這些融資平臺公司注入資產(chǎn),可利用國有資本退出的資金為融資平臺公司補(bǔ)充資本金,保證在建項目的資金來源。
作者均供職于中國人民銀行金融研究所,文中觀點為個人觀點,不代表所在單位意見