文 巫永平

作者系北京市政協(xié)委員、清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授

街道是我國政權(quán)在城市的最基層組織，社區(qū)是城市居民基層自治組織，是構(gòu)成城市的基本單元。但在不同歷史時期，街道和社區(qū)及其前身居委會承擔(dān)的功能和發(fā)揮作用的方式有所不同，也隨著形勢的變化而不斷變化和不斷調(diào)整。北京市重視城市管理工作改革，先后召開了五次城市管理工作會議，不斷進(jìn)行街道社區(qū)管理體制機制改革和創(chuàng)新，取得了顯著成績。盡管如此，由于經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和國家治理要求的不斷變化，街道和社區(qū)管理體制不能很好適應(yīng)新形勢的情況變得日益突出。在這樣的背景下，北京市進(jìn)行深化街道社區(qū)管理體制改革十分及時和必要。

街道社區(qū)必須是我國現(xiàn)代治理體系的一部分

進(jìn)行街道社區(qū)管理體制改革，必須準(zhǔn)確把握街道社區(qū)的定位。只有放在現(xiàn)在和今后一段時間中國政治經(jīng)濟社會發(fā)展的大背景下，街道社區(qū)應(yīng)該扮演什么角色和發(fā)揮什么作用的問題才能真正看清楚，街道社區(qū)的功能定位才能正確得以確定。這個大背景就是中共十八大以來在十八大、十八屆三中、四中全會精神指導(dǎo)下我國在以下領(lǐng)域進(jìn)行的各種改革和建設(shè)，包括：

實現(xiàn)國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化；依法治國，建設(shè)社會主義法治國家；建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。政府職能轉(zhuǎn)變、依法行政、行政體制改革和簡政放權(quán)；促進(jìn)社會發(fā)展，促進(jìn)社區(qū)自治，讓社會組織在公共服務(wù)方面發(fā)揮更大作用。

同時，社會發(fā)展趨勢和客觀要求是，老百姓對政府提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的要求不斷提高，參與公共事務(wù)的愿望不斷增強，居民自治組織的作用越來越大。

街道干部走入社區(qū)

門頭溝區(qū)東辛房街道辦事處為民服務(wù)大廳

現(xiàn)在的街道社區(qū)制度及其功能是政府主導(dǎo)一切和以經(jīng)濟建設(shè)為中心時代的產(chǎn)物，是為了適應(yīng)那個時代的任務(wù)和要求而設(shè)立的。雖然隨著時代的變化，這一制度和功能也發(fā)生了變化，但根本上它是一個屬于前一發(fā)展階段的制度。十八大以后，我國已進(jìn)入一個全面構(gòu)建現(xiàn)代治理體系的時代，國家政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展進(jìn)入一個嶄新階段。作為國家治理體系的一部分，新時期對街道社區(qū)制度和功能的要求是街道社區(qū)必須能夠適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的要求。新要求的背景是構(gòu)建一個能夠適應(yīng)國家經(jīng)濟社會發(fā)展的治理體系。經(jīng)過三十多年的發(fā)展，我國已進(jìn)入這么一個時代，在經(jīng)濟領(lǐng)域，政府的職能從直接配置資源轉(zhuǎn)變到為市場運行構(gòu)建良好的市場環(huán)境，加強對市場的監(jiān)管，退出資源分配，從“政府主導(dǎo)、市場配合”到“政府引導(dǎo)，市場主導(dǎo)”。在社會領(lǐng)域，培育社會自治組織，讓社會組織在社會自治、提供公共服務(wù)方面發(fā)揮更大作用，實現(xiàn)從“政府主導(dǎo)、社會參與”到“政府引導(dǎo)、社會主導(dǎo)”的轉(zhuǎn)變。為了適應(yīng)這個變化，政府本身要進(jìn)行改革。政府改革的關(guān)鍵是進(jìn)行權(quán)力分類和調(diào)整，實現(xiàn)依法治國，依法行政，把屬于市場的權(quán)力歸還給市場，屬于社會的權(quán)力歸還給社會，屬于政府應(yīng)該有的權(quán)力要切實強化，為經(jīng)濟社會發(fā)展構(gòu)建一個良好環(huán)境。

在這樣的背景下，街道和社區(qū)的定位是什么，應(yīng)該發(fā)揮什么樣的作用？街道社區(qū)應(yīng)該定位為國家現(xiàn)代治理體系的一部分，服務(wù)于黨和國家在2021 年全面建成小康社會和在本世紀(jì)中葉全面實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的“兩個一百年”奮斗目標(biāo)。街道社區(qū)管理體制改革建議的實現(xiàn)，在很大程度上取決于實現(xiàn)上下兩個對接，即往上，與行政制度改革、政府職能轉(zhuǎn)變和簡政放權(quán)改革對接；往下，與社會和社會組織對接。

街道社區(qū)改革必須與行政制度改革、政府職能轉(zhuǎn)變和簡政放權(quán)的改革對接

街道社區(qū)的功能和定位是由我國的行政制度和政府職能決定的?，F(xiàn)在街道承擔(dān)的十大類任務(wù)中，發(fā)展經(jīng)濟等任務(wù)就是改革開放以來以經(jīng)濟建設(shè)為中心的產(chǎn)物。要把這個任務(wù)從街道剝離出來，就必須與政府職能轉(zhuǎn)變和簡政放權(quán)改革對接，才能在街道層面真正剝離經(jīng)濟發(fā)展的任務(wù)。同樣，現(xiàn)在街道承擔(dān)諸多本不屬于街道應(yīng)該承擔(dān)的職能，如信訪訴求、證明出具、評比創(chuàng)建工作以及大量臨時性任務(wù)等不屬于公共服務(wù)范疇的任務(wù)，占用了街道大量的時間和精力。要把街道從這些任務(wù)中解放出來，并解決普遍存在的政府部門管事、街道辦事處干活，和政府部門收費、街道辦事處管理的現(xiàn)象，都有賴于行政制度改革和政府職能轉(zhuǎn)變。尤其是明確街道與區(qū)縣政府職能部門的關(guān)系。如何真正落實街道社區(qū)承擔(dān)公共服務(wù)和社會管理，為經(jīng)濟發(fā)展、社會平安和人民安居樂業(yè)等營造良好環(huán)境的職能，把不屬于街道社區(qū)的其他職能真正剝離出來，是街道社區(qū)改革最為關(guān)鍵也是最為困難之處。這需要理順條塊關(guān)系，樹立“權(quán)責(zé)一致、依法治理”的理念，明確政府各職能部門、街道辦事處、社區(qū)的職責(zé)范圍和管理權(quán)限，將街道社區(qū)納入法制化治理軌道。這些原則的實現(xiàn)，有賴于實施細(xì)則的制定和出臺，尤其要與行政體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變和簡政放權(quán)改革接軌。沒有上級政府有效的行政體制改革、政府職能確實轉(zhuǎn)變、簡政放權(quán)的真正實現(xiàn)，上述街道社區(qū)的改革原則就難以實現(xiàn)。

街道社區(qū)改革必須進(jìn)一步與社會和社會組織對接。

三十多年的經(jīng)濟社會發(fā)展，使得我國城市社會越來越發(fā)達(dá)，社會組織不斷涌現(xiàn)，社會活力越來越大，居民自治組織在承擔(dān)公共服務(wù)和提供公共產(chǎn)品方面發(fā)揮著越來越大的作用。同時，居民的權(quán)利意識、公共意識也在不斷增強。街道社區(qū)現(xiàn)在的管理體制和功能定位，不能很好適應(yīng)這種新形勢，也不能很好滿足居民的新要求。結(jié)果是街道包攬了一些本應(yīng)該由居民自治組織和社會組織承擔(dān)的職能，導(dǎo)致街道作用錯位。要改變這一點，就要求街道社區(qū)更加信任居民自治組織和社會組織，更好動員這些組織的力量和資源，更好發(fā)揮他們的作用。街道社區(qū)要更加信任這些組織，也要獲得這些組織更多的信任。街道社區(qū)只有更好地扎根于社會和社區(qū)，才能增加相互信任。

街道社區(qū)只有更好地扎根于社會和社區(qū)，才能增加相互信任

社區(qū)作為居民自治組織，只有扎根于社區(qū)，充分依靠社區(qū)居民和各類居民組織，才能夠有效發(fā)揮作用。要更好發(fā)揮社區(qū)的自治作用，構(gòu)建居民、社會組織和社區(qū)組織三位一體的多元化自理格局。重點發(fā)展基層民主自治體系，建立健全民主協(xié)商機制，利用多種方式調(diào)動居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性，促進(jìn)居民在關(guān)于社區(qū)公共事務(wù)和公共利益決策上的自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督。加強矛盾化解機制下沉，盡量將各類矛盾和糾紛在合法的前提下于社區(qū)層面解決。進(jìn)一步支持引導(dǎo)社會組織發(fā)展，在保持穩(wěn)定數(shù)量增長的基礎(chǔ)上，善于利用財政資源，促進(jìn)分擔(dān)政府公共服務(wù)職能的社會組織發(fā)展。在社會組織發(fā)展領(lǐng)域，探索建設(shè)負(fù)面清單制度，給予社會組織更大的發(fā)展空間。明晰社區(qū)組織的職權(quán)范圍，明確公共服務(wù)職能，明確其在公民自治與社會組織之外承擔(dān)公共服務(wù)兜底者的角色。

街道社區(qū)管理體制改革的目標(biāo)，應(yīng)該是實現(xiàn)對權(quán)力和責(zé)任進(jìn)行歸類，真正做到不屬于街道社區(qū)的職責(zé)堅決從街道社區(qū)剝離，屬于街道社區(qū)的職責(zé)要大大強化。而做到這一點的關(guān)鍵，是要做到上述上下兩個對接。