〔摘要〕干部隊(duì)伍是國(guó)家治理的主體。在國(guó)家治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，必須高度重視以現(xiàn)代化的方式促進(jìn)干部隊(duì)伍治理能力的提升。擴(kuò)大干部選任民主、提升民主質(zhì)量，是推進(jìn)干部隊(duì)伍治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。在全面深化改革的新階段，進(jìn)一步提高干部隊(duì)伍的治理能力，夯實(shí)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的主體基礎(chǔ)，必須在擴(kuò)大干部選任民主的同時(shí)，著力提高干部選任的民主質(zhì)量，努力實(shí)現(xiàn)干部選任民主的“質(zhì)”與“量”的有機(jī)統(tǒng)一。為此，必須在干部選任的民主化進(jìn)程中，促進(jìn)“頂層設(shè)計(jì)”與“基層探索”的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，培育優(yōu)質(zhì)民主所需的社會(huì)資本，重視民主技術(shù)的應(yīng)用和創(chuàng)新，優(yōu)化民主程序、強(qiáng)化程序執(zhí)行力，著力提高干部選任民主實(shí)踐探索的可持續(xù)性。

〔關(guān)鍵詞〕國(guó)家治理能力;干部選任;民主質(zhì)量;執(zhí)政能力;隊(duì)伍建設(shè)

〔中圖分類號(hào)〕D630.3 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2015）02-0060-06

國(guó)家治理能力的提升，除了必須以現(xiàn)代化的制度體系為支撐和保障外，還必須以現(xiàn)代化的思維和方式進(jìn)行國(guó)家治理所必需的人力資源開發(fā)。干部隊(duì)伍作為國(guó)家治理的重要主體，其素質(zhì)和能力在很大程度上決定了一國(guó)國(guó)家治理能力的高低。在王朝國(guó)家時(shí)期，中國(guó)由于較早建立起馬克斯·韋伯所謂的“前現(xiàn)代的官僚制度”而在很長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)獨(dú)領(lǐng)世界風(fēng)騷。特別是科舉制度的建立和發(fā)展，更使天下優(yōu)秀人才能夠進(jìn)入統(tǒng)治階層，在王朝國(guó)家治理中發(fā)揮了重要作用。但以科舉制度為中心的人才培養(yǎng)與選拔機(jī)制，導(dǎo)致士大夫階層往往只崇尚儒家道德和文學(xué)修養(yǎng)，而忽視了對(duì)治國(guó)理政的專業(yè)技能的訓(xùn)練。由此導(dǎo)致的結(jié)果是，把握王朝國(guó)家行政大權(quán)的官僚隊(duì)伍的能力日益難以勝任國(guó)家治理的需要。北宋著名政治改革家王安石就意識(shí)到宋朝的危機(jī)不在于經(jīng)濟(jì)困局，而在于儒家傳統(tǒng)下人才培養(yǎng)模式與日趨復(fù)雜和專業(yè)化的治國(guó)理政需求之間的不適應(yīng)。因此，王安石將官吏培養(yǎng)選拔和監(jiān)管機(jī)制改革作為變法的核心內(nèi)容，其基本思路就在于通過(guò)鍛造專業(yè)化的官僚隊(duì)伍來(lái)擺脫北宋面臨的治理難題和政治危機(jī)。但遺憾的是，王安石的變法并未成功。在接下來(lái)的幾百年，中國(guó)始終難以擺脫王朝國(guó)家治理的老路，并在很大程度上導(dǎo)致近代以來(lái)中國(guó)與西方社會(huì)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上的巨大歷史分野。無(wú)論從歷史的角度，還是從當(dāng)今世界各國(guó)國(guó)家治理能力建設(shè)的實(shí)踐角度來(lái)看，提升國(guó)家治理能力都必須強(qiáng)化執(zhí)政隊(duì)伍的能力。而從國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的角度而言，促進(jìn)執(zhí)政隊(duì)伍治理能力的現(xiàn)代化，內(nèi)在地要求執(zhí)政人員的培養(yǎng)、選拔任用、管理與監(jiān)督方式的現(xiàn)代化。

民主是現(xiàn)代政治發(fā)展的基本方向，是“衡量國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)準(zhǔn)”〔1〕。干部選任的民主化既是民主政治的重要組成部分，也是促進(jìn)執(zhí)政隊(duì)伍治理能力現(xiàn)代化的重要途徑之一。隨著我國(guó)改革開放的深入特別是民主政治的發(fā)展，擴(kuò)大干部選任民主日益受到執(zhí)政黨和政府的高度重視。在《2010～2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》所設(shè)定的干部人事制度改革基本目標(biāo)中，擴(kuò)大干部工作民主被置于首要位置。圍繞這一改革目標(biāo)，全國(guó)各地?cái)U(kuò)大干部選任民主的實(shí)踐探索力度不斷加大，有效擴(kuò)大了干部選任的民主。〔2〕但民主的擴(kuò)大并不等于民主質(zhì)量的相應(yīng)提升。在擴(kuò)大干部工作民主過(guò)程中，如果忽視對(duì)民主的質(zhì)的改善，就可能陷入“劣質(zhì)民主”的陷阱，不僅影響干部隊(duì)伍的健康發(fā)展，而且容易誘發(fā)政治社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，阻礙國(guó)家治理能力的提升與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。對(duì)此，黨的十八大報(bào)告明確指出“全面準(zhǔn)確貫徹民主、公開、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)方針，擴(kuò)大干部工作民主，提高民主質(zhì)量”。因此，在我國(guó)全面深化改革的攻堅(jiān)階段，如何進(jìn)一步擴(kuò)大干部工作民主、提高民主質(zhì)量日益成為我國(guó)干部人事制度的重大理論與實(shí)踐問題。近年來(lái)，我國(guó)干部選任民主的量與質(zhì)都得到了明顯提升。但在多種因素交互作用下，當(dāng)前提升干部工作民主質(zhì)量仍然面臨多重困境。〔3〕就理論研究而言，當(dāng)前已有少數(shù)學(xué)者對(duì)干部選任民主質(zhì)量問題進(jìn)行了初步研究，但與擴(kuò)大干部選任民主、提高民主質(zhì)量的實(shí)踐對(duì)理論研究的需要相比，還存在較大差距。因此，在我國(guó)全面深化改革的攻堅(jiān)階段，必須站在推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的高度，不斷擴(kuò)大干部選任民主，切實(shí)提高干部選任民主質(zhì)量。

在借鑒國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)民主質(zhì)量研究的分析范式和理論成果的基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為，在中國(guó)語(yǔ)境中，干部選任民主質(zhì)量可理解為干部選任的民主實(shí)踐所體現(xiàn)的民主程度、所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展效應(yīng)，以及特定民主實(shí)踐的可持續(xù)性?！?〕圍繞這一核心概念，本文主要從促進(jìn)“頂層設(shè)計(jì)”與“基層探索”的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、培育優(yōu)質(zhì)民主所需的社會(huì)資本、重視民主技術(shù)的應(yīng)用和創(chuàng)新、優(yōu)化民主程序與強(qiáng)化程序執(zhí)行力，以及著力提高干部工作民主實(shí)踐探索的可持續(xù)性等方面，探討在推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中切實(shí)提升干部選任民主質(zhì)量的可能路徑。

一、促進(jìn)“頂層設(shè)計(jì)”和“基層探索”的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)

國(guó)家治理區(qū)別于國(guó)家統(tǒng)治或國(guó)家管理的重要維度在于，國(guó)家治理強(qiáng)調(diào)不同治理主體的多元互動(dòng)，而不是僅僅采取“自上而下”的權(quán)力運(yùn)行模式。只有充分發(fā)揮“頂層設(shè)計(jì)”和“基層探索”的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，推進(jìn)二者的協(xié)同創(chuàng)新，才能有效提升國(guó)家治理能力，也才能改善國(guó)家治理績(jī)效。

同其他重要改革一樣，干部選任民主化的各項(xiàng)試點(diǎn)探索也主要在基層展開。一般而言，基層社會(huì)是創(chuàng)新的沃土，但常常因?yàn)槿狈Ρ匾臋?quán)威和資源支撐而容易陷入“基層鎖定”的困境?；膺@一難題的出路在于實(shí)現(xiàn)黨的基層組織與上級(jí)組織之間的協(xié)同創(chuàng)新，一方面使黨的上級(jí)組織在基層民主政治和干部人事制度改革領(lǐng)域的創(chuàng)新愿景有來(lái)自基層社會(huì)實(shí)踐創(chuàng)新的源頭活水;另一方面也使基層社會(huì)有推廣價(jià)值的實(shí)踐創(chuàng)新獲得必要的權(quán)威支持和資源支撐。黨的基層組織要善于把握黨的上級(jí)組織的改革思路、戰(zhàn)略，及時(shí)有效抓住基層社會(huì)治理機(jī)制創(chuàng)新的重要機(jī)遇期和窗口期。黨的高層組織應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面快速轉(zhuǎn)型的新要求，調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略，同時(shí)構(gòu)建必要的試錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，賦予基層組織一定的“試錯(cuò)權(quán)”，營(yíng)造允許適度超越現(xiàn)行制度規(guī)定的創(chuàng)新氛圍，為基層組織的探索創(chuàng)新創(chuàng)造更大的空間，從而激發(fā)基層社會(huì)的創(chuàng)新活力。

干部選任民主的擴(kuò)大及其質(zhì)量的提升，必須取決于黨的高層組織與基層組織的協(xié)同創(chuàng)新。為此，必須做好以下方面的工作：第一，以頂層設(shè)計(jì)破解宏觀體制機(jī)制障礙。黨的高層組織是頂層設(shè)計(jì)的主體，在擴(kuò)大干部選任民主、提高民主質(zhì)量過(guò)程中面臨的任務(wù)主要有六個(gè)方面：一是制定全國(guó)性及區(qū)域性民主政治發(fā)展和干部人事制度改革的中長(zhǎng)期規(guī)劃。二是與時(shí)俱進(jìn)，調(diào)整優(yōu)化干部選任民主的相關(guān)法律和制度，為擴(kuò)大干部選任民主、提高民主質(zhì)量提供制度保障。規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)是黨的地方組織和基層組織負(fù)責(zé)人在公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委成員過(guò)程中的理性考量。“如果沒有相應(yīng)的法律和制度鼓勵(lì)政府的改革創(chuàng)新，許多大膽的改革創(chuàng)新舉措就會(huì)因沒有制度保障而無(wú)法推出?！薄?〕甚至一些已經(jīng)試行的改革創(chuàng)新也可能因?yàn)殡y以預(yù)測(cè)的政治風(fēng)險(xiǎn)而使其負(fù)責(zé)人不敢繼續(xù)推行，導(dǎo)致相關(guān)的改革創(chuàng)新徘徊不前。三是構(gòu)建科學(xué)的崗位分類制度，對(duì)不同崗位性質(zhì)的干部進(jìn)行分類選拔。并非所有的職能崗位都適合民主選拔，一般而言，政務(wù)性官員適宜于公開的民主選拔，事務(wù)性官員則更多由任命方式產(chǎn)生。進(jìn)一步擴(kuò)大干部選任民主，提高民主質(zhì)量必須首先厘清民主的適用范圍，其基本要求和前提條件是對(duì)干部崗位進(jìn)行分類。四是對(duì)干部選任民主化的有益探索和成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行制度性固化，制定具有指導(dǎo)意義的干部選任民主化制度規(guī)范手冊(cè)，并對(duì)干部選任民主化的重要實(shí)踐探索進(jìn)行全程跟蹤和指導(dǎo)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決突出問題。五是構(gòu)建干部選任民主化的財(cái)力保障機(jī)制，特別是加強(qiáng)對(duì)財(cái)力困難地區(qū)的財(cái)政支持。從當(dāng)前的實(shí)踐探索來(lái)看，民主選拔任用干部的成本明顯高于任命制，這使一些財(cái)力不足的地方望而卻步。干部選任民主化雖然具有明顯的地域性，但對(duì)整個(gè)黨組織和社會(huì)而言，卻具有明顯的溢出效應(yīng)，也就是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的正外部性。因此，不僅應(yīng)從加強(qiáng)黨的組織建設(shè)的角度，還應(yīng)從提升黨的執(zhí)政能力以及改善國(guó)家治理績(jī)效的角度，在更高層級(jí)和更大范圍內(nèi)構(gòu)建干部選任民主化的財(cái)政保障機(jī)制。六是科學(xué)理解和貫徹“黨管干部”原則。應(yīng)根據(jù)我國(guó)民主政治發(fā)展和民眾社會(huì)心理變化的實(shí)際，科學(xué)理解“黨管干部”原則的基本內(nèi)涵，逐步推動(dòng)黨組織在干部產(chǎn)生過(guò)程中由原來(lái)的“給位子、定人頭”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸ǔ绦?、管監(jiān)督”，由原來(lái)黨組織中的少數(shù)人選人轉(zhuǎn)變?yōu)辄h組織領(lǐng)導(dǎo)廣大黨員和民眾選拔優(yōu)秀干部，凸顯黨員和普通群眾在干部選拔任用和管理中的主體地位。第二，強(qiáng)化“底層探索”，形成基層社會(huì)推進(jìn)干部選任民主化的合力。頂層設(shè)計(jì)有助于解決擴(kuò)大干部選任民主過(guò)程中所遇到的宏觀性體制性障礙，而“底層探索”則關(guān)乎其能否“接地氣”和“生根發(fā)芽”這一重大問題。從各地干部選任民主化的實(shí)踐探索來(lái)看，進(jìn)一步提升其民主質(zhì)量，需要在“底層探索”方面重點(diǎn)把握以下方面的問題：一是吃透上級(jí)黨組織特別是黨中央關(guān)于干部人事制度改革特別是干部選任民主化的最新精神，充分利用好擴(kuò)大干部選任民主的機(jī)遇期和窗口期。二是加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有試點(diǎn)探索的調(diào)整優(yōu)化力度。應(yīng)按照衡量干部選任民主質(zhì)量的三大維度，對(duì)現(xiàn)有實(shí)踐探索進(jìn)行比照，對(duì)限制民主質(zhì)量提升的關(guān)鍵問題加以重點(diǎn)解決，以更好地確保民主的真實(shí)性和有效性。三是及時(shí)總結(jié)基層實(shí)踐探索的成功經(jīng)驗(yàn)，并逐漸用制度鞏固擴(kuò)大實(shí)踐探索成果，為更大范圍和更高層級(jí)的干部選任民主化改革的推進(jìn)提供基層智慧和經(jīng)驗(yàn)。

二、培育有利于干部選任民主化的社會(huì)資本

國(guó)家治理是政府、社會(huì)和公民個(gè)人多維、持續(xù)互動(dòng)的過(guò)程〔6〕。國(guó)家治理能力的提升必須以一定的社會(huì)資本為支撐。干部選任的民主化改革是執(zhí)政黨、政府與社會(huì)和公民個(gè)人互動(dòng)的重要途徑。這種互動(dòng)的持續(xù)有序進(jìn)行更是離不開社會(huì)資本的支撐。美國(guó)著名民主政治理論家羅伯特·帕特南通過(guò)對(duì)意大利民主政治發(fā)展的長(zhǎng)期研究指出，以平等、非依附性的合作互惠和信任為核心的社會(huì)資本是使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的重要條件〔7〕。社會(huì)資本的不足是限制民主質(zhì)量提升、制約民主鞏固的重要因素，是民主轉(zhuǎn)型國(guó)家所普遍面臨的難題。經(jīng)過(guò)30余年的改革開放，我國(guó)民主政治發(fā)展的社會(huì)資本雖得到了不斷積累，但離優(yōu)質(zhì)民主對(duì)社會(huì)資本的持續(xù)穩(wěn)定的供給需求相比仍有較大差距。為切實(shí)提高干部選任民主質(zhì)量，應(yīng)從民主政治生態(tài)環(huán)境建設(shè)的角度，著力積累促進(jìn)民主有效運(yùn)轉(zhuǎn)的社會(huì)資本。

第一，滌清封建社會(huì)腐朽“官場(chǎng)文化”的殘余。時(shí)至今日，封建社會(huì)遺留下來(lái)的“官本位”思想、“牧民馭民”思想、輕制重權(quán)思想、家長(zhǎng)作風(fēng)、裙帶關(guān)系、“以言代法、以權(quán)壓法”等不良的官場(chǎng)文化仍然在一些地方大行其道，在一些邊遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村社會(huì)尤甚。在擴(kuò)大干部工作民主過(guò)程中，必須加強(qiáng)以“法治、自由、平等、民主”為主要內(nèi)容的社會(huì)主義核心價(jià)值觀的培育，逐步滌清腐朽“官場(chǎng)文化”的殘余，著力減少其對(duì)民主政治發(fā)展的消極影響。

第二，創(chuàng)造明規(guī)則戰(zhàn)勝“潛規(guī)則”的制度環(huán)境。潛規(guī)則與明規(guī)則相伴相生，潛規(guī)則滋生的重要原因在于明規(guī)則的不完善以及明規(guī)則在執(zhí)行中被隨意變通。因此，在制度設(shè)計(jì)過(guò)程中，一方面必須及時(shí)廢止那些落后于時(shí)代發(fā)展的規(guī)則，“使模棱兩可的規(guī)則明確化，使抽象的不易操作的規(guī)則具體化，使粗線條的規(guī)則可操作化，使彈性大的規(guī)則剛性化，使代價(jià)高昂的規(guī)則低廉化，使運(yùn)行效率低的規(guī)則高效率化”〔8〕;另一方面應(yīng)加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查，加強(qiáng)對(duì)違反制度行為的懲戒力度，從而增加“潛規(guī)則”運(yùn)行的成本，逐步壓縮其存在空間。

第三，培育普通民眾和黨員的公共理性和責(zé)任感。干部工作民主化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開以下條件：一是普通民眾和黨員明白什么是公共利益;二是在個(gè)人利益和群體利益與公共利益出現(xiàn)沖突時(shí)，普通民眾和黨員能夠做到以公共利益為重，而不是單純?yōu)榱艘患核嚼蛐F(tuán)體的利益;三是具有尊重和包容不同利益訴求的品格;四是競(jìng)選者具有坦然接受競(jìng)爭(zhēng)失敗并與獲勝者合作共事的氣度。這些條件的成熟并非短時(shí)間內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)，但不能因?yàn)檫@些條件尚不完全具備就拒絕推進(jìn)干部選任民主化，理性的選擇是在干部工作民主化的實(shí)踐探索中不斷培育民眾的公共理性，強(qiáng)化其社會(huì)責(zé)任意識(shí)，著力提高其民主參與素質(zhì)和能力。

三、更加重視發(fā)揮民主技術(shù)的積極作用

國(guó)家治理需要以一定的技術(shù)條件為保障，更需要主動(dòng)運(yùn)用現(xiàn)代化的技術(shù)條件為國(guó)家治理能力的提高、治理績(jī)效的改善創(chuàng)造條件。民主既是價(jià)值問題，又是技術(shù)問題。民主技術(shù)，主要是指政治行為主體在民主實(shí)踐活動(dòng)中，為將民主價(jià)值理念轉(zhuǎn)化為有序的民主實(shí)踐所采用的種種方法和手段的總稱〔9〕，主要表現(xiàn)為政治行為主體民主行使權(quán)力和追求民主權(quán)利時(shí)所采用的符合民主理念、切合民主價(jià)值的技能和技巧〔10〕。民主價(jià)值和民主發(fā)展戰(zhàn)略確立以后，就必須運(yùn)用和創(chuàng)新民主技術(shù)使民主價(jià)值和戰(zhàn)略規(guī)劃轉(zhuǎn)化為有效運(yùn)行的民主實(shí)踐，“即使用技術(shù)工具性地創(chuàng)建更有效的民主統(tǒng)治”〔11〕。在古希臘城邦民主中，以選舉技術(shù)為主要內(nèi)容的民主技術(shù)就開始被采用，并保障了民主的有效運(yùn)行。近代以來(lái)，以代議制為核心的民主技術(shù)體系更是化解了民主參與難題，使代議制民主成為當(dāng)今政治民主的基本架構(gòu)。在代議制民主體制下，競(jìng)爭(zhēng)性的民主選舉成為民主政治的底線，致使選舉技術(shù)成為現(xiàn)代民主政治的核心技術(shù)。由此也反映了選舉技術(shù)的革新對(duì)現(xiàn)代民主政治有序、有效發(fā)展的重要性。如，1858年首先在澳大利亞實(shí)行的匿名投票制，“由于保護(hù)了投票人自由意志的表達(dá)，消除了投票人作出抉擇時(shí)的種種心理壓力，所以很快成為選舉的主導(dǎo)方式”〔12〕，有效保障了民主的真實(shí)性。

在當(dāng)前干部工作民主化的實(shí)踐探索中，一些地方通過(guò)對(duì)選票的精心設(shè)計(jì)、選舉程序的優(yōu)化，有效避免了各種假民主和偽民主現(xiàn)象，確保了民主的真實(shí)性，提升了干部工作質(zhì)量。但從提高民主政治發(fā)展水平和干部工作民主質(zhì)量的內(nèi)在要求來(lái)看，在當(dāng)前干部工作民主化的試點(diǎn)探索中，民主技術(shù)的創(chuàng)新和應(yīng)用還顯得滯后，對(duì)民主價(jià)值向民主實(shí)踐的制度性轉(zhuǎn)化，尚未提供足夠的技術(shù)支持〔13〕。如在選舉過(guò)程中，選舉組織、秘密投票、選票計(jì)算等具體民主選舉環(huán)節(jié)對(duì)民主技術(shù)的創(chuàng)新和應(yīng)用仍然不夠，導(dǎo)致黨員和群眾在選舉工作常規(guī)化后會(huì)出現(xiàn)“選舉疲勞癥”〔14〕。除選舉技術(shù)外，推薦、協(xié)商、辯論、“民主懇談”等民主技術(shù)的發(fā)展也存在相對(duì)的滯后，從而在很大程度上限制了民主政治的發(fā)展。

進(jìn)一步擴(kuò)大干部選任民主，提高民主質(zhì)量，必須更加重視在民主選舉、民主管理、民主參與和民主監(jiān)督等重點(diǎn)部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)運(yùn)用和創(chuàng)新民主技術(shù)。為此，應(yīng)注意以下方面的探索：

第一，充分發(fā)揮專家和普通民眾在民主技術(shù)推廣應(yīng)用和創(chuàng)新方面的作用。民主技術(shù)的應(yīng)用與創(chuàng)新，既可能來(lái)自專家的精心設(shè)計(jì)，也可能來(lái)自基層干部和普通民眾的實(shí)踐探索。在當(dāng)前基層民主政治發(fā)展進(jìn)程中，一些民主技術(shù)的創(chuàng)新主要來(lái)自基層社會(huì)長(zhǎng)期實(shí)踐探索，而專家的作用尚未得到有效發(fā)揮。由此導(dǎo)致一些常用的民主技術(shù)尚未在基層民主政治發(fā)展中推廣和運(yùn)用。可喜的是，一些專家學(xué)者已經(jīng)開始有意識(shí)地對(duì)基層群眾進(jìn)行民主技術(shù)運(yùn)用方面的培訓(xùn)，對(duì)一些基層民主政治實(shí)踐進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，并進(jìn)行相應(yīng)的理論提升。在干部選任民主化進(jìn)程中，既應(yīng)充分發(fā)揚(yáng)基層群眾在民主技術(shù)運(yùn)用方面的首創(chuàng)精神，也應(yīng)鼓勵(lì)專家學(xué)者在普及推廣一些業(yè)已成熟的民主技術(shù)和民主技能培訓(xùn)方面發(fā)揮更大作用，從而實(shí)現(xiàn)理論與實(shí)踐的互動(dòng)共進(jìn)。

第二，積極運(yùn)用信息技術(shù)革命所帶來(lái)的新型民主技術(shù)。一是利用信息技術(shù)拓展民主參與平臺(tái)，降低民主參與的門檻和參與成本。二是充分利用信息技術(shù)，強(qiáng)化信息公開，著力解決干部選任中的信息不對(duì)稱困境。充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、即時(shí)通信工具和其他傳播渠道對(duì)干部任職條件、候選人情況、競(jìng)選理念等重要信息進(jìn)行發(fā)布，進(jìn)一步促進(jìn)干部選任的公開化和透明化。三是注重對(duì)民眾基本權(quán)利保障型的民主技術(shù)運(yùn)用和創(chuàng)新，確保民眾在干部選拔中真實(shí)意見的表達(dá)和合法權(quán)利的維護(hù)。

第三，防止民主技術(shù)的異化。“民主技術(shù)也有被異化而走向形式民主和虛假民主的危險(xiǎn)”〔15〕。一些地方可能在精致的民主技術(shù)的裝點(diǎn)下，行“假民主”和“偽民主”之實(shí)。必須加強(qiáng)對(duì)此類不良傾向的監(jiān)管與懲處。

四、優(yōu)化民主程序，強(qiáng)化程序執(zhí)行力

國(guó)家治理現(xiàn)代化內(nèi)在要求治理的程序化和規(guī)范化?？茖W(xué)規(guī)范、可操作的治理程序塑造良好的治理能力和績(jī)效。提升國(guó)家治理能力，必須以科學(xué)合理、富有可操作性的治理程序?yàn)楸Ｕ?。?duì)民主政治發(fā)展而言，科學(xué)合理的民主程序是優(yōu)質(zhì)民主的重要保障。在干部選任民主化的實(shí)踐探索中，一些地方在民主程序方面的創(chuàng)新，為促進(jìn)民主有序運(yùn)行、提高民主質(zhì)量提供了制度化保障。但一些實(shí)踐探索的民主程序還需進(jìn)一步完善，程序執(zhí)行力還亟待進(jìn)一步提高。

第一，確保民主程序涵蓋民主選任的所有重要環(huán)節(jié)。在干部民主選任的程序設(shè)計(jì)中，必須考慮所有重要環(huán)節(jié)，才能形成前后承接、環(huán)環(huán)相扣的民主程序，從而為保障干部民主選任的有效推進(jìn)提供規(guī)范的流程。但當(dāng)前一些地方在選任程序設(shè)計(jì)過(guò)程中，尚未涵蓋一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)。如動(dòng)議環(huán)節(jié)是干部選拔任用最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)之一，對(duì)干部選任民主質(zhì)量具有至關(guān)重要的意義。調(diào)研顯示，82.2%的受訪縣委書記和縣長(zhǎng)認(rèn)為，應(yīng)將干部調(diào)整動(dòng)議作為干部選拔任用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)獨(dú)立出來(lái)加以規(guī)范?！?6〕而通過(guò)對(duì)當(dāng)前部分干部選任民主程序的分析來(lái)看，鮮有將動(dòng)議階段納入民主程序的案例。因此，應(yīng)將動(dòng)議階段納入民主程序，明確動(dòng)議提出的主體、動(dòng)議到啟動(dòng)的條件等內(nèi)容。

第二，對(duì)現(xiàn)有程序去繁就精。繁冗的程序不僅難以操作，而且浪費(fèi)人力物力。在干部選任程序設(shè)計(jì)過(guò)程中，應(yīng)對(duì)可以整合的環(huán)節(jié)進(jìn)行有機(jī)整合，對(duì)可以省略的環(huán)節(jié)予以刪減，對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、候選人與民眾交流互動(dòng)，以及違反相關(guān)程序行為的監(jiān)管和懲處等環(huán)節(jié)的設(shè)計(jì)則必須進(jìn)一步精細(xì)化，從而使程序更加精簡(jiǎn)可行而又不失科學(xué)有效。

第三，構(gòu)建科學(xué)的程序評(píng)估機(jī)制。干部選拔的民主程序在應(yīng)用于實(shí)踐之前，應(yīng)按照民主質(zhì)量的相關(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)，由相關(guān)領(lǐng)域的專家和實(shí)際工作者對(duì)其進(jìn)行科學(xué)性、有效性和廉政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并在此基礎(chǔ)上對(duì)相關(guān)民主程序進(jìn)行修訂完善。

第四，加強(qiáng)對(duì)程序的執(zhí)行力度。經(jīng)科學(xué)評(píng)估和實(shí)踐檢驗(yàn)的民主程序原則上不能隨意改動(dòng)。如確需調(diào)整改動(dòng)，應(yīng)詳細(xì)說(shuō)明原因并報(bào)干部選任領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)備案。對(duì)不按程序、擅自改變程序的行為予以嚴(yán)厲的責(zé)任追究，著力避免程序空轉(zhuǎn)的不良傾向。

五、著力增強(qiáng)干部民主選任實(shí)踐探索的可持續(xù)性

國(guó)家治理能力建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，提升執(zhí)政隊(duì)伍治理能力將伴隨國(guó)家治理能力建設(shè)的始終。在執(zhí)政隊(duì)伍治理能力建設(shè)過(guò)程中，執(zhí)政黨應(yīng)善于把握民主政治發(fā)展的趨勢(shì)，將民主選任干部作為提升干部隊(duì)伍治理能力的重要途徑，著力增強(qiáng)干部民主選任實(shí)踐探索的可持續(xù)性。為此，應(yīng)主要從以下方面著手：

第一，把握好遵守憲法法律、黨規(guī)黨紀(jì)與制度創(chuàng)新之間的關(guān)系。“依法治國(guó)，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求”?！?7〕依法治國(guó)必須樹立憲法和法律的權(quán)威。首先，干部民主選任的實(shí)踐探索必須在憲法法律的框架下展開，堅(jiān)持依法創(chuàng)新，并采用循序漸進(jìn)的發(fā)展戰(zhàn)略。其次，必須處理好黨規(guī)黨紀(jì)與制度創(chuàng)新之間的關(guān)系，特別是處理好“黨管干部”和“黨管人才”等基本原則與干部選任民主化之間的關(guān)系，在堅(jiān)持黨規(guī)黨紀(jì)的前提下，善于把握干部工作民主化的機(jī)遇期和窗口期，著力對(duì)一些不合時(shí)宜的制度進(jìn)行突破〔18〕，從而推動(dòng)干部選任工作的創(chuàng)新。

第二，構(gòu)建強(qiáng)勁的動(dòng)力機(jī)制。干部選任民主化的持續(xù)有序發(fā)展離不開強(qiáng)勁的動(dòng)力。這就要求在干部選任民主化的具體制度設(shè)計(jì)過(guò)程中，充分發(fā)掘基層社會(huì)各群體以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)干部工作民主化的推動(dòng)力，同時(shí)注重對(duì)各種動(dòng)力的協(xié)調(diào)和平衡?！?9〕在干部選任民主化的動(dòng)力機(jī)制培育過(guò)程中，一方面要重視對(duì)社會(huì)動(dòng)力的培育和協(xié)調(diào)，特別應(yīng)及時(shí)將民眾的民主訴求轉(zhuǎn)化為民主發(fā)展的動(dòng)力;另一方面還要強(qiáng)化各級(jí)黨組織負(fù)責(zé)人，以及普通黨員和廣大民眾推動(dòng)干部選任民主化的動(dòng)力。

第三，注重不同地區(qū)和不同行政層級(jí)干部選任民主化推進(jìn)策略的差異性。在中國(guó)廣袤的地理空間范圍內(nèi)，不同區(qū)域的民主政治、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平具有較大差異，由此決定了不同地區(qū)干部選任民主化路徑的差異性。如在勞務(wù)輸出型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其財(cái)力可能不足，普通民眾和黨員也多在外地務(wù)工;而在大城市邊緣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其財(cái)力和人力資源則相對(duì)充裕，其黨員結(jié)構(gòu)則相對(duì)復(fù)雜。如果這兩類鄉(xiāng)鎮(zhèn)不加區(qū)別地采用相同的選任辦法，顯然難以取得令人滿意的效果。同時(shí)，不同行政級(jí)別的干部選任民主化的實(shí)踐探索，也應(yīng)結(jié)合其自身特點(diǎn)而進(jìn)行差異化設(shè)計(jì)和推進(jìn)。

第四，切實(shí)提高干部選任民主化的效度。某一制度創(chuàng)新的生命力在于其帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)，干部選任民主化的生命力也是如此。因此，必須更加重視干部選任民主化所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)?！?0〕為此，在干部選任民主化的實(shí)踐探索中，應(yīng)重視做好以下方面的工作：一是樹立成本意識(shí)，切實(shí)控制干部選任民主化的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本?！皣?guó)家治理的過(guò)程，必然消耗一定資源，形成治理成本?，F(xiàn)代化的國(guó)家治理體系不能只考慮結(jié)果而不計(jì)成本。相反，它應(yīng)追求以更小的成本爭(zhēng)取更大的效益?！薄?1〕在干部選任民主化的實(shí)踐探索中，也必須樹立這一理念，并通過(guò)有效的成本控制，來(lái)推進(jìn)相關(guān)探索的可持續(xù)發(fā)展。二是強(qiáng)化對(duì)當(dāng)選干部履行競(jìng)職承諾的監(jiān)管，定期公開其履職績(jī)效，強(qiáng)化民眾的監(jiān)督。三是構(gòu)建通暢的民意表達(dá)和吸納機(jī)制，促使當(dāng)選干部著力解決緊迫的民生難題，切實(shí)保障和改善民生，著眼經(jīng)濟(jì)未來(lái)，奠定經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期發(fā)展的基礎(chǔ)，進(jìn)一步增強(qiáng)普通民眾的幸福感，提升其對(duì)執(zhí)政黨的認(rèn)同力。四是充分發(fā)揮民主政治和干部人事制度改革“試驗(yàn)田”的作用，著眼于為更大范圍、更高層級(jí)的民主政治發(fā)展和干部人事制度改革提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。必須指出的是，在強(qiáng)調(diào)民主績(jī)效的同時(shí)，也應(yīng)認(rèn)識(shí)到民主政治的功能具有一定的限度，避免把民主視為包治百病的“莫里遜氏丸”的不良傾向。

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