●特約通訊員 劉國永

發(fā)揮兩個主體的作用 科學開展預算績效管理
——對話上海市靜安區(qū)財政局績效評價科科長肖紀雄

●特約通訊員 劉國永

2014年，為了深入貫徹黨的十八屆三中全會精神，圍繞“建立現(xiàn)代財政制度”目標，上海市靜安區(qū)財政局根據(jù)市財政局關于《上海市預算績效管理工作規(guī)劃（2013-2015）》的總體要求，在區(qū)委區(qū)政府的領導下，在區(qū)人大財經工委、區(qū)政協(xié)的支持下，與區(qū)監(jiān)察局、區(qū)審計局等部門協(xié)調配合，加強對財政資金支出的監(jiān)管，強化預算項目績效目標管理，建立健全預算績效管理制度，引導預算主管部門和單位開展財政支出的績效評價，逐步推進預算績效管理信息系統(tǒng)的應用，探索績效評價結果與預算管理相結合，不斷推動財政支出的績效管理，樹立規(guī)范使用財政資金的責任意識，提高財政資金的效率。應該說，在上海整體預算績效管理水平較高的情況下，各區(qū)縣保證質量，還能結合各自特點，發(fā)揮各種優(yōu)勢，把預算績效管理工作推上新的高度。就靜安區(qū)而言，緊緊抓住預算績效管理靈魂——績效目標設計和管理，為科學實施管理奠定基礎。為此，本刊特約通訊員劉國永博士專訪了靜安區(qū)財政局績效評價管理科肖紀雄科長，就相關問題進行了探討。

《財政監(jiān)督》：我們知道績效目標管理是預算績效管理的核心，也是財政改革的靈魂。沒有科學的績效目標，預算科學化、精細化就無法真正實施。因此，如何設計績效目標，就成為制約整個工作的一個瓶頸。首先請肖科長談談你們是如何開展績效目標管理的？

肖紀雄：靜安區(qū)實施預算績效管理過程中，開始是從做績效后評價開始的，但是在做后評價的過程中，確實遇到不少難題。一方面評價的項目績效狀況都是歷史，特別是一次性項目，結果應用是無法開展的；另一方面，在評價過程中評價的依據(jù)和標準，缺乏績效目標支撐，評價結果的公信力也受到挑戰(zhàn)和質疑。因此，我們開始著手重新進行制度設計，進行預算績效管理流程再造，緊緊抓住績效目標這個牛鼻子，讓績效目標成為預算績效管理的靈魂，成為引導財政管理和改革、引導預算單位績效管理的核心。就績效目標設計方面，我們主要開展了以下幾個方面的工作。

第一，科學理解績效目標。雖然現(xiàn)在對績效目標認識上還有差異，在相關文件中，也提出部門整體績效目標、項目績效目標、基本支出績效目標、政策績效目標等，姑且我們不討論這些概念本身的界定困難，就對績效本身的認識可能也存在很大差異。因此，我們在具體開展工作的過程中，沒有涉及把績效目標外延擴大，就是從項目績效目標出發(fā)。因為，在這點上大家分歧最少?！渡虾Ｊ蓄A算績效管理實施辦法》（滬財績【2014】22號）指出，項目績效目標是預算部門（單位）使用財政資金計劃在一定期限內達到的產出和效果。同時，與財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預【2011】285號）一致，對績效目標的具體內容進行了界定，即包括：一是預期產出目標，包括提供公共產品和服務的數(shù)量、質量、時效目標，以及達到預期產出所需要的成本和資源等；二是預期效果目標，包括經濟效益、社會效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響等；三是衡量預期產出、預期效果和相關方滿意程度方面的績效評價指標等；四是為實現(xiàn)項目績效目標所需要的保障制度、措施和工作計劃，以及項目管理內容和相應目標要求等。這樣的界定，到真正填報績效目標時還是有很大的難處?？冃繕伺c指標究竟是什么關系？預算與績效目標是什么關系？資源配置與績效目標是什么關系？管理措施與績效目標是什么關系？因此，僅僅有一個統(tǒng)一的概念是遠遠不夠的。因此，我們在具體實施過程中，首先要區(qū)別績效目標與管理的關系，不能把管理作為績效目標設計本身，需要分開填報；其次，績效目標與預算分開，預算績效相關資源也是實現(xiàn)績效目標的條件，不能作為績效目標本身；最后，績效目標本身是與指標體系關聯(lián)的，是圍繞投入，到產出和效果的指標體系，這才是績效目標的本質。具體可見圖1:績效目標指標體系。

這樣的目標指標體系，有利于厘清項目總目標、年度目標和指標之間的關系，突出了績效目標的實效特點，同時也關注到了績效目標的整體性，對于跨年度項目，以及與中長期預算相銜接都具有重要意義，也便于項目單位理解和引領項目單位開展績效目標管理。

第二，科學測算績效目標。績效目標不僅僅是一個概念，還是管理抓手。如何發(fā)揮其管理作用？必須建立在科學測算績效目標的基礎上。一方面績效目標要全面，全面反映預算的內容，與預算相匹配；另一方面目標應該科學準確。因此，必須根據(jù)項目績效的要求，科學設計和測算績效目標值。為此，我們聯(lián)合上海財經大學專家系統(tǒng)和上海聞政管理咨詢有限公司，開發(fā)預算績效管理系統(tǒng)，分類設計績效目標指標體系，并通過信息系統(tǒng)形成大量的案例，支持部門績效目標申報，同時，針對不同的指標特征設計不同的績效目標測算模型，提高績效目標設計的科學性。

第三，將績效目標管理貫穿于預算績效管理的全部流程?？冃繕嗽O計和申報只是預算績效管理的開始，在績效跟蹤、績效評價以及結果應用環(huán)節(jié)，處處都離不開績效目標，在各環(huán)節(jié)和流程中，績效目標既是衡量尺度，同時也是管理的目標和抓手。如在績效跟蹤環(huán)節(jié)，跟蹤的目的就是檢驗目標最終是否能完成，因此，跟蹤的數(shù)據(jù)采集和判斷也是圍繞目標而開展，對于不能完成的目標，需要進行解釋、調整、糾偏，這樣才能真正保證目標的實現(xiàn)。在評價環(huán)節(jié)，根本就是檢驗目標最終是否實現(xiàn)，對于沒有實現(xiàn)的目標進行反思，并進行整改。結果應用本質上是提高預算和目標的科學性，為科學管理服務。

《財政監(jiān)督》：確實，績效目標是整個預算績效管理的核心，也是難點，不僅僅是技術層面，還是一個管理創(chuàng)新，對于管理的意義更重要。當然，要發(fā)揮管理作用，必須建立在科學設計的基礎上。能否請肖科長就績效目標在管理方面的設計談談想法？

圖1 績效目標指標體系

肖紀雄：是的，這是開展績效目標管理的根本所在。根據(jù)上海市財政局22號文規(guī)定，項目績效目標是現(xiàn)階段績效目標管理的重點。預算部門（單位）要重視績效管理與項目管理的有機結合，按規(guī)定做好項目績效目標編制和項目績效目標評審工作。財政部門根據(jù)預算部門（單位）上報的項目績效目標，依據(jù)年度政府工作重點，結合項目績效目標評審結果，確定項目、項目預算和績效目標。

在具體實施過程中，我們認為，首先要明確財政和預算單位在績效目標管理中的主體關系。財政應負責績效目標申報、審核、批復等工作，而預算部門（單位）則應承擔績效目標設立的全面性和準確性責任。但由于預算績效管理是一項創(chuàng)新性工作，大家對績效目標如何編制等還不熟悉。因此，在這個過程中，我們加大了培訓和輔導力度，全面支持預算單位做好目標申報工作。正如前面所說，目標的科學性和全面性是至關重要的，但是依靠我們現(xiàn)有的財政和預算部門力量，還是很難做好這個工作的。2014年預算部門、單位編報項目績效目標的專項資金占本部門、單位的全部專項資金的比例不低于30%。2015年預算部門、單位編報項目績效目標的專項資金占本部門、單位的全部專項資金的比例不低于45%。實際上，2015年我們最終申報績效目標的項目達到了190個，涉及資金13.80億元，涉及到所有預算單位和部門，覆蓋各個領域。這樣的工作任務還是非常繁重的，而且要求又很高。如何做好？必須借助專家系統(tǒng)和技術力量。

在具體工作中，第一，發(fā)揮專家的引領作用。這方面我們跟上海財經大學建立了良好的合作關系，他們不僅在理念上指導我們，在具體環(huán)節(jié)中，也進行輔導，確保申報的質量。如在工作布置時，對各單位進行系統(tǒng)全面的培訓，在具體申報過程中，進行點對點的 輔導，審核過程也積極參與。第二，發(fā)揮第三方中介機構作用。選擇部分重點項目，我們通過資格標準遴選第三方中介機構，一起幫助預算單位進行目標申報工作，幫助預算單位測算成本和目標值，以及管理制度設計和咨詢工作，提高了績效目標申報質量。第三，發(fā)揮人大監(jiān)督預算的作用。納入前評價的項目請人大一起參與，可以提前對預算和績效目標進行審核，也可以提高預算和績效目標的質量。第四，將績效目標審核和預算審核相結合。長期以來，預算的編制、審核都比較粗放，財政、預算部門和項目單位之間常常處于一種博弈關系，造成預算浪費驚人，效益低下。因此，我們一方面加強對業(yè)務科室績效的宣傳和培訓，另一方面通過技術手段，將預算審核和績效目標審核同步，并作為項目制約的手段，為全面科學預算提供新的路徑。第五，應用信息化系統(tǒng)提升預算績效管理質量和效率。信息化系統(tǒng)不僅僅是一個工具，更可以通過專業(yè)化支持，規(guī)范預算績效管理流程，以及對質量進行控制，減輕部門的工作壓力，支持預算績效管理全面高效開展。

《財政監(jiān)督》：預算績效管理不僅是預算管理改革的創(chuàng)新，對于財政管理，推進政府職能轉變都具有重大意義。在所有環(huán)節(jié)中，核心依然是財政部門和預算單位，財政部285號文中也明確，各級財政部門和各預算部門（單位）是績效評價的主體。但是，應該看到，在不同環(huán)節(jié)這兩個主體的作用和地位是不一樣。在靜安區(qū)開展預算績效管理過程中，我們是如何處理好這兩個主體的關系的？

肖紀雄：是的，我們也發(fā)現(xiàn)，這是一個頂層設計問題。在財政部的文件中，對兩個主體的關系并沒有具體明確，很多地方在實施預算績效管理的過程中，兩個主體關系經常交錯，也容易相互推諉，影響整個績效管理的效果。

其實，這兩個主體的責任關系的源頭是預算關系，預算體現(xiàn)了政府之間的公共委托和代理關系。財政部門是替納稅人理財?shù)?，理財?shù)目茖W性、準確性，確定了財政部門的責任，因此，財政部門對預算分配負主要責任。而預算單位，作為資金的使用部門，是承擔公共服務的管理和提供者，自然對資金的使用績效負責。因此，申報預算、申報績效目標就是其責任，在實施過程中，對科學規(guī)范高效使用資金負責，對于資金使用不合規(guī)、使用績效不高承擔相應責任，并應被問責。因此，在績效跟蹤和績效自評價環(huán)節(jié)，預算主管部門和單位是第一責任主體。財政則對其進行監(jiān)督，并制定相應游戲規(guī)則，規(guī)范其績效跟蹤和績效自評價工作，保證跟蹤和自評價結果客觀、公平、公正。同時，跟蹤和自評價的結果，財政部門可以采信，也可以不采信，并開展再評價或重點評價。顯然，我們可以看到這兩個主體在不同環(huán)節(jié)責任是不一樣的，只有厘清了相互關系，我們才能有條不紊地推進預算績效管理工作。

圖2 績效目標及前評價管理業(yè)務流程圖

當然，在預算績效管理過程中，還會涉及到第三方中介機構、專家系統(tǒng)、人大、政協(xié)等監(jiān)督部門，等等。應該說，不同的參與主體發(fā)揮不同的作用，承擔相應的績效責任。我們認為，第三方中介機構，是績效評價的受托主體，可以接受財政和預算部門（單位）委托，開展相應的績效評價工作，其必須承擔獨立、公平、客觀和專業(yè)的責任；專家系統(tǒng)，受財政和預算部門（單位）委托，參與績效評價或對第三方中介機構的評價質量進行認定，必須對其權威性負責，保證評價結果科學準確；人大、政協(xié)等監(jiān)督主體，可以對預算績效管理的任何環(huán)境、任何對象進行實時動態(tài)監(jiān)督，保證各主體能夠依法行使評價責任，并對違規(guī)行為承擔相應后果。根據(jù)區(qū)人大財經工委的工作要求，結合區(qū)監(jiān)察局、區(qū)審計局的工作重點，對區(qū)政府的重點項目和實事項目，按照區(qū)府督查室的要求，實施人大監(jiān)督，監(jiān)察監(jiān)管，審計綜合抽查，開展項目跟蹤和完成情況的績效管理。

當然，對于這些主體在各環(huán)節(jié)中的作用 （職責）發(fā)揮，我們是在工作流程中部署和實現(xiàn)的。如在績效目標申報和前評價環(huán)節(jié)，具體可以見圖2，從中我們可以看到不同主體之間的責任關系。