●薛 鋼 趙 瑞

礦產(chǎn)資源補(bǔ)償與資源稅費(fèi)制度改革研究綜述

●薛 鋼 趙 瑞

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，礦產(chǎn)資源過(guò)度開(kāi)發(fā)誘發(fā)的資源損耗、生態(tài)環(huán)境破壞與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力下降問(wèn)題日益嚴(yán)重，正因?yàn)槿绱?，黨的十八大報(bào)告中提出 “深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和稅費(fèi)改革，建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度”。本文擬從礦產(chǎn)資源補(bǔ)償與稅費(fèi)制度建設(shè)角度，對(duì)已有研究成果進(jìn)行梳理和歸納，為我國(guó)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度改革提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

一、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵

目前，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償?shù)难芯恳暯前▋r(jià)值補(bǔ)償、生態(tài)補(bǔ)償與區(qū)域補(bǔ)償三個(gè)維度：

Hotelling(1931)首次提出開(kāi)采速度與資源價(jià)值成反比例關(guān)系的 “時(shí)間傾斜”理論，分析了資源價(jià)格與資源耗竭之間的量化關(guān)系，并揭示了稅收可以對(duì)資源進(jìn)行價(jià)值補(bǔ)償。Hartwick(1977)在Hotelling法則和Cobb-Douglas函數(shù)的基礎(chǔ)上，研究租金對(duì)實(shí)現(xiàn)耗竭性資源的代際公平問(wèn)題，認(rèn)為租金并不能維持資源消費(fèi)的代際公平。Dasgupta(1980)研究發(fā)現(xiàn)資源消耗速度與資源價(jià)格變動(dòng)速度成正相關(guān)關(guān)系，提出以資源稅影響資源價(jià)格變動(dòng)速度，進(jìn)而減緩資源消耗速度。Slade(1986)通過(guò)比較資源稅稅率變化率與市場(chǎng)利率的大小，得出了當(dāng)資源稅稅率變化率小于市場(chǎng)利率會(huì)延遲資源開(kāi)采、保護(hù)資源、維持資源價(jià)值的結(jié)論。而Repetto(1989)提出凈價(jià)法、Serafy (1989)提出采取可耗竭資源使用者成本來(lái)測(cè)算資源價(jià)值補(bǔ)償。

Pigou(1920)的“庇古稅”方案和Coase (1960)的產(chǎn)權(quán)理論分別從政府和市場(chǎng)兩個(gè)層面為生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題提出了解決路徑。而繼Goldstein（1997）和Costanza（1997）確立了生態(tài)資源自然資產(chǎn)理念后，Johst(2002)通過(guò)建立空間—時(shí)間結(jié)構(gòu)模型，以解決復(fù)雜的分配問(wèn)題，落實(shí)生態(tài)保護(hù)政策。IShin Chang et al(2014)則對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制（ECM）在中國(guó)的實(shí)際運(yùn)行進(jìn)行了綜合性的研究。

Auty(1993)首次提出的“資源詛咒”理論，指出可持續(xù)發(fā)展不應(yīng)以犧牲未來(lái)人的利益為代價(jià)，“荷蘭病”的存在阻礙著可持續(xù)發(fā)展，這就需要宏觀經(jīng)濟(jì)政策來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更具競(jìng)爭(zhēng)力和多樣化。邵帥和齊中英 （2008）、李香菊和祝玉坤（2011）對(duì)中國(guó)西部地區(qū)的研究也證實(shí)了上述現(xiàn)象的存在。Sachs＆Warner(2001)總結(jié)和拓展了前人關(guān)于“資源詛咒”的研究，發(fā)現(xiàn)資源豐裕地區(qū)的價(jià)格偏高，會(huì)導(dǎo)致該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)滯后。景普秋（2010）也提出資源區(qū)域補(bǔ)償應(yīng)該促進(jìn)礦產(chǎn)地資源收益向物質(zhì)資本、人力資本的轉(zhuǎn)化，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

二、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償與資源稅費(fèi)制度演變

盡管對(duì)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)還存在不確定性， 但是， 根據(jù)Hotelling法則，合理的資源稅費(fèi)制度將有助于改變礦產(chǎn)資源的時(shí)間分布，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的價(jià)值補(bǔ)償，Terway (2006)建議運(yùn)用“看得見(jiàn)”的手調(diào)整稅收政策以規(guī)避可耗竭性和資源開(kāi)發(fā)使用的外部性。N.M.Hung＆N.V. Quyen(2009)采用動(dòng)態(tài) Hotelling模型分析，對(duì)于可耗竭資源，從價(jià)稅比從量稅能帶來(lái)更多的社會(huì)福利。Bleischwitz&Bader(2010)回顧了歐盟能源政策、監(jiān)管政策以及支出政策，指出資源稅費(fèi)制度的確有助于彌補(bǔ)資源開(kāi)發(fā)使用的負(fù)外部性，維護(hù)環(huán)境質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)資源生態(tài)補(bǔ)償。馬珺（2004）以聯(lián)邦制國(guó)家為例，認(rèn)為能源資源的可征稅能力會(huì)導(dǎo)致區(qū)域財(cái)政能力的差距，宋文飛（2013）提出政府壟斷力度的“倒U型”規(guī)律，建議優(yōu)化礦產(chǎn)資源稅制，以實(shí)現(xiàn)資源區(qū)域補(bǔ)償。

從理論分析角度，劉克崮（2008）認(rèn)為我國(guó)提高資源稅費(fèi)水平將有助于促進(jìn)資源節(jié)約利用和環(huán)境友好保護(hù)。席衛(wèi)群（2009）認(rèn)為目前我國(guó)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)負(fù)擔(dān)并不能滿足資源補(bǔ)償目標(biāo)，改革方向應(yīng)是將從量征收改為從價(jià)征收，并適當(dāng)提高稅率水平。楊志勇（2010）總結(jié)出資源稅改革的實(shí)質(zhì)就是提高資源稅稅負(fù)，改革使得資源產(chǎn)品價(jià)格上漲是大勢(shì)所趨，也是必經(jīng)之路，政府應(yīng)放松管制，促進(jìn)相關(guān)替代行業(yè)的發(fā)展，而改革對(duì)居民消費(fèi)和生活的影響需要相應(yīng)的保障制度予以支持。蒲志忠（2008）認(rèn)為現(xiàn)行稅費(fèi)制度中的租、稅、費(fèi)項(xiàng)目反映出不同的產(chǎn)權(quán)關(guān)系與收益范圍，伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢(shì)，施文潑和賈康（2011）認(rèn)為我國(guó)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度的演變逐漸呈現(xiàn)出與市場(chǎng)密切相連、迅速進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整的特征，需要積極構(gòu)建一個(gè)既符合我國(guó)國(guó)情又與國(guó)際接軌的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度體系，實(shí)現(xiàn)收益分享，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

三、資源稅費(fèi)制度補(bǔ)償效應(yīng)的實(shí)證研究

國(guó)外學(xué)者對(duì)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度補(bǔ)償效應(yīng)進(jìn)行了廣泛的實(shí)證研究。Rutledge＆Wright(1998)以英國(guó)大陸架為例，測(cè)算出資源稅費(fèi)生態(tài)補(bǔ)償效應(yīng)微弱，而英國(guó)油氣企業(yè)獲得了較高利潤(rùn)，為英國(guó)稅制改革提供了強(qiáng)有力的理由。Blake＆Roberts(2006)通過(guò)調(diào)查和比較了不同國(guó)家的石油財(cái)稅制度，結(jié)果表明稅后價(jià)值即公司負(fù)擔(dān)不盡相同，但是這些石油稅費(fèi)制度都具有較強(qiáng)的扭曲效應(yīng)。Frestad(2010)以挪威為例，在企業(yè)所得稅和石油、水電資源稅費(fèi)的雙重稅收制度下，研究了資源稅費(fèi)制度對(duì)公司套期保值行為的影響。Zengkai Zhang(2013)以中國(guó)新疆為例，基于CGE模型定量分析資源稅改革的影響程度，認(rèn)為改革的主要作用在于支持地方財(cái)政，而非節(jié)約能源或碳減排。Boadway(2014)指出對(duì)于不可再生資源，如何平衡租金稅與特許權(quán)使用費(fèi)至關(guān)重要，雖然兩者都可以解決信息不對(duì)稱問(wèn)題，但前者不受時(shí)間一致性問(wèn)題的影響，具有扭曲效應(yīng)，而后者受時(shí)間一致性問(wèn)題影響，不具有扭曲效應(yīng)。

國(guó)內(nèi)的實(shí)證研究更多圍繞礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度改革展開(kāi)?？镆蠛晚n瀟（2010）根據(jù) Serafy使用者成本法，通過(guò)對(duì)石油勘探行業(yè)、開(kāi)發(fā)行業(yè)的利潤(rùn)進(jìn)行定量分析，認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)征稅對(duì)資源耗減成本進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償。林伯強(qiáng)（2012）利用修正的Serafy使用者成本法對(duì)我國(guó)煤炭資源耗減成本進(jìn)行了估計(jì)，證明需要通過(guò)征收資源稅來(lái)補(bǔ)償煤炭資源的真實(shí)成本，借助動(dòng)態(tài)CGE模型分析發(fā)現(xiàn)應(yīng)對(duì)煤炭資源征收5%—12%的資源稅。葛世龍和周德群（2009）利用最優(yōu)控制理論，結(jié)果表明，政府只有創(chuàng)造條件引導(dǎo)政策預(yù)期轉(zhuǎn)變?yōu)檎魇召Y源稅，才能使資源得到有效開(kāi)采。另外，資源稅制改革有利于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)與財(cái)政資源平衡，徐曉亮（2012）通過(guò)構(gòu)建動(dòng)態(tài)多區(qū)域CGE模型，以石油對(duì)例，研究不同資源稅計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的影響，結(jié)果表明，差異化的資源稅率設(shè)置對(duì)縮小區(qū)域差異和改善資源環(huán)境系統(tǒng)將起到積極作用。張可云和安曉明（2013）選取變差系數(shù)和泰爾指數(shù)來(lái)測(cè)算我國(guó)區(qū)域財(cái)政收入差距，認(rèn)為資源稅改革將有利于縮小區(qū)域間財(cái)政收入差距，實(shí)現(xiàn)資源區(qū)域補(bǔ)償。王燕東和曾凌云（2014）分析了2000年至2012年我國(guó)資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的征收情況，并進(jìn)行了制度耦合分析，認(rèn)為我國(guó)資源稅改革的效果要顯著于礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。吳瑞雪（2014）基于CGE模型對(duì)不同稅率的模擬，并結(jié)合拉弗曲線原理，綜合考慮公平與效率、收入與成本等多種因素影響，分析結(jié)果表明，我國(guó)天然氣資源適用的資源稅率應(yīng)提高到13%，才能基本實(shí)現(xiàn)資源補(bǔ)償。高新偉和趙文娟（2014）則分析了1995年至2010年我國(guó)石油開(kāi)采行業(yè)相關(guān)數(shù)據(jù)，建議在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、一般、較低時(shí)分別適用11.7%、6.1%和3.2%的從價(jià)稅率。

當(dāng)然，單純提高資源稅費(fèi)負(fù)擔(dān)對(duì)實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償目標(biāo)的有效性也受到一定的質(zhì)疑，李波（2013）以煤炭為例，采用我國(guó)1993-2010年時(shí)間序列數(shù)據(jù)，以煤炭需求量為被解釋變量進(jìn)行回歸分析，結(jié)果表明，單純以提高稅負(fù)為手段的煤炭資源稅改革很容易導(dǎo)致稅負(fù)向下游轉(zhuǎn)嫁，導(dǎo)致煤炭資源補(bǔ)償效應(yīng)難以實(shí)現(xiàn)。廖玉林（2014）以淮南礦業(yè)集團(tuán)為例，分析了煤炭資源稅改革的影響，表明過(guò)重稅費(fèi)負(fù)擔(dān)會(huì)導(dǎo)致煤炭企業(yè)處于巨虧狀態(tài)，影響可持續(xù)發(fā)展和礦區(qū)安全穩(wěn)定。

四、我國(guó)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度設(shè)計(jì)與改革路徑研究

（一）從資源稅費(fèi)性質(zhì)與征收依據(jù)角度研究稅費(fèi)結(jié)構(gòu)

一種觀點(diǎn)是取消資源稅改為礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)或者權(quán)利金。王金洲和楊堯忠（2002）認(rèn)為為了實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的價(jià)值補(bǔ)償，需要向資源使用者征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，它包括礦山地租、資源耗竭補(bǔ)償費(fèi)和環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)等三個(gè)部分，應(yīng)用于資源保護(hù)和尋找替代資源。馮宗憲和李用來(lái)（2008）建議將已存在的資源使用費(fèi)和資源稅合并后征收權(quán)利金、紅利以及特別收益金（暴利稅），以補(bǔ)償資源成本，解決因資源開(kāi)采引起的社會(huì)問(wèn)題。蒲志忠（2010）重新設(shè)計(jì)了礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系，包括補(bǔ)償使用者成本的礦產(chǎn)資源租、補(bǔ)償?shù)V產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、加工和利用環(huán)境成本的環(huán)境稅和礦產(chǎn)品消費(fèi)稅、礦業(yè)行政性收費(fèi)和其他礦業(yè)稅收三個(gè)部分，并且該稅費(fèi)收入應(yīng)合理在地方與中央、代際間分配，以構(gòu)建綠色財(cái)政預(yù)算制度。

另一種觀點(diǎn)是將資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)合并，實(shí)現(xiàn)費(fèi)改稅。張亞明和夏杰長(zhǎng)（2010）認(rèn)為現(xiàn)行資源稅制度“費(fèi)擠稅”，導(dǎo)致資源型企業(yè)非稅負(fù)擔(dān)較重，稅種設(shè)置不合理，補(bǔ)償機(jī)制缺失，因此提出分別在資源開(kāi)采、勘探、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和消費(fèi)環(huán)節(jié)構(gòu)建一系列稅收補(bǔ)償機(jī)制。施文潑（2013）對(duì)深化礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度改革的建議之一就是清費(fèi)立稅，將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)并入資源稅，適當(dāng)提高資源稅稅率以彌補(bǔ)清費(fèi)收入缺口。

（二）從稅費(fèi)負(fù)擔(dān)角度研究資源稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

張華國(guó)（2011）運(yùn)用層次分析法，構(gòu)建了礦產(chǎn)資源定量化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，認(rèn)為現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅對(duì)環(huán)境保護(hù)和資源永續(xù)利用重視不夠。陳琛和石友蓉（2012）采用投入產(chǎn)出模型，分析2002年至2007年資源稅對(duì)各部門(mén)的影響，結(jié)果表明資源稅稅負(fù)較低，并未發(fā)揮其應(yīng)有的補(bǔ)償效應(yīng)。曾先峰和李國(guó)平（2013）對(duì)中美兩國(guó)煤炭資源的一般和特殊稅費(fèi)的種類和征收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了梳理，并結(jié)合具體煤炭開(kāi)采企業(yè)稅負(fù)進(jìn)行比較，結(jié)果表明對(duì)資源價(jià)值補(bǔ)償和生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償率偏低，建議提高稅費(fèi)負(fù)擔(dān)水平。

（三）從資源稅費(fèi)具體項(xiàng)目角度研究改革措施

其一，擴(kuò)大資源稅征收范圍。安體富和蔣震（2008）認(rèn)為現(xiàn)行資源稅征收范圍與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略不銜接，建議將所有不可再生資源、稀缺的再生資源和供給缺乏的資源納入資源稅的征收范圍。肖加元（2011）以資源品價(jià)值的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制為主線，認(rèn)為資源稅改革是中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)需要，適當(dāng)擴(kuò)大資源稅的征收范圍，有利于增加中西部省份地方政府財(cái)政收入，緩解地方財(cái)政和事權(quán)不匹配問(wèn)題。

其二，計(jì)稅方式由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征。孫飛（2007）認(rèn)為我國(guó)資源稅從量計(jì)征不能凸顯資源的稀缺性，既不符合經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的要求，也無(wú)法體現(xiàn)資源保護(hù)和有效利用。賈康（2010）認(rèn)為為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，資源稅的改革內(nèi)容之一就是將資源稅從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，可以考慮部分保留從量計(jì)征，并不是全部改為從價(jià)計(jì)征。

其三，調(diào)整政府間資源稅費(fèi)分配比率。高萍（2009）認(rèn)為我國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)收益分配與地方政府所負(fù)擔(dān)的環(huán)境治理支出責(zé)任不匹配，建議提高地方政府分成比例，完善礦產(chǎn)資源補(bǔ)償機(jī)制。崔惠玉和程艷杰（2014）提出為構(gòu)建科學(xué)的資源稅費(fèi)收入分享機(jī)制，應(yīng)保持勘查登記費(fèi)和采礦登記費(fèi)歸屬于提供登記服務(wù)的行政部門(mén)，探礦權(quán)和采礦權(quán)使用費(fèi)歸屬于地方政府，探礦權(quán)和采礦權(quán)使用費(fèi)按照各級(jí)政府出資比例分成，提高地方政府礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的分成比例以及建立資源稅中央和地方分享機(jī)制。

五、研究展望

總體來(lái)看，國(guó)外學(xué)者對(duì)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償?shù)难芯款I(lǐng)先于國(guó)內(nèi)學(xué)者，首先，以外部性、庇古稅和時(shí)間傾斜等為代表的早期理論為資源稅費(fèi)的征收提供了理論依據(jù)，為礦產(chǎn)資源稅費(fèi)改革與補(bǔ)償研究奠定了理論基礎(chǔ)；其次，通過(guò)價(jià)值評(píng)估法、凈價(jià)法和使用者成本法等數(shù)理方法對(duì)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)改革的具體操作進(jìn)行微觀化的研究，提高了礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度改革的精確性。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者更趨向于對(duì)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)補(bǔ)償效應(yīng)的研究，開(kāi)始探討目前我國(guó)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度存在的問(wèn)題，并依據(jù)補(bǔ)償角度提出改革措施。但是，在礦產(chǎn)資源稅費(fèi)補(bǔ)償效應(yīng)方面，現(xiàn)有研究更加側(cè)重生態(tài)補(bǔ)償與區(qū)域效應(yīng)方面，對(duì)于價(jià)值補(bǔ)償研究還比較少，同時(shí)，還缺乏對(duì)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償需求與現(xiàn)行礦產(chǎn)資源制度供給的差異化研究以及通過(guò)具體量化研究，這都是以后需要深化研究的領(lǐng)域。

(作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院)