●袁 瓊 傅光明

論美國的預(yù)算法與運(yùn)轉(zhuǎn)模式及其啟示

●袁 瓊 傅光明

去年8月31日，十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過了《關(guān)于修改預(yù)算法的決定》，并重新頒布了修訂的預(yù)算法，自2015年1月1日起施行。新預(yù)算法全面貫徹了黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神，充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院確定的財(cái)稅體制改革的總體要求，為進(jìn)一步深化財(cái)稅改革引領(lǐng)方向。新預(yù)算法將近年來財(cái)稅改革發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，以及現(xiàn)代預(yù)算制度的基本要素和理念原則，用法律的形式確定下來，是國家法律制度和財(cái)政法律建設(shè)的重要成果，標(biāo)志著我國加快建設(shè)全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。借鑒美國等發(fā)達(dá)國家的預(yù)算法律制度，對(duì)于深化我國預(yù)算制度改革具有借鑒意義和作用。

一、美國預(yù)算法制度的特點(diǎn)

（一）美國以三權(quán)分立為原則制定的美國憲法，規(guī)定了國會(huì)掌握財(cái)政權(quán)

美國憲法第一條第八款規(guī)定：國會(huì)有權(quán)規(guī)定和征收稅金、關(guān)稅、輸入稅和貨物稅，以償付國債。提供合眾國共同防務(wù)和公共福利。十六條修正案規(guī)定：國會(huì)有權(quán)對(duì)任何來源的收入規(guī)定和征收所得稅。雖然1921年《預(yù)算和會(huì)計(jì)法案》通過之后，美國總統(tǒng)獲得了更為優(yōu)勢(shì)的權(quán)力，甚至被稱為“總統(tǒng)主導(dǎo)”，但是美國憲法確立的基本原則，決定了美國政府的預(yù)算體制基本上仍然是“總統(tǒng)提議，國會(huì)決議”。

（二）國會(huì)對(duì)于政府的預(yù)算監(jiān)督全面覆蓋

首先是國會(huì)對(duì)預(yù)算案形成的監(jiān)督?？偨y(tǒng)將編制好的聯(lián)邦預(yù)算交給參眾兩院后，兩院預(yù)算委員會(huì)在國會(huì)預(yù)算辦公室的協(xié)助下進(jìn)行詳細(xì)審查和表決。其次是國會(huì)對(duì)于預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督。執(zhí)行過程中最重要的一點(diǎn)是，國會(huì)通過了授權(quán)法案只是同意立項(xiàng)，政府拿到錢還需要通過撥款程序。即使在預(yù)算法案生效以后要完成撥款活動(dòng)，仍須國會(huì)批準(zhǔn)。除此以外，美國國會(huì)還向各個(gè)行政部門派駐監(jiān)察代表，對(duì)所駐部門實(shí)施國會(huì)授權(quán)項(xiàng)目的情況和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。最后，美國聯(lián)邦審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立于總統(tǒng)和行政機(jī)構(gòu)在國會(huì)中設(shè)立，負(fù)責(zé)對(duì)政府預(yù)算收支及使用情況進(jìn)行審計(jì)，并向國會(huì)報(bào)告預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和決算審計(jì)情況。國會(huì)據(jù)此決定有關(guān)項(xiàng)目、機(jī)構(gòu)下一財(cái)政年度是否能夠繼續(xù)獲得撥款。如果發(fā)生嚴(yán)重問題，還要追究有關(guān)責(zé)任人的政治責(zé)任和法律責(zé)任。可見，美國國會(huì)對(duì)于政府的預(yù)算和決算監(jiān)督制度是相當(dāng)完整的，這是歷經(jīng)多年的實(shí)踐與改革的結(jié)果。

二、美國預(yù)算法治沿革

根據(jù)國會(huì)和總統(tǒng)在政府預(yù)算管理中扮演的不同角色，可將美國預(yù)算法的歷史沿革，即美國政府預(yù)算管理的法治化進(jìn)程，分為以下四個(gè)階段：

（一）國會(huì)主導(dǎo)的階段（1789年-1921年）

美國憲法的奠基者把財(cái)權(quán)交給了國會(huì)，但是沒有為聯(lián)邦政府建立起一個(gè)配套的預(yù)算體系。在聯(lián)邦預(yù)算的前130年里，聯(lián)邦政府基本上利用了憲法建立起來的基本政府組織和職能。因此，在這一階段，基于憲法的框架，國會(huì)在政府預(yù)算管理中起主導(dǎo)作用。同時(shí)從小政府和無赤字變?yōu)榇笳拓?cái)政困難。這個(gè)時(shí)期的預(yù)算主要由國會(huì)主導(dǎo)。

（二）總統(tǒng)管理國家財(cái)政，國會(huì)主要負(fù)責(zé)預(yù)算政策（1921年-1974年）

這個(gè)時(shí)期聯(lián)邦預(yù)算的主權(quán)特點(diǎn)是總統(tǒng)權(quán)力相對(duì)增大。1921年《預(yù)算和會(huì)計(jì)法案》的通過給予了總統(tǒng)主動(dòng)權(quán)和政策建議，以便行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)來打破不平衡。19世紀(jì)的最后10年和20世紀(jì)頭20年在美國的歷史上被稱為進(jìn)步時(shí)代，在內(nèi)戰(zhàn)和重建后，美國迅速成為一個(gè)工業(yè)化和城市化國家。但其政治體制不適應(yīng)社會(huì)帶來的挑戰(zhàn)，政府受困于債務(wù)糾紛，政權(quán)分散，沒有強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，公用事業(yè)不足等問題，貪污、裙帶關(guān)系、特殊利益盛行。

（三）國會(huì)通過有關(guān)法律限制總統(tǒng)權(quán)力（1974年-1999年）

這個(gè)時(shí)期的主要立法有1974年國會(huì)預(yù)算法，1985年通過了在1987年修正的格拉姆、羅德曼、胡玲斯法，簡(jiǎn)稱1985年平衡預(yù)算與緊急情況赤字控制法，1990年預(yù)算實(shí)施法。這個(gè)時(shí)期預(yù)算的特點(diǎn)是赤字與反赤字較量。

1974年《國會(huì)預(yù)算法案》和《扣押控制法案》的出臺(tái)。1974年法案有兩個(gè)主要的規(guī)定：一個(gè)規(guī)定建立了新的機(jī)構(gòu)和程序，另外一個(gè)建立了控制扣押的程序：1974年《國會(huì)預(yù)算法案》在眾議院和參議院當(dāng)時(shí)已有的對(duì)財(cái)政事務(wù)有管轄權(quán)的委員會(huì)的基礎(chǔ)上各增設(shè)了一個(gè)預(yù)算委員會(huì)，并在當(dāng)時(shí)已有的國會(huì)幕僚機(jī)構(gòu)中增設(shè)了國會(huì)預(yù)算辦公室。預(yù)算委員會(huì)行使著集權(quán)和協(xié)調(diào)的功能，而國會(huì)預(yù)算辦公室，是與總統(tǒng)管理和預(yù)算辦公室對(duì)應(yīng)設(shè)計(jì)，增加了國會(huì)的分析能力。國會(huì)早就已經(jīng)有了通過撥款法案、稅收立法和其他財(cái)政措施的程序，1974年法案在當(dāng)時(shí)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了一些修改。最顯著的增加是在預(yù)算中運(yùn)用共同決議來為預(yù)算總數(shù)設(shè)置上限。并在別處進(jìn)行征稅或削減來應(yīng)對(duì)新的直接支出（即隨走隨付機(jī)制）。新的財(cái)政規(guī)則提供了更大的彈性并考慮了經(jīng)濟(jì)條件。90年代，總統(tǒng)和國會(huì)都運(yùn)用《預(yù)算實(shí)施法案》程序來實(shí)現(xiàn)自己的政治目的。 1995年國會(huì)通過的撥款法被克林頓否決，進(jìn)入1996年度之后，國會(huì)通過繼續(xù)撥款，迫使政府兩度關(guān)門數(shù)日。

（四）總統(tǒng)主導(dǎo)回歸的階段（2000年至今）

總體上說，在這一階段，總統(tǒng)在預(yù)算過程中的權(quán)力有所增加，從國會(huì)那里贏得很多主動(dòng)權(quán)。

三、從美國預(yù)算法治發(fā)展獲得的啟示

（一）透明度

在美國，總統(tǒng)遞交他的預(yù)算提議即正式的聯(lián)邦政府預(yù)算前，這些提議和他們的內(nèi)部討論被視為是機(jī)密的?？赡苡袃蓚€(gè)合理的原因使其成為機(jī)密。首先是鼓勵(lì)內(nèi)部討論中的坦誠溝通，另外是，一項(xiàng)提案，特別是有爭(zhēng)議的提議，必須經(jīng)過多次修改，而不是正式的政策立場(chǎng)。一旦美國政府向國會(huì)提交了美國政府的預(yù)算，其就成為一個(gè)公開的文件，可以在管理和預(yù)算辦公室和白宮的網(wǎng)站上免費(fèi)得到，還可以通過聯(lián)邦政府出版社印刷發(fā)售。多年以來，預(yù)算與管理辦公室（OMB）一直出版《聯(lián)邦預(yù)算的公民指南》。

（二）權(quán)力制衡

在美國，行政編制預(yù)算，國會(huì)審批預(yù)算，行政執(zhí)行預(yù)算，國會(huì)監(jiān)督預(yù)算。這種聯(lián)邦政府預(yù)算管理模式是與美國“三權(quán)分立，相互制衡”的憲法原則分不開的，不僅明確了在預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督過程中各部門及各權(quán)力單位的責(zé)任，同時(shí)分權(quán)的形式保證了美國聯(lián)邦政府預(yù)算管理中的權(quán)力制衡。三權(quán)的分立并不是均勻分配，國會(huì)有更大的權(quán)力，決策制定程序、審批預(yù)算及監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行等，但總統(tǒng)及有關(guān)部門也掌握了編制預(yù)算和執(zhí)行預(yù)算的權(quán)力。在聯(lián)邦政府預(yù)算管理過程中，起到了很好的相互制衡和相互監(jiān)督的作用，對(duì)政府預(yù)算管理水平的提高有重要的意義。

（作者單位：湖北省麻城市人民醫(yī)院、湖北省財(cái)政廳）

（本欄目責(zé)任編輯：周菲）