孫　濤

(中共青島市委黨校，山東　青島　266071)

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從社會管理到社會治理

孫濤

(中共青島市委黨校，山東青島266071)

摘要：我國目前處于“黃金發(fā)展機(jī)遇期”和“社會矛盾凸顯期”并存的發(fā)展階段。經(jīng)濟(jì)、社會、思想等領(lǐng)域暴露出的問題和矛盾相互交織并不斷發(fā)展擴(kuò)散，加大了社會治理的難度，對創(chuàng)新社會治理體制提出了挑戰(zhàn)。社會治理體制創(chuàng)新應(yīng)堅(jiān)持以人為本、服務(wù)為先等五項(xiàng)基本原則，從深化政府改革、發(fā)展社會力量等五個方面進(jìn)行改革，實(shí)現(xiàn)社會治理的現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：社會治理；體制創(chuàng)新；價值取向；路徑選擇

黨的十八屆三中全會提出：要創(chuàng)新社會治理，提高社會治理水平，維護(hù)國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序；要改進(jìn)社會治理方式，激發(fā)社會組織活力，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制，健全公共安全體系。這次會議把以往的“社會管理”提升為“社會治理”，反映了我們黨治理理念的高度提升，昭示著我國的治理模式正在發(fā)生深刻變化。

一、當(dāng)前社會治理領(lǐng)域中存在的主要問題

現(xiàn)階段我國面臨的各種社會問題、社會矛盾的廣泛性和多樣性是新中國建立以來前所未有的，對整個社會的健康發(fā)展與安全運(yùn)行構(gòu)成了較大威脅。

(一)民生問題日益凸顯

改革開放以來，民生問題曾長期讓位于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，其已成為引發(fā)社會矛盾和社會沖突的重要因素，主要表現(xiàn)在以下幾方面。第一，收入分配制度改革相對滯后。我國國民收入分配格局不盡合理，分配不公問題比較突出，地區(qū)之間、階層之間、城鄉(xiāng)之間、行業(yè)之間的收入差距仍有擴(kuò)大的趨勢，社會財(cái)富快速向少數(shù)人集中，收入分配秩序尚不規(guī)范。第二，就業(yè)形勢仍較為嚴(yán)峻。我國城鎮(zhèn)每年新増就業(yè)人口大約為1 000萬人，且農(nóng)村有超過1.5億剩余勞動力需要向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城填轉(zhuǎn)移，而我國在正常增長條件下每年新增的就業(yè)崗位大約僅有1 000萬個，勞動力供求矛盾非常突出[1]。第三，社會保障體系還不完善?，F(xiàn)行社會保障制度設(shè)定的待遇水平偏低，且我國養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)尚不及勞動人口數(shù)量的一半，醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育等社會保險(xiǎn)覆蓋率則更低。而且基本公共服務(wù)體系發(fā)展滯后，社會保障在城鄉(xiāng)、地區(qū)之間嚴(yán)重失衡，社會保障制度的公平性問題還比較突出。

(二)城鄉(xiāng)差距不斷拉大

改革開放以來，農(nóng)村獲得了快速發(fā)展，但是城市的發(fā)展速度更快，因此城鄉(xiāng)差距不斷拉大。從城鄉(xiāng)居民收入比來看，改革開放30多年來，我國城鄉(xiāng)居民收入差距經(jīng)歷了由逐漸擴(kuò)大到逐漸縮小再到加速擴(kuò)大又逐漸小幅回落的過程，總體呈螺旋式上升。1978年，我國城鄉(xiāng)居民收入比為2.57∶1；1983年達(dá)到歷史最低點(diǎn)1.82∶1；2009年擴(kuò)大到創(chuàng)紀(jì)錄的3.33∶1；從2010年起開始小幅回落，2012年為3.10∶1。從城鄉(xiāng)居民收入的絕對差額來看，我國城鄉(xiāng)居民收入差距總體呈加速擴(kuò)大的趨勢，1978年我國城鄉(xiāng)居民收入差距為209.8元，2008年突破10 000元，到2012年已達(dá)到16 647元*數(shù)據(jù)來自中國統(tǒng)計(jì)局各年度公報(bào)。，改革開放以來城鄉(xiāng)居民收入的絕對差距擴(kuò)大了79倍之多。同時，在我國特有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，偏向城市的供給政策使城鄉(xiāng)居民在享受公共服務(wù)方面存在著嚴(yán)重的失衡現(xiàn)象：一是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施投入失衡，城鄉(xiāng)面貌反差大；二是城鄉(xiāng)教育發(fā)展失衡，居民文化素質(zhì)差距大；三是城鄉(xiāng)醫(yī)療資源配置失衡，農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生資源非常短缺，占我國人口總量近七成的農(nóng)村人口僅擁有約兩成的醫(yī)療衛(wèi)生資源；四是城鄉(xiāng)社會保障失衡，與城市相比，農(nóng)村社會保障覆蓋面窄，保障待遇低，整體保障水平不高。

(三)貧富差距問題突出

在目前眾多的社會問題中，收入差距不斷擴(kuò)大及其引發(fā)的各種社會矛盾是比較突出的。國家統(tǒng)計(jì)局有關(guān)資料顯示，在居民收入分配中，低收入群體和高收入群體收入差距呈擴(kuò)大趨勢，中等收入群體的比重則在不斷下降。中國社科院《社會藍(lán)皮書：2014年中國社會形勢分析與預(yù)測》報(bào)告顯示，2012年城鄉(xiāng)居民高收入家庭(最高20%收入家庭)的人均年收入為43 797.5元，而低收入家庭的人均年收入為1 587.7元，前者是后者的20多倍。我國2013年的基尼系數(shù)為0.473，高于國際公認(rèn)的0.4這一收入分配差距的“警戒線”。我國目前正處于社會轉(zhuǎn)型期，貧富差距過大會加劇社會矛盾，導(dǎo)致社會心態(tài)失衡，削弱勞動者的積極性，損害社會公平，影響公眾對現(xiàn)行制度的信任度和對改革的支持度。

(四)腐敗問題愈演愈烈

腐敗問題向來是我國社會矛盾的焦點(diǎn)之一?！度嗣裾搲?009年底的調(diào)查顯示，82.3%的受訪者認(rèn)為未來10年我國面臨的第一大挑戰(zhàn)即為“腐敗問題突破民眾承受底線”。在相當(dāng)一部分人看來，貪污腐敗、以權(quán)謀私等問題是目前社會不公的表現(xiàn)。腐敗在加劇社會不公的同時，也是我國的社會穩(wěn)定和長治久安的巨大隱患。

(五)公共安全形勢嚴(yán)峻

我國正處于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展轉(zhuǎn)型期，公共安全的社會基礎(chǔ)、保障條件薄弱，其與經(jīng)濟(jì)高速增長之間的矛盾不斷加深，公共安全問題日益凸顯，影響整個社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，給人民生命和財(cái)產(chǎn)安全帶來重大威脅[2]。目前，我國的公共安全問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：生產(chǎn)安全事故頻出、食品安全問題突出、社會治安形勢嚴(yán)峻和生態(tài)安全問題日益突出。

綜上所述，社會轉(zhuǎn)型和不斷增多的社會問題推動著社會治理的轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化。

二、社會治理體制創(chuàng)新的價值取向

(一)以人為本、服務(wù)為先

社會治理體制改革要以人為本，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民群眾的根本利益。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，關(guān)鍵在體制創(chuàng)新，核心是人，只有人與人和諧相處，社會才會安定有序”。社會治理體制創(chuàng)新的目的是為了讓社會更加和諧有序，社會治理體制創(chuàng)新的過程要緊緊依靠人民群眾，社會治理體制創(chuàng)新的成果要由人民群眾共享。社會治理和公共服務(wù)是一個問題的兩個方面，社會治理必須以公共服務(wù)作為前提和基礎(chǔ)。只有公共服務(wù)而缺乏高效的社會治理，政府就無法更好地提供公共服務(wù)；只有社會治理而沒有優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，則背離了現(xiàn)代社會的發(fā)展方向。所以，只有寓社會治理于公共服務(wù)之中，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)依法治理、科學(xué)治理和人性化治理，才能使人民群眾感到權(quán)益得到了保障，社會才能和諧穩(wěn)定。

(二)政府主導(dǎo)、互利共贏

在合作治理體系構(gòu)建過程中，政府要占主導(dǎo)地位，這主要體現(xiàn)在三個方面：第一，政府逐步從某些領(lǐng)域中退出，明確政府在新形勢下社會治理當(dāng)中需要擔(dān)負(fù)的新任務(wù)和新職能；第二，政府主動為社會自治創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，為公民參與社會自治提供更好的政治、經(jīng)濟(jì)和文化條件；第三，政府在多元主體合作體制建立中發(fā)揮主導(dǎo)作用，為多元主體實(shí)現(xiàn)合作治理創(chuàng)造條件、建立平臺和提供政策支持。創(chuàng)新社會治理體制的重要目標(biāo)是各方能夠?qū)崿F(xiàn)互利共贏，最大限度地滿足各方的利益需求，要摒棄零和游戲、你輸我贏的舊思維，堅(jiān)持合作共贏、共同發(fā)展[3]。在社會日益多元化的時代，實(shí)現(xiàn)有效的社會治理必須依靠各方的合作，在合作中實(shí)現(xiàn)共贏，才能達(dá)到“1+1>2”的合作效果。

(三)多方參與、合作共治

以往的社會管理主要指國家對社會公共事務(wù)進(jìn)行管理，社會治理則強(qiáng)調(diào)主體的多元化和多元主體的合作共治，倡導(dǎo)多元主體形成保障社會安定有序、推動社會發(fā)展進(jìn)步的合力，既要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，又要發(fā)揮多元主體的協(xié)同、推進(jìn)、自治、自律及互律作用。一方面，要充分發(fā)揮基層群眾性自治組織、工青婦等群團(tuán)組織、各類社會組織及企事業(yè)單位的協(xié)同作用，形成黨委、政府與多元主體互聯(lián)、互動、互補(bǔ)的公共服務(wù)和社會治理網(wǎng)絡(luò)；另一方面，要組織動員公眾依法有序參與社會治理，逐步提高公眾自我管理、自我服務(wù)和自我發(fā)展的能力。

(四)公平正義、權(quán)利優(yōu)先

改革社會治理體制要堅(jiān)持公平正義、權(quán)利優(yōu)先的原則，并以此為標(biāo)準(zhǔn)制定社會政策，使社會資源配置向弱勢群體傾斜，保障他們的基本權(quán)益。社會治理體制改革要著眼于構(gòu)建穩(wěn)定和諧的社會秩序，建立健全有利于實(shí)現(xiàn)和保障社會公平正義的制度體系，促使各種社會矛盾和社會問題在有序的狀態(tài)下逐步得到調(diào)整和解決，著力保障和實(shí)現(xiàn)社會治理中的權(quán)利公平、規(guī)則公平、分配公平和社會保障公平，使社會公平正義得到維護(hù)和實(shí)現(xiàn)。讓社會發(fā)展的優(yōu)秀成果和福祉盡可能地惠及每一個人，實(shí)現(xiàn)“包容共享”[4]。

(五)既有秩序、又有活力

社會共同體要正常運(yùn)行，必然需要建立一定的社會秩序，“維系社會秩序”是人們從事一切活動的基礎(chǔ)條件，是社會治理的核心要義。社會治理的其他任務(wù)都是圍繞“維系社會秩序”這一核心任務(wù)派生和展開的。強(qiáng)調(diào)社會秩序和激發(fā)社會活力存在一定的矛盾，強(qiáng)調(diào)社會管理的時候，可能會把社會“管死”，陷入“一管就死，一放就亂”的怪圈。創(chuàng)新社會治理體制要把二者有機(jī)結(jié)合起來，既要有秩序又要有活力。社會創(chuàng)造力和活力的源泉在于民眾，因此要提倡和鼓勵社會創(chuàng)新，充分發(fā)揮人才和知識的作用，為社會發(fā)展提供持續(xù)的動力。此外，要轉(zhuǎn)變政府職能，釋放社會發(fā)展空間，充分發(fā)揮社會組織、基層自治組織及公民個人的積極性，通過建立合作治理制度體系，使不同社會主體之間互動合作，提高社會自治能力，實(shí)現(xiàn)政府和社會良性互動，實(shí)現(xiàn)既有秩序又有活力的改革目標(biāo)。

三、社會治理體制創(chuàng)新的路徑選擇

(一)深化政府改革

深化政府改革，實(shí)現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府到公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。通過建設(shè)服務(wù)型政府、責(zé)任型政府、有限政府、法治政府和開放型政府來推進(jìn)社會治理體制的創(chuàng)新。政府要通過健全管理體系、完善社會政策、培育社會組織、制定法律法規(guī)等舉措切實(shí)發(fā)揮好主導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利的合理分配。政府要發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，像重視經(jīng)濟(jì)調(diào)控一樣重視社會調(diào)控，優(yōu)化調(diào)整政府結(jié)構(gòu)，改變管理權(quán)限被分割甚至相互沖突的現(xiàn)狀。贏得人民的信任是提升社會治理實(shí)效的基礎(chǔ)性工作，要建立一套可以檢測社會治理效果的指標(biāo)體系，進(jìn)一步完善社會治理的政績考核體系。政府社會治理應(yīng)以培養(yǎng)公民志愿和參與精神，促進(jìn)和保障公民社會向獨(dú)立、自主和自治的方向發(fā)展為落腳點(diǎn)[5]。

(二)發(fā)展社會力量

社會協(xié)同和公眾參與是社會治理體制創(chuàng)新中基礎(chǔ)且重要的兩條路徑，要充分發(fā)揮企事業(yè)單位、人民團(tuán)體、社會組織和基層組織的微觀治理作用。構(gòu)建中國特色的新型政社關(guān)系，應(yīng)當(dāng)以政社分開為切入點(diǎn)，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c(diǎn)，以政府購買服務(wù)為抓手，促進(jìn)政府與社會組織在分離中合作，在合作中共贏[6]。社會治理應(yīng)該更加重視社會的自我組織和自我管理，因?yàn)樯鐣刃蚝蜕鐣€(wěn)定的自動調(diào)節(jié)機(jī)制是社會的自我管理。公民社會的推進(jìn)，是自治秩序建立的過程，要培育公民的公共精神和自主意識，推進(jìn)以寬容互助、多元互動和理性協(xié)商為基本特征的社會力量的發(fā)展；要培育公民的權(quán)利意識、責(zé)任理念、平等精神和法治意識，塑造一種發(fā)達(dá)的公共精神，培養(yǎng)時代新公民[7]。

(三)培育社會資本

在一個共同體中，信任水平越高，合作的可能性就越大。社會治理如果不能解決社會成員的信任危機(jī)，其疏離感就會越來越強(qiáng)。傳統(tǒng)社會中個人的社會資本是建立在熟人關(guān)系或私人關(guān)系之上的個別信任、私人網(wǎng)絡(luò)和特殊規(guī)范，而現(xiàn)代社會個人的社會資本應(yīng)當(dāng)是建立在契約關(guān)系和公共關(guān)系之上的普遍信任、公共性網(wǎng)絡(luò)和普適規(guī)范。重建社會資本的過程包括重建公民社會網(wǎng)絡(luò)、重建社會信任關(guān)系、重建社會共識性規(guī)范。重建社會資本不是要幫助個人重返感情交換式的社會網(wǎng)絡(luò)，也并非意在建構(gòu)基于金錢交換式的社會網(wǎng)絡(luò)，而是要建立一種基于共享社區(qū)生活而形成的新的理性的社會交換網(wǎng)絡(luò)[8]。社會治理的核心價值在于合作精神和現(xiàn)代公共規(guī)則的確立。

(四)加強(qiáng)法治保障

十八大報(bào)告在社會管理體制中新增了“法治保障”這一條，表明建設(shè)“法治社會”已成為社會各界的共識。加強(qiáng)社會治理的法治保障就是要明確和保障社會治理主體的法律地位，突出法律在社會治理中的意義、法治對社會治理的價值，強(qiáng)化社會治理中各種關(guān)系的法律屬性，實(shí)現(xiàn)社會治理方式方法的法治化。創(chuàng)新社會治理的核心命題應(yīng)當(dāng)是用法治來規(guī)范政府行為，促進(jìn)社會的自主、自治和自給，使各類社會主體和公民個人成為社會治理的主角，這是創(chuàng)新社會治理的根本所在[9]。

(五)實(shí)現(xiàn)多元共治

基于我國政府治理水平和社會發(fā)育程度，實(shí)現(xiàn)政府與社會的協(xié)同治理是當(dāng)前我國社會治理的現(xiàn)實(shí)選擇。協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，構(gòu)建制度化的溝通渠道和平臺，加強(qiáng)對社會的支持培育，發(fā)揮社會在自主治理、參與服務(wù)、協(xié)同管理等方面的作用。政府要尊重社會主體的地位和社會發(fā)展規(guī)律，綜合運(yùn)用行政管理、社會自我調(diào)節(jié)、居民自治管理以及市場機(jī)制乃至法律手段等多種方式，形成共建共享、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同的社會治理新格局。實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理要以共同利益為基礎(chǔ)建立維持協(xié)同治理的心理基礎(chǔ)——信任關(guān)系，并以制度來保證這種信任管理的可持續(xù)性，同時培養(yǎng)協(xié)同者的倫理自覺和道德自律。此外，還應(yīng)建立協(xié)同治理的銜接運(yùn)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)組織網(wǎng)絡(luò)銜接、工作制度銜接和技術(shù)平臺銜接[10]。

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(責(zé)任編輯：李海霞)

From Social Management to Social Governance

SUN Tao

(Party School of Qingdao Committee of C.P.C.， Qingdao 266071， China)

Abstract：China is currently in the development stage of the coexistence of “golden d￣e￣v￣e￣l￣o￣p￣ment opportunity” and “social contradictions highlighted”. In the field of economy， society， and ideology， all kinds of problems and contradictions have been exposed. And these problems and contradictions are interwoven with each other to enlarge the difficulty of social governance， and put forward new challenge in the innovation of social governance system. The innovation of the social governance system should adhere to the principle of people oriented and service as the first， and other five basic principles， to perform the reform from deepening the government reform， and developing the social forces， and other five aspects， so as to realize the modernization of social governance system.

Key words:social governance； institutional innovation； value orientation； path selection

中圖分類號：C93

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1673-131X(2015)04-0037-04

作者簡介：孫濤(1981-)，男，山東淄博人，講師，博士，主要從事社會治理研究。