季東++何永民++丁飛

摘 要：內(nèi)部控制是國家為強(qiáng)化監(jiān)督體系建設(shè)，建立行政事業(yè)單位自我約束機(jī)制的最重要環(huán)節(jié)。提升內(nèi)部控制力度有助于推進(jìn)單位計(jì)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的進(jìn)程，降低經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。本文對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度構(gòu)建應(yīng)重點(diǎn)考慮的因素進(jìn)行了分析，闡述了單位內(nèi)部控制的特質(zhì)，指出了實(shí)施內(nèi)部控制的必要性，提出了完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的舉措。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；制度；舉措

隨著我國財(cái)政體制改革的不1斷深化和發(fā)展，行政事業(yè)單位在我國政治、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的發(fā)展中所扮演的角色越來越重要，正因?yàn)槿绱?，?qiáng)化其內(nèi)部控制就變成了迫在眉睫的任務(wù)。內(nèi)部控制是國家為強(qiáng)化監(jiān)督體系建設(shè)，建立起行政事業(yè)單位的自我約束機(jī)制的最重要環(huán)節(jié)。是單位內(nèi)部管理體系中不可或缺的組成部分，具有保證財(cái)政資金安全，提高單位運(yùn)營效率，確保各方面信息質(zhì)量真實(shí)準(zhǔn)確的作用。提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制力度有助于推進(jìn)單位計(jì)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的進(jìn)程，降低經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，分析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的缺失并提出對策建議，有利于建立健全內(nèi)部控制規(guī)范，保障行政事業(yè)單位健康穩(wěn)定發(fā)展。

一、行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制制度的必要性

（一）實(shí)施內(nèi)部控制制度，能有效防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在當(dāng)今的市場經(jīng)濟(jì)形勢下，受各種既得利益的驅(qū)使，再加之各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)透明度差，且法制不健全，促生了信息失真等亂象的滋生，使得行政事業(yè)單位各類貪腐案件曾上升趨勢。究其原因無外乎是法律意識淡漠，個(gè)人修養(yǎng)不夠，素質(zhì)低等原因，這就要求我們要對現(xiàn)存的單位內(nèi)部控制制度不斷地進(jìn)行修改使其日臻完善。

（二）施行內(nèi)部控制制度，能規(guī)避資產(chǎn)流失。行政事業(yè)單位的資金主要源于財(cái)政撥款，須對其進(jìn)行妥善管理，杜絕非法占用和挪用的現(xiàn)象發(fā)生。所以，必須完善單位的內(nèi)部控制制度，使行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)工作能夠按照財(cái)務(wù)制度的規(guī)定有序進(jìn)行，規(guī)范各類資金收支行為，杜絕財(cái)務(wù)工作的隨意性，盡量避免因工作失誤而造成單位國有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象發(fā)生，在源頭上遏制貪腐、隨意挪用公款等不法行為的滋生，為依法理財(cái)在制度上夯實(shí)基礎(chǔ)，督促政府部門依法理財(cái)工作得以順利施行。

（三）實(shí)施內(nèi)部控制制度，能保障會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量。制定完善的內(nèi)部控制體系，規(guī)范各業(yè)務(wù)處室的工作流程，保證會(huì)計(jì)信息資料在相互牽制的條件下產(chǎn)生，能有效地杜絕單位內(nèi)部人員弄虛作假和舞弊行為的發(fā)生，進(jìn)而保證會(huì)計(jì)資料的真實(shí)和可靠性。同時(shí)，加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制能有效保護(hù)財(cái)務(wù)資產(chǎn)的安全完整，杜絕浪費(fèi)、盜竊等違法行為，科學(xué)有效內(nèi)部控制能夠規(guī)范單位的財(cái)務(wù)收支，使財(cái)務(wù)工作有章可循，這也是實(shí)現(xiàn)依法理財(cái)?shù)幕厩疤醄1]。

（四）實(shí)施內(nèi)部控制制度是行政事業(yè)單位快速發(fā)展的客觀

必然有求。伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，社會(huì)各項(xiàng)公益事業(yè)高歌猛進(jìn)，國家和地方政府對于公益事業(yè)的投入也逐年增加，各行政事業(yè)單位的創(chuàng)收也不斷增長，風(fēng)險(xiǎn)也隨之增大。與企業(yè)相比，內(nèi)部控制制度相對于行政事業(yè)單位來說還有很大的完善空間。因此，行政事業(yè)單位需要制定一系列的政策、制度去規(guī)范相關(guān)的經(jīng)濟(jì)實(shí)踐活動(dòng)，以期減低風(fēng)險(xiǎn)，提高效率，保證單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的特質(zhì)

（一）內(nèi)部控制覆蓋面廣。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系涵蓋科研項(xiàng)目及項(xiàng)目資金、固定資產(chǎn)采購及管理等各類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)。另外，行政事業(yè)單位還有許多下屬單位，其自身和下屬單位的財(cái)務(wù)管理工作都隸屬內(nèi)部控制的范圍。目前，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度的設(shè)立是比照企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)建立的，其易忽略對行政事業(yè)單位非經(jīng)常性財(cái)務(wù)活動(dòng)的強(qiáng)化管理。而企業(yè)的內(nèi)部控制所關(guān)注的則是與產(chǎn)供銷密切相關(guān)的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，其內(nèi)部控制的內(nèi)涵則相對于行政事業(yè)單位來說相對要容易一些。

（二）財(cái)務(wù)核算體系龐雜。行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)核算體系的目標(biāo)是各類非營利單位的會(huì)計(jì)核算制度，核算體系的種類及涉及的內(nèi)容較龐雜。行政事業(yè)單位常常有很多經(jīng)營類別不同的下屬經(jīng)濟(jì)實(shí)體[2]，如科研和服務(wù)型的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，其財(cái)務(wù)核算內(nèi)容也囊括在行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制范疇之內(nèi)。

（三）行政事業(yè)單位與企業(yè)的內(nèi)部控制略有不同。在企業(yè)內(nèi)部，實(shí)施內(nèi)部控制所關(guān)注的最終目標(biāo)是利潤最大化，其生產(chǎn)經(jīng)營的目的是為了攫取超額利潤。而與企業(yè)完全不同的是，行政事業(yè)單位的性質(zhì)是非盈利性的，其最終目標(biāo)是為社會(huì)提供各類優(yōu)質(zhì)服務(wù)，實(shí)施內(nèi)部控制的目的是為了創(chuàng)造更多更好的社會(huì)效益。所以，二者在內(nèi)部控制的側(cè)重點(diǎn)上存在明顯的差異。

（四）內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位不受重視。在企業(yè)，若內(nèi)部控制失控會(huì)給企業(yè)帶來不可估量的經(jīng)濟(jì)損失，甚至是滅頂之災(zāi)，所以企業(yè)對于內(nèi)部控制制度非常重視，操控的力度較大。而行政事業(yè)單位的性質(zhì)是非盈利性的，是為社會(huì)提供服務(wù)的，其所追求的是社會(huì)影響力的多寡，因此，相對于內(nèi)部控制而言認(rèn)知和重視的程度自然較低。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度構(gòu)建應(yīng)重點(diǎn)考慮的因素

具體來說，應(yīng)重點(diǎn)考慮以下因素：

（一）充分體現(xiàn)行政事業(yè)單位的特點(diǎn)。內(nèi)部控制是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性產(chǎn)物，是伴隨著行政事業(yè)單位逐步地強(qiáng)化內(nèi)部目標(biāo)管理，對外不斷滿足各類需求的新形勢而發(fā)展壯大起來的。當(dāng)前，隨著企業(yè)內(nèi)部控制的理念、方法已逐步得到各界的認(rèn)同，這為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的創(chuàng)建提供了很好的借鑒依據(jù)。企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的目標(biāo)是為了獲取最大利潤，它可以根據(jù)其所處行業(yè)和競爭狀況來制定管理模式和控制措施，而行政事業(yè)單位的性質(zhì)是非盈利性的、是履行政府職能和為整個(gè)社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)公益服務(wù)的，其業(yè)務(wù)開展主要依靠財(cái)政資金，在管理體制及控制方法上都有別于企業(yè)，所以內(nèi)部控制制度的構(gòu)建應(yīng)充分體現(xiàn)行政事業(yè)單位的行業(yè)特質(zhì)，適度地借鑒企業(yè)內(nèi)部控制的管理理念、方法和措施。

（二）充分踐行現(xiàn)行的財(cái)政法律、法規(guī)。伴隨著財(cái)政體制改革的不斷深入，行政事業(yè)單位已擁有包括財(cái)會(huì)制度、政府采購和國庫集中支付等方面的創(chuàng)新制度規(guī)定，這對于行政事業(yè)單位不斷強(qiáng)化內(nèi)部管理起到了不可替代的作用，但它們畢竟是分散在不同的行業(yè)，針對的是不同業(yè)務(wù)對象，目前還沒有鏈接成一個(gè)能夠相互銜制、完整的制度體系，沒有充分滿足行政事業(yè)單位對于財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)全面監(jiān)控的的需求。所以，構(gòu)建行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度無法脫離現(xiàn)行的財(cái)政相關(guān)制度規(guī)定，只有將這些制度規(guī)定做進(jìn)一步的梳理、理解和吸收，同時(shí)整合到內(nèi)部控制制度中才能更好地使其發(fā)揮應(yīng)有的作用 。

（三）充分體現(xiàn)內(nèi)部控制的主線和側(cè)重點(diǎn)。行政事業(yè)單位是以履行政府職能、非盈利和提供社會(huì)公益服務(wù)為基本特征，其涉及的業(yè)務(wù)范圍與其特定職能息息相關(guān)，如行政單位有財(cái)政、環(huán)保、計(jì)劃等政府部門，事業(yè)單位有教育、體育、文化等公益部門，這些單位職能差異性很大，很難對所有的業(yè)務(wù)事項(xiàng)控制并進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定，要從中提煉出能夠反映行政事業(yè)單位共性的東西加以規(guī)范，形成一條主線并通過其起到統(tǒng)領(lǐng)作用?？v觀整個(gè)行政事業(yè)單位的各項(xiàng)業(yè)務(wù)處理過程，我們清晰地看到，財(cái)會(huì)工作始終貫穿于各項(xiàng)業(yè)務(wù)的始終。所以，要構(gòu)建完善、有效地防范行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)體系，須以財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)為主線，強(qiáng)化內(nèi)部管理，才能保障各項(xiàng)制度規(guī)定得到有效執(zhí)行。

四、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的舉措

（一）完善行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)監(jiān)控機(jī)制。內(nèi)部審計(jì)是單位內(nèi)部控制得以實(shí)施的重要環(huán)節(jié)。一是行政事業(yè)單位應(yīng)在其組織框架內(nèi)獨(dú)立設(shè)置內(nèi)部審計(jì)部門，要有別于內(nèi)部控制的制定和實(shí)施機(jī)構(gòu)，合理配置內(nèi)部審計(jì)人員，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)對內(nèi)部控制的監(jiān)督作用。二是內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的工作重心是監(jiān)督內(nèi)部控制的執(zhí)行狀況，要不定期地對內(nèi)部控制執(zhí)行情況進(jìn)行抽檢，檢查內(nèi)部控制是否依照內(nèi)部控制制度的設(shè)計(jì)要求執(zhí)行，自檢報(bào)告是否如實(shí)反映內(nèi)部控制現(xiàn)狀，對于在檢查中暴露出來的缺陷單位管理層是否采取的完善的措施應(yīng)對等。依據(jù)抽查結(jié)果形成的自檢報(bào)告，要及時(shí)上報(bào)內(nèi)部控制和內(nèi)部審計(jì)部門領(lǐng)導(dǎo)，針對檢查中出現(xiàn)的缺失，要依據(jù)相關(guān)規(guī)定及時(shí)予以解決。四是利用外部審計(jì)的獨(dú)立性，規(guī)范和監(jiān)督單位內(nèi)部控制的執(zhí)行情況。行政事業(yè)單位可以定期外聘會(huì)計(jì)師事務(wù)所對單位內(nèi)部控制設(shè)計(jì)與運(yùn)行的有效性進(jìn)行評價(jià)，在強(qiáng)化外部監(jiān)督作用的同時(shí)針對其提出的檢察意見和建議，督促單位進(jìn)行整改。

（二）提高行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)防范意識，加快風(fēng)險(xiǎn)管理建設(shè)進(jìn)程。隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，要求行政事業(yè)單位參與經(jīng)營活動(dòng)的幾率逐漸增加，涉及的范圍逐步擴(kuò)大，市場經(jīng)濟(jì)帶來的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)隨之降臨。新形勢下，行政事業(yè)單位一定要密切關(guān)注參與經(jīng)營活動(dòng)而帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)，不斷提升全員風(fēng)險(xiǎn)防范意識，健全風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。要將單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理的小環(huán)境與外部市場運(yùn)營的大環(huán)境有機(jī)的結(jié)合起來，對有可能發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)做到事前的預(yù)評估，做好前期的風(fēng)險(xiǎn)防范和管理工作。另外，行政事業(yè)單位可以借鑒國內(nèi)外上市公司先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和手段，逐步建立適應(yīng)行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和預(yù)警系統(tǒng)。同時(shí)通過各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo)的對比分析，勾畫出財(cái)務(wù)工作中潛在的風(fēng)險(xiǎn)，要及時(shí)調(diào)整控制舉措，將財(cái)務(wù)工作中潛在的風(fēng)險(xiǎn)化解在萌芽中。因此，單位財(cái)務(wù)管理人員要依據(jù)市場經(jīng)濟(jì)形勢的變化對內(nèi)部控制進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，藉此來完善機(jī)制，進(jìn)而推動(dòng)控制創(chuàng)新，爭取內(nèi)部控制與單位發(fā)展同步，與時(shí)代發(fā)展合拍。

（三）完善行政事業(yè)單位內(nèi)部信息溝通制度。采用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)強(qiáng)化內(nèi)部控制，構(gòu)建與行業(yè)管理相匹配的網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，加快內(nèi)部控制流程與信息系統(tǒng)有效融合。完善內(nèi)部報(bào)告系統(tǒng)建設(shè)，準(zhǔn)確、及時(shí)地征集、傳遞與內(nèi)部控制相關(guān)聯(lián)的信息，并將其在行政事業(yè)單位內(nèi)部各職能部門與外部利益相關(guān)者間進(jìn)行有效的溝通、協(xié)調(diào)與反饋。將信息化技術(shù)滲透到單位管理的各個(gè)領(lǐng)域，消減人為操控因素，保證各類信息的安全，同時(shí)還要強(qiáng)化財(cái)務(wù)軟件的控制程序，優(yōu)化財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)。對于在信息溝通中遇到的問題，應(yīng)及時(shí)上報(bào)并加以解決，真正做到政令下傳無阻，下情上傳暢通、內(nèi)外結(jié)合的協(xié)同效應(yīng)。堅(jiān)持懲防并舉，重在預(yù)防的原則，促進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制合理有效的運(yùn)行。

當(dāng)前，行政事業(yè)單位的內(nèi)控體系仍存在諸多問題亟待改善。所以，必須建立健全科學(xué)有效的內(nèi)控制度，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)層及全員內(nèi)控意識，將責(zé)任逐級落實(shí)到崗位、個(gè)人，提升監(jiān)督機(jī)制的有效性，加強(qiáng)內(nèi)控制度的執(zhí)行力度，不斷完善各部門的預(yù)算制度，只有這樣，才能使內(nèi)控工作不斷發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位的健康發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1] 石元玲.探討行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀及對策[J].現(xiàn)代商業(yè)，2011，（23）：99-100.

[2] 梁步騰.構(gòu)建行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的對策建議[J].會(huì)計(jì)之友，2012，（11）上：70-71.（社科版），2014，（02）：208-210.