王新龍

(湖南省郴州市蘇仙區(qū)人民法院，湖南郴州 423000)

清末民國時期的西北地區(qū)，由于地理位置特殊〔1〕清末，隨著陜甘回變被鎮(zhèn)壓、左宗棠收復新疆，西北地區(qū)在國家安全中的戰(zhàn)略地位凸顯，尤其是面對海疆告急，清政府與民國各屆政府對西北地區(qū)的政權建設和政局控制尤為重視。左宗棠曾認為，“(西北)陸疆較之于海疆者尤為要也，新疆不保則陜甘不保;陜甘不保則京師危急。”可參見:［清］左宗棠.左宗棠全集(第13卷)［M］.長沙:岳麓書社，2009.334-335.，即使面臨戰(zhàn)亂，中央政府和西北地方政府也十分重視法律制度的制定和實施，尤其是基層政權的建構。作為西北地區(qū)重要省份的甘肅、新疆，從建省伊始就根據本地區(qū)特點確立了有特色的基層政權組織〔2〕以新疆為例，自清末建省后，新疆當局繼承了從乾隆時期確立的羈縻政策，在南疆實行伯克制度，在北疆實行郡縣制，東疆由哈密王統(tǒng)治，當局通過宏觀調控對全省的政權進行有效控制。。民國時期，甘肅、新疆等西北省份的基層政權組織既有與中央政府有關法律政令保持一致之處，又有迥異于國家其他地區(qū)的法律制度，如在甘肅、青海、新疆等地區(qū)施行的鄉(xiāng)約制、區(qū)村制和保甲制。從法律史學的角度對其進行考察不僅具有一定的歷史意義，而且具有一定的現實意義。

一、民國時期西北地區(qū)基層政權組織形式概述

民國建立伊始，和國內其他地區(qū)一樣，西北地區(qū)尤其是新疆、甘肅等省就形成了形式多樣的基層政權組織形式，鄉(xiāng)約制、區(qū)村制、保甲制、札薩克制等這些不同的形式均被中央政府和西北地方政府所采用。隨著西方政治文明的不斷傳入，自1912年～1949年，西北地區(qū)主要以相約制、區(qū)村制和保甲制為主，在中央政府力推保甲制的同時，札薩克制逐漸瓦解。

清末以來，西北各省均逐漸實行州縣制，特別是清光緒十年(1884年)新疆建省后，清政府在全疆逐漸施行州縣制。縣級以下實行鄉(xiāng)約制，有所在省的道尹頒發(fā)委任牌。相約不發(fā)俸祿，撥給養(yǎng)廉地，由此產生辦公費用及薪俸〔3〕新疆社會科學院考古研究所.新疆考古三十年［M］.烏魯木齊:新疆人民出版社，1983.112.。

民國18～31年(1929年～1942年)，西北地區(qū)縣級以下基層組織以區(qū)為主。民國18年(1929年)10月，南京國民政府頒布《縣組織法》，規(guī)定縣下設區(qū)公所，區(qū)下設鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公所，除陜西省外，甘肅、青海、新疆大部仍保持鄉(xiāng)約制。民國25年(1936年)，甘肅省政府頒布命令，規(guī)定縣級以下設區(qū)，區(qū)以下為村。至民國30年(1941年)11月，時任新疆民政廳代理廳長、中共黨員周彬(毛澤民)頒布《新疆省區(qū)村組織章程》，該章程規(guī)定縣下設區(qū)，區(qū)下設村，區(qū)、村均由村民代表選舉產生，到民國32年(1943年)，新疆全省縣級以下設立鄉(xiāng)公所。

因時局變化，民國32年(1943年)重慶國民政府在全國推行新生活運動，在基層政權組織建設上實行新縣制，即在縣以下實行保甲制。西北各省從1943年起陸續(xù)頒布相關法令，如《甘肅省鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公所辦事通則》、《陜西省鄉(xiāng)公所辦事法令》，新疆先后頒布的《新疆省編查鄉(xiāng)(鎮(zhèn))保甲戶口實施辦法》、《鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公所辦事通則》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲任免暫行辦法》、《鄉(xiāng)(鎮(zhèn))務會議規(guī)則》等。根據中央政府頒布的法律的相關精神，每個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))編十保，每個保編十甲，每個甲編十戶。

西北地區(qū)是少數民族聚居區(qū)，歷代中央政府在民族地區(qū)都因地制宜的施行相關治理政策。從乾隆二十五年(1760年)開始，清朝政府在新疆、甘肅等地蒙古部落聚居地區(qū)施行札薩克制，又稱盟旗制，旗下劃分蘇木為基層組織，蘇木由參領、佐領管理基層事務。清朝中央政府在新疆焉耆、塔城、哈密、和碩、吐魯番、烏蘇等地劃分25個旗，轄137個蘇木。清光緒十年(1884年)新疆建省后，蘇木仍然作為基層政權組織，但在吐魯番設立直隸廳，其原來下轄的20個蘇木管理權名存實亡。到民國二年(1913年)哈密設縣，“知事專轄漢人，不及千戶?！惫芡跞怨茌?3個蘇木。民國20年(1931年)，新疆省主席金樹仁實行改土歸流，加強新疆基層政權建設。在北疆哈薩克族聚居區(qū)〔4〕林競.蒙新甘寧考察記［M］.蘭州:甘肅人民出版社，2003.149.，清政府將基層政務交由汗兒下的兀魯斯、阿洛斯管理。新疆建省后，清政府在哈薩克部落設千戶長、百戶長管理基層事務。民國時期，新疆省根據中央政府《蒙古優(yōu)待條例》，基層事務仿照清例。

清朝時，新疆的錫伯族、滿族等民族聚居地區(qū)的基層政權仿照滿八旗的建制設置，清乾隆二十年(1755年)后，清政府在滿營、錫伯營、索倫營、厄魯特營、察哈爾營下設旗，旗下設置牛錄為基層組織，每個牛錄設佐領一名，管理軍事、政治事務。新疆建省前，上述各營共設置牛錄168個。民國建立后，察哈爾、厄魯特營不再列入軍隊編制，專事游牧，但仍以牛錄為基層組織。滿營、錫伯營、索倫營專事屯墾，佐領改稱屯長，管理相關政務。

民國時期，西北地區(qū)基層政權建設經歷了鄉(xiāng)約制、區(qū)村制、保甲制、牛錄制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等多種形式。這些形式的存在都與所處時代息息相關，反映了不同時期中央政府、西北各省政府對基層政權的管理的要求。在基層政權運行上，既有來自中央政府的法律影響，也有西北各省符合自身特殊省情的需求。

二、民國前期西北地區(qū)以鄉(xiāng)約制為主的基層政權組織

(一)西北地區(qū)鄉(xiāng)約的基本形式

西北地區(qū)是中國鄉(xiāng)約制度的發(fā)源地〔5〕在我國歷史上，“鄉(xiāng)約”最早出現在北宋神宗熙寧九年(1076年)。當時陜西藍田有一戶呂氏兄弟創(chuàng)立了“呂氏鄉(xiāng)約”，鄉(xiāng)約的領袖為約正，其任務是對鄉(xiāng)間社會實行儒家教化。。清朝乾隆年間，陜甘總督吳達善奏請乾隆皇帝，在西北各省實行鄉(xiāng)約制，“每里應選里長、渠長、約保以專責成?！薄?〕清史稿.陜甘總督奏請乾隆皇帝設置鄉(xiāng)約書［M］.北京:中華書局，2007.1178.吳達善得到乾隆皇帝的旨意后，以法律文書形式招募甘肅安西、甘州的無業(yè)游民到新疆巴里坤進行屯墾，新疆的鄉(xiāng)約制度得到法律的保障，開始施行。新疆建省后，為了保證西北地區(qū)政權建設的統(tǒng)一性，清政府頒布法律，廢除新疆的伯克制，在包括新建的新疆省在內的西北地區(qū)大范圍施行州縣制，縣下設置鄉(xiāng)約，由所在道尹發(fā)給委任牌書。陜甘總督衙門同時頒布配套法令，不僅在漢族和回族商人中設置鄉(xiāng)約，而且也在蒙古商民、哈薩克牧民中設置鄉(xiāng)約。紀曉嵐曾在《烏魯木齊雜詩》中記載“蒙古商民，別立蒙古鄉(xiāng)約統(tǒng)之。”〔7〕王希隆.新疆文獻四種輯注考述下編［M］.蘭州:甘肅人民出版社，1995.167.楊增新任新疆省長后，也以法律的形式提出“蒙鄉(xiāng)約五可?！薄?〕楊增新《補過齋文牘》第四冊，己集上，訓令綏來禹副將何知事會同查訓毛哨長魯通事私受俄哈頭目貼馬匹文。烏魯木齊:新疆檔案館藏，楊增新時期政訓法律，1886年，下同。《新疆游記》記載，“奇臺白塔山駐哈民七八幕，趙哨官放鄉(xiāng)約轄之?！薄?〕謝曉鐘.新疆游記［M］.蘭州:甘肅人民出版社，2003.301.300.可見鄉(xiāng)約制在西北少數民族聚居區(qū)也已得到推廣。

西北地區(qū)的鄉(xiāng)約有多種設置方式。每百戶設置一個鄉(xiāng)約，這也是同國內其他地區(qū)一致的設置方式。西北各省大多按此設置，但在新疆，這種組織形式主要出現在各類屯墾地區(qū)。以新疆奇臺縣為例，“西地附近熟地六十余戶……罕溝……連水底窩子并計，有莊民十家，熟地三十余戶，歸西地鄉(xiāng)約管轄?！薄?0〕謝曉鐘.新疆游記［M］.蘭州:甘肅人民出版社，2003.301.300.另外，新疆不少州縣還設置了總鄉(xiāng)約。民國初年，新疆省長楊增新曾指出:“各縣多有派放總鄉(xiāng)約之處?！薄?1〕楊增新《補過齋文牘》第五冊，辛集一，通令南疆各縣不準再設總鄉(xiāng)約名目文，第2473頁。

鄉(xiāng)約的設置上，即:若干村莊設一鄉(xiāng)約，一縣有數鄉(xiāng)約，上受縣長管制，下管轄數位千戶長，類分總鄉(xiāng)約、鄉(xiāng)約、副鄉(xiāng)約、會辦鄉(xiāng)約、幫辦鄉(xiāng)約等。這種組織形式在陜西、甘肅等省極為普遍。新疆建省以后，雖非廢除伯克，只是改換了稱呼，鄉(xiāng)約政教合一，伯克有若士紳，雖“無伯克之名，而有伯克之實?！薄?2〕新疆圖志，卷88，禮俗篇，烏魯木齊:新疆檔案館藏，第11-144頁。

(二)西北地區(qū)鄉(xiāng)約的職能

1.維護地方治安，保障國家安全

西北地區(qū)位于祖國邊疆，地廣人稀，民族眾多，邊境線較長，政府對基層的控制能力有限，因而在維護社會治安方面，鄉(xiāng)約發(fā)揮了重要作用:一是針對非法越境進入新疆、蒙古地區(qū)、甘肅等延邊省份游牧的外國牧民，鄉(xiāng)約要協(xié)助官府清查跨界游牧的外國牧民，并勸其自動回國，或將其遣送出境。“溫宿楊知事嚴諭玉兒滾等處鄉(xiāng)約、頭目等，嗣后遇有拜城解到之俄屬布民，應督催勸導，送至縣城，轉送烏什出卡?！薄?3〕楊增新《補過齋文牘》第四冊，己集下，指令拜城馮事呈報續(xù)解俄布民出境及在境各人數文，第2024頁。二是對外國逃入我國境內的散民的處理，鄉(xiāng)約要面對各種各樣的情況，同時采取不同的應對措施及處理辦法。經過當地政府同意進入中國境內并且予以安置者，“鄉(xiāng)約、頭目人等將此項逃民零星散開，充作各處雇工”〔14〕楊增新《補過齋文牘》第四冊，己集下，指令烏什縣報俄屬哈拉湖亂后情形文，第2005頁。，防止他們聚集在中國的境內某一處，滋生影響國家安全穩(wěn)定的事端，并且由“鄉(xiāng)約隨時稽查。如有沿途搶劫之逃哈，即行送地方官轉交俄領事懲處?！薄?5〕楊增新《補過齋文牘》第四冊，己集下，指令阿克蘇道尹呈報近日俄國逃民住居境內情形及擬令各縣辦法文，第2003頁。三是防范外國進入西北邊疆的侵略者。隨著近代中國邊疆危機日益加深，西方帝國主義者尤其是英、俄帝國主義者企圖侵犯我國新疆等西北邊疆，鄉(xiāng)約自然而然的肩負起防范英、俄外國侵略者滲透的責任。民國初年，英國侵略軍16名士兵入侵新疆蒲犁縣，該縣“鄉(xiāng)約墨司肯等先后呈報政府”〔16〕楊增新《補過齋文牘》第六冊，癸集八，咨外交部英駐兵蒲請嚴重交涉文，第3673頁。，并組織抵抗。

2.協(xié)助政府辦理公務

鄉(xiāng)約最主要的作用是協(xié)助政府征派賦役。昌吉縣“由鄉(xiāng)約派令由昌來省糧車……回頭拉炭，以供縣署之用;”〔17〕楊增新《補過齋文牘》第五冊，辛集二，指令昌吉縣呈請創(chuàng)設官炭局文，第2547頁。庫爾勒試辦銅礦時，有人建議由吐魯番、焉耆等地“鄉(xiāng)約派民戶”〔18〕楊增新《補過齋文牘》第五冊，辛集二，指令兼營長銘魁呈請試辦庫爾泰銅礦文，第2562頁。、喀什地區(qū)“挑選民兵，必有鄉(xiāng)約經手?！薄?9〕楊增新《補過齋文牘》第六冊，癸集七，電呈喀什防吃緊軍裝缺乏擬請發(fā)給文，第3584頁。文武官員過境，新疆各縣知事多令“鄉(xiāng)約、頭目按戶攤牌苛索……甚至文武衙署官員所派員到境……皆令鄉(xiāng)約供應?！薄?0〕楊增新《補過齋文牘》第五冊，辛集二，通令嚴禁差徭累民文，第2615-2616頁。民國初期，時任新疆省長楊增新曾經命令奇臺縣知事“傳集各鄉(xiāng)約，公平議價，采訂馬料二千石?！薄?1〕楊增新《補過齋文牘》第三冊，戊集五，訓令奇臺縣知事有敘采訂料豆文，第1741頁。為了便于征收賦稅，西北地區(qū)的鄉(xiāng)約同時還協(xié)助政府負責丈量土地。此外，鄉(xiāng)約還負責對外來人的接待，謝曉鐘在《新疆游記》里，多次記載他在途中屢受鄉(xiāng)約“備設茶尖”招待。

3.管理、參與生產活動

水利為農業(yè)的根本，對于農業(yè)生產活動的管理，鄉(xiāng)約的作用突出體現在對水資源的管理之中。楊增新曾說，本來應該由縣長親自勘察制定的水利規(guī)劃措施，各縣普遍“假手于差役、農約”〔22〕楊增新《補過齋文牘》第二冊，丁集上，指令鄯善縣知事張銜耀詳賁水利意見文書，第960頁。來實施。甘肅、綏遠等省的水利工程均由官府牽頭，鄉(xiāng)約負責跟進落實。新疆綏來縣的鄉(xiāng)約、渠正和農官經政府首長批準共同管理水利、農業(yè)等相關事宜，當地所創(chuàng)造的新順渠使用水輪木槽引水，縣知事“傳同區(qū)(渠)正、農約等查勘研究，”〔23〕楊增新《補過齋文牘》第二冊，丁集下，指令綏來縣知事何呈耀榮覆研究新順渠改用水輪木槽各辦法文，第1108頁。目的是了解這一改造是否與地勢相適應。蘭州、武威等地縣以下均設鄉(xiāng)約一名，專管渠道。因此，管轄轄區(qū)內的水利是西北地區(qū)各省鄉(xiāng)約的普遍職能，當然，鄉(xiāng)約除了這個管理職能外，還有依法管理其他經濟活動的職能。民國初年，甘肅各縣在春天購買蠶子，縣政府命令由鄉(xiāng)約發(fā)放給蠶戶，俟蠶繭成時由鄉(xiāng)約收取子價〔24〕課題組.甘肅通史(民國卷)［M］.蘭州:甘肅人民出版社，1998.778.。鄉(xiāng)約還有協(xié)助政府查禁民間私種鴉片的職能。民國初年，新疆“各縣所屬各村莊鄉(xiāng)約、伯克等，……負禁煙責任?！薄?5〕楊增新《補過齋文牘》第五冊，辛集一，通令各屬禁煙苗實行功過規(guī)則文，第2445頁。

(三)鄉(xiāng)約的任命、使用

清末民初，西北地區(qū)各省的官方文件表明，政府要求通過法律的形式選擇品行端正、聲望素著之人擔任鄉(xiāng)約。西北地區(qū)民族眾多，鄉(xiāng)約的任用往往以少數民族為主，這也是西北地區(qū)的全國相關領域的一大特色。以新疆為例，世居新疆的主要是維吾爾族，在維吾爾族聚居區(qū)，鄉(xiāng)約實際上往往由當地較有影響的維吾爾人士擔任，因而謝曉鐘在其著作中稱西北地區(qū)各省“鄉(xiāng)約皆土著，恒有不易者?！痹诿駠跄?，地方自治的做法在全國推廣，西北地區(qū)也開始由民眾選舉鄉(xiāng)約。但西北地區(qū)各地普遍盛行賄買選票的風氣，使鄉(xiāng)約仍由當地大家族頭領把持。包爾漢曾在其回憶錄中說:“當年在南疆各地，每屆選舉鄉(xiāng)約時，地方頭腦，互相爭奪……有的鄉(xiāng)約，誰也不敢撤換了他?！薄?6〕余俊升.新疆文史資料精選(第1輯)［A］.包爾漢.楊增新統(tǒng)治時期［C］.烏魯木齊:新疆人民出版社，1998.149.楊增新也說:“南疆各屬鄉(xiāng)約沿用前清伯克余習，勢力最大，積弊最深，竟有充當鄉(xiāng)約終身，或至二三。十年之久者。即或因事被革，迨經換官，不難營謀復充?！薄?7〕楊增新《補過齋文牘》第五冊，辛集三，訓令阿、喀兩道屬規(guī)定鄉(xiāng)約年限文，第2741-2742頁。由當地大家族頭領長期把持鄉(xiāng)約，其危害自然很大。“地方官來去無常，鄉(xiāng)約則不常更換，是以百姓畏懼鄉(xiāng)約較官為甚。其尤者，地方實權一操其手，即地方官亦且莫可如何。”〔28〕楊增新《補過齋文牘》第五冊，辛集一，訓令各屬嚴楚賣放鄉(xiāng)約文，第2503頁。因此鄉(xiāng)約的任用流于形式。

三、民國中后期西北地區(qū)各省以區(qū)村制為主的基層政權組織

(一)區(qū)村制的歷史沿革

中國傳統(tǒng)的國家政權建設只達到縣一級，縣以下沒有政權建設，其組織架構則基本由地方士紳或宗族大戶把持統(tǒng)治權力。隨著清末變法修律的逐漸深入，中國的地方行政結構也發(fā)生了變化，出現了縣級以下的行政區(qū)域劃分。1907年，清政府公布《各省官制通則》，規(guī)定各省須在縣以下地方劃分為若干區(qū)，設置主管區(qū)官一人，管理本區(qū)巡警等政治事務。后城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)又成為縣以下的地方基層行政組織，準備在全國縣級以下地方實行地方自治。但是尚未開始施行，清王朝就滅亡了?？h級以下地方“區(qū)”的設置是民國政治生活中地方政權建設的一項重大歷史事件。它的正式設置是在辛亥革命之后，時任大總統(tǒng)袁世凱在廢除民國初年省、縣自治措施的同時，中央政府于1914年12月公布了《地方自治施行條例》，從法律層面規(guī)定了在全國范圍內實行以區(qū)為單位的小范圍自治。這就開始了縣級以下政權建設。北洋政府在1921年改“區(qū)的自治”為“縣與市鄉(xiāng)自治”，廢除了縣級以下的區(qū)級建制。但因為當時國家處于實際分裂割據的狀態(tài)，各省都是根據本省的實際情況自行制定法律法規(guī)，縣級以下仍然以“區(qū)”作為政權體制。閻錫山于1918年在山西全境推行區(qū)村制改革，以街村為自治單位，推行村制，這樣有助于省政府的法律政令下達到村一級。

南京國民政府成立后，就宣布以孫中山制定的《建國大綱》與《地方自治開始實行法》的規(guī)定為基礎，中央政府決定在全國推行地方自治、任命閻錫山為內政部長，以山西省的區(qū)村制為藍本，鄉(xiāng)村政權體制成為全國縣級以下的政權建設的趨勢。中央政府多次制定、修改《縣組織法》，最終形成縣—區(qū)—鄉(xiāng)(鎮(zhèn))—村的基層政權組織體系。1939年9月，國民政府頒布的《縣各級組織綱要》中關于縣以下機構作出新規(guī)定:在縣級以下“區(qū)”的設置上，“縣之面積過大有特殊情形者得分區(qū)設署”，“區(qū)之劃分以15鄉(xiāng)(鎮(zhèn))至30鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為原則”。根據該《綱要》規(guī)定，區(qū)的地位不再是政權的一個層級，而是“縣政府之輔助機關，代表縣政府督導各鄉(xiāng)辦理各項行政及自治事務?！薄?9〕楊洪烈.中國法律發(fā)達史［M］.北京:中國政法大學出版社，2008.132.

(二)區(qū)村制在西北地區(qū)實施過程中的問題

按照民國初年頒布的《建國大綱》之第18條“省立于中央與縣之間，以收聯(lián)絡之效”和《縣組織法》中要求推行省、縣的規(guī)定，西北各省應立即廢除自建省就設置的“道區(qū)制”，實行省、縣制。但西北各省除陜西外，都以轄區(qū)面臨復雜局勢而有所損益變化。以新疆為例，新疆省長金樹仁認為新疆“地區(qū)遼闊、交通不便、政令難以下達”而必須保留各行政區(qū)各行政長制。他在呈請中央政府關于新疆地區(qū)及甘肅河西走廊地區(qū)不能執(zhí)行《縣組織法》時指出三條理由:一是新疆省及西北地區(qū)幅員遼闊，和田、喀什、阿山、敦煌各距甘新省政府所在地方五六千公里不等，較內地有相隔數省之遙，若無行政長官視察監(jiān)督，于行政障礙太多;二是新疆、甘肅三面與蘇英接壤，沿邊各埠皆駐有英蘇領事，外交向來棘手，歷來以沿邊各地區(qū)行政長兼任交涉以特派員名義，與駐在地辦理交涉事宜，蘇英兩國已久認為慣例，凡發(fā)生兩國交涉事件，認定各區(qū)行政長始有一切談判之權，若不變通設置，對外交涉將立行停頓，此為最大困難;三是新疆司法因人才經費兩皆缺乏，各級法院尚未完成，為權宜計，暫以各縣政府兼理民刑訴訟，自不能不奪各區(qū)行政長以監(jiān)督司法之權，用救事實之窮。一旦廢去，不便尤多。因此請求國民政府準將各區(qū)行政長暫緩裁撤〔30〕張大軍.新疆風暴七十年(第5冊)［M］.臺北:臺灣蘭溪出版社，1982.2814.。南京國民政府于1929年5月5日在行政院第181次會議上同意“新疆、甘肅各區(qū)行政長暫緩存留?！?/p>

1930年，南京國民政府決定在全國實行省、縣兩級制，并頒布相關法律。該法第4條規(guī)定:“各縣應按區(qū)域的大小、事務的繁簡、戶口及賦稅的多少分為三等，由省政府編定咨內呈行政院請國民政府核準公布?！毙陆≌收埿姓罕Ａ舻赖男姓^(qū)域，但將8個道改為8個區(qū)〔31〕課題組.新疆通志(民族志)［M］.烏魯木齊:新疆人民出版社，1992.10.。同時，新疆省政府決定對遠離迪化千里之遙的哈密王，仍實現札薩克制，但是哈密的民眾紛紛要求“改土歸流”，金樹仁政權根據自身利益決議實行哈密縣的建制。1931年1月，哈密、宜禾、伊吾三縣成立，將末代哈密王聶孜爾留在迪化，委任他為省政府“高級顧問”。

(三)區(qū)村制在西北地區(qū)的施行

1938年，中國共產黨任毛澤民赴莫斯科看病路過迪化，時任新疆省主席盛世才邀請其留在迪化，幫助新疆基層政權建設的完善與發(fā)展，此時甘肅等省已基本施行縣級政權以下的區(qū)村制。經中共中央批準，毛澤民化名留在新疆工作，先后擔任盛世才政權中財政廳副廳長和民政廳廳長。擔任民政廳廳長后，他深入新疆、甘肅河西走廊地區(qū)進行實地調研，并參照延安邊區(qū)實行民主選舉的方法，親自起草了《新疆省區(qū)、村制組織章程》，于1941年11月1日經省政府批準公布實施。《章程》分8章35條，從組織機構、選舉辦法、經費待遇、會議召開、工作職責、獎懲及訓練等八方面做出規(guī)定?！墩鲁獭穬热菰敱M，具備很強的實踐性，是西北地區(qū)基層推行民主政治建設歷史上較為完備的一項法律制度，對于新疆推行區(qū)村制度具有重要的歷史意義。

《章程》公布后，根據毛澤民的要求，《新疆日報》發(fā)表了題為《關于區(qū)、村長改選》的社論，進一步闡述了《章程》的重要性及其深遠意義。社論指出“關于區(qū)、村組織的實施，這是新政府擴大民主范圍的具體表現，”“政府實行民主政治，這是促進抗戰(zhàn)建新工作的契機?！薄?2〕課題組.新疆地方志［M］.烏魯木齊:新疆大學出版社，1997.292.社論號召全疆人民投入選舉活動，選出最可信賴的人，選出的區(qū)、村長“必須是具有高度自發(fā)性的工作能力和工作熱情的民族干部，必須要能夠具有任勞任怨的工作態(tài)度和工作精神的各民族干部?！?/p>

區(qū)村制度的施行，是民國時期西北地區(qū)民主政治的一大改革，賦予了民眾民主的形式，具有進步性，新疆、甘肅、青海等省的基層民主建設甚至走在當時全國的前列。但是由于西北地區(qū)復雜的民族分布環(huán)境，有些地方的基層政權建設推進仍然有些滯后。根據《南疆農村社會調查》，疏附縣一區(qū)三鄉(xiāng)擔任區(qū)長和鄉(xiāng)長的人員是由“阿克撒卡爾”(耆老之意，類似于內地的鄉(xiāng)紳)組成的，而這些人的產生仍然是封建的伯克制，而不是民主的選舉制。

四、民國時期西北地區(qū)基層政權建設的現代思考

中國是一個統(tǒng)一的多民族國家，民族眾多，地域遼闊。西北地區(qū)約占國土面積的1/3，是中國主要的少數民族聚居地區(qū)之一，戰(zhàn)略地位極其突出。2013年，習近平總書記提出建設“新絲綢之路經濟帶”的偉大構想，突顯出中國西北地區(qū)在國內外的重要地位。因此，構建和諧穩(wěn)定的西北地區(qū)對于推進“絲綢之路經濟帶”的建設、國家的統(tǒng)一和穩(wěn)定、營造良好的周邊政治、國防、民族環(huán)境都有著極端重要的價值。而構建和諧穩(wěn)定的西北地區(qū)的關鍵筆者認為在于通過法律治理，扎實穩(wěn)步推進基層自治建設。

根植于中國傳統(tǒng)文化而形成的中華法系，其本身具有重刑事控制，輕民事干預的泛道德主義特點，這一特點決定了歷代中央王朝在邊疆治理上，都是重行政、刑事層面上的控制，而不太重視對邊疆進行深入的法律治理，從而造就了中國歷史上長期存在著“國家法”與“民間法”二元并存的格局。美國學者黃宗智教授根據大量中國古代基層政府民事檔案的研究，提出了“集權的簡約治理”的概念。他認為，中國古代社會的專制權力程度很高，但是官僚機構僅僅能延伸到在19世紀人均負責管理25萬人的縣級長官，它的基層滲透權力的程度很低。也就是說，國家權力無法滲透到基層，這也就為基層自治提供了現實需要。

在清代前期的我國西北地區(qū)，管理邊疆民族的中央機構主要有理藩院、禮部和鴻臚寺等，地方機構有所在地的將軍、都統(tǒng)、大臣等。這些地方官員“掌鎮(zhèn)守險要，綏和軍民，均齊行政，修舉武備。”以新疆為例，在哈密、吐蕃地區(qū)，仿內地舊制，一家設一甲長，巡行稽查。在回部其他地區(qū)，仿照舊制，責成阿奇木伯克等將各村莊頭目遴選補授，管轄地方。此外，還規(guī)定年班事宜，即無論是維吾爾族，還是原厄魯特蒙古各部首領，凡在一定品級，每年都要進京朝覲，或木蘭行圍。

到南京臨時政府時期，1912年春，中央政府在內務部下設蒙藏事務處，后成立蒙藏事務局，管理蒙藏事務。北洋政府時期，1914年設蒙藏院，辦理蒙藏地區(qū)事務。南京國民政府時期，設蒙藏委員會。這些民國時期中央政府設置的最高民族事務管理機構，其名稱幾經更易，它所管轄的地區(qū)卻無法涵蓋邊疆各地。蒙藏委員會所能執(zhí)行者，“不過邊疆政治之聯(lián)系與民族情感之溝通而已?！泵駠鴷r期，地方邊政機構沿襲清代舊制，在外蒙、唐努烏梁海、科布多、熱河、察哈爾、綏遠、寧夏、興安、青海、新疆等地實行盟旗制度;在西康、青海境內、四川、云南等地實行土司制度;在西藏則實行政教合一制度。在清末新政和緊隨而來的民國時期的“現代”“國家建設”中，鄉(xiāng)地體系和新建立的村長體系并存了下來。在民國時期，政府試圖通過“現代國家建設”或科層制化，深化自身對鄉(xiāng)村社會的控制。

中國基層社會傳統(tǒng)治理模式即半正式行政方法以及國家發(fā)起結合社會參與的模式，有一部分在新中國建立以后仍然保留了下來。

黨的十八大報告在闡述中國特色社會主義制度時，將基層群眾自治制度納入了基本政治制度之中。當前有計劃、有步驟地實行基層自治原則，讓人民在民主的實踐中提高民主素質，培養(yǎng)民主意識，是建設社會主義政治文明和法治國家的迫切需要。但是在推進基層自治的過程還存在一系列的問題，從法律視域看，主要表現在如下幾個方面:一是基層自治缺少相應法律規(guī)范，主要表現為現有法律的規(guī)定非常簡單，相關法律內容缺乏。在具體工作中，哪些事項屬于自治事務，法律上的界定并不清晰，導致基層工作無章可循。二是基層政務公開缺少明確的法律規(guī)定。雖然國務院頒布了《政府信息公開條例》，但現有規(guī)定仍然相當原則，無法使基層各個領域的政務公開具有硬約束。三是基層人大代表選舉的法律規(guī)定存在某些模糊。《選舉法》中很多條款規(guī)定過于簡單籠統(tǒng)，缺乏可操作性。而這些籠統(tǒng)模糊的規(guī)定成為制約基層民主自治發(fā)展的重要因素。同時我國基層自治還存在著規(guī)則制度無法有效運轉的問題。

要有效解決我國當前基層自治推進中出現的種種問題，除了進一步加強法治建設，絕無他法。也就是說，法治是基層自治的制度成果，又是基層自治的根本保障，因此，推進基層自治的過程也是法治發(fā)展的過程。