鄒國(guó)勇，劉曉敏

(武漢大學(xué)WTO學(xué)院，湖北武漢 430072)

20世紀(jì)70年代以來(lái)，出口信貸擔(dān)保成為世界各國(guó)擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品〔1〕農(nóng)產(chǎn)品是一大宗商品，對(duì)其范圍的規(guī)定和理解沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，可分為廣義農(nóng)產(chǎn)品和狹義農(nóng)產(chǎn)品兩類。廣義農(nóng)產(chǎn)品是指農(nóng)作物(糧食和經(jīng)濟(jì)作物)、水產(chǎn)品、畜產(chǎn)品、林產(chǎn)品。狹義農(nóng)產(chǎn)品僅指糧食、水產(chǎn)品、畜產(chǎn)品以及經(jīng)濟(jì)作物中的油料作物、飲料作物和糖類作物，而不包括林產(chǎn)品和經(jīng)濟(jì)作物中的橡膠和纖維等。WTO協(xié)定將農(nóng)產(chǎn)品的范圍界定為:“包括活動(dòng)物與動(dòng)物制品、植物產(chǎn)品、油脂及分解產(chǎn)品、飲料作物。”出口的重要手段。美國(guó)作為當(dāng)今世界唯一的超級(jí)大國(guó)，是使用農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保最多的國(guó)家，并形成了最為完善的農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保體系〔2〕朱信凱，涂圣偉.農(nóng)產(chǎn)品出口信貸及新框架協(xié)議下的影響與對(duì)策［J］.商業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理，2005，(4):30.。美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目機(jī)構(gòu)設(shè)置明確、規(guī)章政策清晰、運(yùn)作流暢高效，在促進(jìn)出口、擴(kuò)大國(guó)際市場(chǎng)方面成效顯著，同時(shí)也對(duì)相關(guān)國(guó)家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和出口帶來(lái)了嚴(yán)重沖擊。截至目前，WTO領(lǐng)域內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品出口信貸方面的案件紛紛指向美國(guó)。美國(guó)是我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的最大進(jìn)口來(lái)源國(guó)，因此，選取美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口信貸項(xiàng)目作為研究對(duì)象，在WTO法律框架下研究其合法性，對(duì)保護(hù)我國(guó)農(nóng)業(yè)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目概述

美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目由美國(guó)農(nóng)業(yè)部海外農(nóng)業(yè)服務(wù)局綜合管理，由商品信貸公司(The Commodity Credit Corporation，簡(jiǎn)稱CCC)負(fù)責(zé)實(shí)施。在該項(xiàng)目下，CCC為本國(guó)出口商或私營(yíng)金融機(jī)構(gòu)向國(guó)外進(jìn)口商或商業(yè)銀行提供的延期付款商業(yè)信用或銀行信貸進(jìn)行付款擔(dān)保，當(dāng)國(guó)外進(jìn)口商或商業(yè)銀行未能按期還款時(shí)，CCC對(duì)本國(guó)出口商或私營(yíng)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)償。其實(shí)質(zhì)是通過(guò)CCC承擔(dān)出口風(fēng)險(xiǎn)(主要是經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn))的方法，鼓勵(lì)美國(guó)出口商和私營(yíng)金融機(jī)構(gòu)為國(guó)外進(jìn)口商在賒銷付款條件下購(gòu)買美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品籌措資金，從而鼓勵(lì)農(nóng)產(chǎn)品出口、擴(kuò)大美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的海外市場(chǎng)。

美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目由短期出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目(Short-term Export Credit Guarantee Program，簡(jiǎn)稱GSM-102)、中期出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目(Intermediate Export Credit Guarantee Program，，簡(jiǎn)稱GSM-103)、供應(yīng)商信貸擔(dān)保項(xiàng)目(Supplier Credit Guarantee Program，簡(jiǎn)稱SCGP)以及設(shè)備融資擔(dān)保項(xiàng)目(Facilities Financing Guarantee Program，簡(jiǎn)稱FGP)等四個(gè)子項(xiàng)目組成〔3〕曲云鶴，亢霞.農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保國(guó)家分配的影響因素研究——以美國(guó)為例［J］.國(guó)際貿(mào)易問(wèn)題，2009，(5):49-50.。受“巴西訴美國(guó)陸地棉補(bǔ)貼案”(下文簡(jiǎn)稱“陸地棉案”)的影響以及過(guò)高的信貸違約損失，美國(guó)已經(jīng)撤銷了GSM-103和SCGP，而FGP項(xiàng)目在實(shí)踐中較少使用，因而GSM-102已成為美國(guó)最為重要的農(nóng)產(chǎn)品出口支持措施〔4〕霍曉英.美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保及對(duì)我國(guó)的啟示［J］.山西財(cái)稅，2008，(10):19.。

GSM-102項(xiàng)目始于1978年《農(nóng)業(yè)貿(mào)易法》(The Agriculture Trade Act of 1978)，其銀行貸款期限一般為6個(gè)月到3年，擔(dān)保比例通常為貸款本金的98%。該項(xiàng)目的具體運(yùn)作流程為:(1)國(guó)外進(jìn)口商與美國(guó)出口商簽訂農(nóng)產(chǎn)品賒購(gòu)合同，確定出口賒購(gòu)條件;(2)協(xié)議達(dá)成后，進(jìn)口商與符合條件的商業(yè)銀行聯(lián)系，委托該銀行開(kāi)具一份以出口商為收款人并且以美元計(jì)價(jià)的不可撤銷信用證給美國(guó)出口商;出口商在貨物出口之前，與美國(guó)私營(yíng)金融機(jī)構(gòu)密切合作，簽訂相關(guān)協(xié)議，由美國(guó)金融機(jī)構(gòu)對(duì)出口商進(jìn)行付款，并向進(jìn)口國(guó)商業(yè)銀行提供信貸;(3)美國(guó)私營(yíng)金融機(jī)構(gòu)在貨物出口前向CCC提交出口信貸擔(dān)保申請(qǐng)，并且郵寄擔(dān)保費(fèi)用;(4)若進(jìn)口國(guó)商業(yè)銀行未能按期償還貸款與利息，該金融機(jī)構(gòu)可以向CCC提交違約通知和損失索賠表;若CCC確定損失已發(fā)生且根據(jù)付款擔(dān)保協(xié)議負(fù)有支付義務(wù)，CCC將會(huì)按照約定對(duì)該金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)償。

美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目在擴(kuò)大其農(nóng)產(chǎn)品的出口、改善農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易結(jié)構(gòu)、增加國(guó)內(nèi)就業(yè)機(jī)會(huì)、促進(jìn)美國(guó)國(guó)際收支平衡等方面具有重要作用。以2011年為例，美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口總額達(dá)1370億美元，而進(jìn)口總額為930億美元，實(shí)現(xiàn)貿(mào)易順差440億美元〔5〕［美］Charles E.Hanrahan，Carol Canada，Beverly A.Banks.U.S.Agricultural Trade:Trends，Composition，Direction，and Policy.Congressional Research Service，2012.See http://www.nationalaglawcenter.org/assets/crs/98-253.pdf(Visited on 2 April 2014)。同時(shí)，由于此類項(xiàng)目使美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上形成了價(jià)格優(yōu)勢(shì)，嚴(yán)重抑制了農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上的價(jià)格，在一定程度上侵害了其他國(guó)家的農(nóng)業(yè)利益。近年來(lái)，隨著巴西、加拿大等國(guó)將美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制，該項(xiàng)目引起了WTO成員尤其是發(fā)展中國(guó)家的廣泛關(guān)注，多哈回合也將其納入談判議題。那么，農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目是否構(gòu)成出口補(bǔ)貼，是否應(yīng)當(dāng)禁止?因此，我們有必要在WTO框架下分析其合法性。

二、WTO諸協(xié)定視角下的美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目

在WTO法律框架下，美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目合法性問(wèn)題的焦點(diǎn)在于它是否構(gòu)成出口補(bǔ)貼、是否應(yīng)予以禁止。在WTO諸協(xié)定中，與農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保有關(guān)的法律文件主要是GATT1994、《農(nóng)業(yè)協(xié)定》、《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》(簡(jiǎn)稱《SCM協(xié)定》)。但是，GATT1994僅規(guī)定了締約各方應(yīng)當(dāng)避免對(duì)初級(jí)產(chǎn)品實(shí)施出口補(bǔ)貼，并未明確界定“補(bǔ)貼”、“出口補(bǔ)貼”的概念、種類和判斷標(biāo)準(zhǔn)，更未涉及出口信貸擔(dān)保問(wèn)題;《農(nóng)業(yè)協(xié)定》和《SCM協(xié)定》則為農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼確立了較為具體、嚴(yán)謹(jǐn)、明確的規(guī)則，規(guī)定了與出口信貸擔(dān)保相關(guān)的紀(jì)律。

(一)《農(nóng)業(yè)協(xié)定》視角下的美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目

對(duì)于出口補(bǔ)貼，《農(nóng)業(yè)協(xié)定》主要通過(guò)減讓表來(lái)約束WTO成員，要求它們以減讓基期的出口補(bǔ)貼為基準(zhǔn)按照規(guī)定的削減產(chǎn)品范圍和承諾水平在實(shí)施期內(nèi)逐步削減出口補(bǔ)貼。所涉條款主要有:第1條(e)項(xiàng)、第3條、第8條、第9條、第10條第1款、第2款和第3款以及第13條(c)(ⅱ)。

根據(jù)上述條款的規(guī)定，《農(nóng)業(yè)協(xié)定》并非將所有農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼置于禁止之列。相反，它允許WTO成員對(duì)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施出口補(bǔ)貼，但是該成員應(yīng)承諾僅在《農(nóng)業(yè)協(xié)定》和減讓表規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼?！掇r(nóng)業(yè)協(xié)定》主要涉及兩類農(nóng)產(chǎn)品和兩類出口補(bǔ)貼。兩類農(nóng)產(chǎn)品是指每一成員減讓表第4部分第2節(jié)中列明的農(nóng)產(chǎn)品或產(chǎn)品組(簡(jiǎn)稱“列明農(nóng)產(chǎn)品”)和該減讓表中未列明的農(nóng)產(chǎn)品或產(chǎn)品組(簡(jiǎn)稱“未列明農(nóng)產(chǎn)品”)。兩類出口補(bǔ)貼分別是《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第9條第1款所列出口補(bǔ)貼和未列入第9條第1款中的其他出口補(bǔ)貼(也稱“第10.1條意義下的出口補(bǔ)貼”)。農(nóng)產(chǎn)品不同或出口補(bǔ)貼不同，其在《農(nóng)業(yè)協(xié)定》下的出口補(bǔ)貼紀(jì)律也不同〔6〕龔宇.WTO農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易法律制度研究［M］.廈門:廈門大學(xué)出版社，2005.195.。

對(duì)于列明的農(nóng)產(chǎn)品，每一成員須遵守的出口補(bǔ)貼紀(jì)律為:第一，對(duì)于“第9.1條所列的出口補(bǔ)貼”，每一成員提供的補(bǔ)貼不得超過(guò)其減讓表所列承諾水平;第二，對(duì)于“第10.1條意義上的出口補(bǔ)貼”，成員提供的補(bǔ)貼必須遵守該條款的規(guī)定，不得造成出口補(bǔ)貼承諾的規(guī)避或產(chǎn)生規(guī)避之威脅。

對(duì)于未列明的農(nóng)產(chǎn)品，每一成員須遵守的出口補(bǔ)貼紀(jì)律為:第一，每一成員不得提供“第9.1條所列的出口補(bǔ)貼”;第二，“第10.1條意義上的出口補(bǔ)貼”同樣必須遵守第10.1條的規(guī)定，不以規(guī)避出口補(bǔ)貼承諾或產(chǎn)生規(guī)避出口補(bǔ)貼承諾之威脅的方式實(shí)施。

基于上述出口補(bǔ)貼紀(jì)律，筆者認(rèn)為，在《農(nóng)業(yè)協(xié)定》下，我們可以從以下三方面來(lái)分析美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目的合法性:

1.美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保是否構(gòu)成出口補(bǔ)貼?

《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第1條(e)項(xiàng)僅規(guī)定了“出口補(bǔ)貼”的含義，即視出口實(shí)績(jī)而給予的補(bǔ)貼(包括第9條第1款下所列出口補(bǔ)貼)。但是，該條款未明確界定“補(bǔ)貼”、“視出口實(shí)績(jī)”的概念和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。這就為分析農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保的合法性造成了一定的障礙。而《SCM協(xié)定》第1條、第3條第1款、附件1——“出口補(bǔ)貼例示清單”中(j)項(xiàng)〔7〕《SCM協(xié)定》附件1(j)項(xiàng):“政府(或政府控制的特殊機(jī)構(gòu))提供的出口信貸擔(dān)?；虮ｋU(xiǎn)計(jì)劃、針對(duì)出口產(chǎn)品成本增加或外匯風(fēng)險(xiǎn)計(jì)劃的保險(xiǎn)或擔(dān)保計(jì)劃，保險(xiǎn)費(fèi)率不足以彌補(bǔ)長(zhǎng)期營(yíng)業(yè)成本和計(jì)劃的虧損?！睂?duì)上述概念特別是“出口信貸擔(dān)?！边M(jìn)行了明確的界定。根據(jù)《SCM協(xié)定》上述條款的規(guī)定，政府或政府控制的特殊機(jī)構(gòu)提供一項(xiàng)出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目，如果擔(dān)保費(fèi)不足以彌補(bǔ)長(zhǎng)期營(yíng)業(yè)成本和損失，那么它就構(gòu)成出口補(bǔ)貼。此時(shí)，能否援用《SCM協(xié)定》的規(guī)定來(lái)判定農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保是否構(gòu)成出口補(bǔ)貼?《農(nóng)業(yè)協(xié)定》對(duì)此未予明確規(guī)定。然而，在WTO相關(guān)案例中，專家組和上訴機(jī)構(gòu)的裁決均對(duì)此予以支持。在“歐共體訴美國(guó)外國(guó)貿(mào)易公司稅收待遇案”中，專家組裁定《農(nóng)業(yè)協(xié)定》和《SCM協(xié)定》下“補(bǔ)貼”、“視出口實(shí)績(jī)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是完全一致的，沒(méi)有理由對(duì)《農(nóng)業(yè)協(xié)定》下的此類概念做不同于《SCM協(xié)定》的理解〔8〕Report of the Panel for United States—Tax Treatment for“Foreign Sales Corporation”，WT/DS108/R，p.141.。另外，在“陸地棉案”中，專家組也交叉引用《SCM協(xié)定》附件1(j)項(xiàng)的規(guī)定來(lái)判斷美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目是否構(gòu)成出口補(bǔ)貼。因此，如果美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目滿足《SCM協(xié)定》附件1(j)項(xiàng)下的條件——由政府或政府特殊機(jī)構(gòu)提供，同時(shí)此類項(xiàng)目擔(dān)保費(fèi)用不足以彌補(bǔ)長(zhǎng)期營(yíng)業(yè)成本和損失，并且授予了出口商一定利益，那么它們就構(gòu)成出口補(bǔ)貼。

2.美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目屬于哪類農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼?

《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第9條第1款規(guī)定了六類出口補(bǔ)貼，分別是:(1)直接補(bǔ)貼;(2)為出口而銷售或處理非商業(yè)性庫(kù)存產(chǎn)品價(jià)格，低于國(guó)內(nèi)市場(chǎng);(3)依靠政府措施供資對(duì)一農(nóng)產(chǎn)品出口的支付;(4)對(duì)出口農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷和運(yùn)輸成本提供的補(bǔ)貼;(5)出口裝運(yùn)費(fèi)用補(bǔ)貼;(6)對(duì)出口產(chǎn)品的投入物給予的補(bǔ)貼。很顯然，依據(jù)項(xiàng)目的運(yùn)作情況，美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目不屬于第9.1條所列的6種出口補(bǔ)貼，而屬于未列明的出口補(bǔ)貼，即為第10.1條意義上的出口補(bǔ)貼。因此，它受10.1條“防止出口補(bǔ)貼承諾規(guī)避”條款的約束。

3.美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目是否構(gòu)成對(duì)出口補(bǔ)貼承諾之規(guī)避或產(chǎn)生規(guī)避出口補(bǔ)貼承諾之威脅?

如果該項(xiàng)目的實(shí)施造成了出口補(bǔ)貼承諾的規(guī)避或產(chǎn)生了規(guī)避威脅，那么該項(xiàng)目就違反了《農(nóng)業(yè)協(xié)定》出口補(bǔ)貼紀(jì)律。然而，《農(nóng)業(yè)協(xié)定》未明確說(shuō)明對(duì)“出口補(bǔ)貼承諾規(guī)避”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。這再次為農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目的合法性判定帶來(lái)了困難。在“歐共體訴美國(guó)外國(guó)貿(mào)易公司稅收待遇案”中，在判斷是否產(chǎn)生規(guī)避時(shí)，專家組采用了“經(jīng)濟(jì)資源轉(zhuǎn)移”標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于減讓表列明的農(nóng)產(chǎn)品，一旦對(duì)該產(chǎn)品實(shí)施的第9條第1款所列出口補(bǔ)貼總額達(dá)到了特定的削減承諾水平，實(shí)施第10.1條意義上的出口補(bǔ)貼就構(gòu)成了對(duì)出口補(bǔ)貼承諾的規(guī)避。此標(biāo)準(zhǔn)也被專家組在以后調(diào)查案件時(shí)所參考。但值得注意的是，不同的案件，專家組的裁定標(biāo)準(zhǔn)不一樣。例如在“陸地棉案”中，專家組簡(jiǎn)化了上述判斷標(biāo)準(zhǔn)。這意味著，由于相關(guān)規(guī)則界定不明，關(guān)于這一點(diǎn)的認(rèn)定需要結(jié)合具體案件來(lái)判斷。

綜上所述，美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目是否符合《農(nóng)業(yè)協(xié)定》，需要審查以下兩點(diǎn):(1)如果有證據(jù)證明此類項(xiàng)目由政府或政府公共機(jī)構(gòu)實(shí)施、擔(dān)保費(fèi)不足以彌補(bǔ)長(zhǎng)期營(yíng)業(yè)成本和損失、且授予了一定利益，即構(gòu)成出口補(bǔ)貼;(2)如果有證據(jù)表明此類項(xiàng)目違反《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第10.1條的規(guī)定，構(gòu)成對(duì)出口承諾的規(guī)避或規(guī)避威脅，即違反了《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的相關(guān)規(guī)定。同時(shí)，根據(jù)該協(xié)定第13條(c)項(xiàng)的規(guī)定，起訴方可以根據(jù)GATT 1994第16條或《SCM協(xié)定》第3條、第5條和第6條的規(guī)定采取行動(dòng)。反之，如果沒(méi)有證據(jù)表明其對(duì)出口承諾造成規(guī)避或規(guī)避之威脅，那么此類項(xiàng)目在《農(nóng)業(yè)協(xié)定》內(nèi)仍具有合法性。

(二)從《SCM協(xié)定》看美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目

WTO諸協(xié)定構(gòu)成“一攬子承諾”。對(duì)WTO協(xié)定的善意解釋表明，WTO成員應(yīng)受“一攬子承諾”所有的規(guī)定約束;除另有規(guī)定外，WTO成員必須累積和同時(shí)遵守所有的WTO義務(wù)〔9〕李曉玲.WTO框架下的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼紀(jì)律［M］.北京:法律出版社，2008.188.。因此，一成員在對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行補(bǔ)貼時(shí)，必須同時(shí)遵守《SCM協(xié)定》中的相關(guān)規(guī)則。然而，《SCM協(xié)定》第3條以及《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第21.1條的規(guī)定表明，《SCM協(xié)定》對(duì)農(nóng)產(chǎn)品適用時(shí)，必須以遵守《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的規(guī)定為前提。

《SCM協(xié)定》是否適用于農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目?《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第13條(c)(ⅱ)規(guī)定，一項(xiàng)出口補(bǔ)貼措施如果不符合《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第五部分的規(guī)定，成員方可以援用GATT1994第16條以及《SCM協(xié)定》第3條、第5條和第6條規(guī)定采取行動(dòng)。這表明，《SCM協(xié)定》是否適用于農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目，需要認(rèn)定該項(xiàng)目是否為《農(nóng)業(yè)協(xié)定》下的出口補(bǔ)貼以及是否符合《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第五部分規(guī)定。如果該項(xiàng)目受《SCM協(xié)定》管轄，則仍需依據(jù)第3條、第5條和第6條規(guī)定來(lái)判斷其合法性。

《SCM協(xié)定》涉及出口信貸擔(dān)保的條款主要有第1.1條、第3.1條(a)項(xiàng)、第3.2條以及附件1(j)項(xiàng)。根據(jù)第1.1條的規(guī)定，補(bǔ)貼即為出口國(guó)(或地區(qū))的政府或公共機(jī)構(gòu)向某些企業(yè)提供的財(cái)政捐助、價(jià)格支持或收入支持，以使相關(guān)企業(yè)獲得利益的行為〔10〕曹建明，賀小勇.世界貿(mào)易組織［M］.北京:法律出版社，2004.87.。第3.1條(a)項(xiàng)規(guī)定，“禁止性補(bǔ)貼”是指WTO成員方不得實(shí)施或維持的補(bǔ)貼，主要包括出口補(bǔ)貼和進(jìn)口替代補(bǔ)貼?！俺隹谘a(bǔ)貼”是指以出口實(shí)績(jī)?yōu)闂l件而給予的補(bǔ)貼，包括附件1所列的補(bǔ)貼。第3.2條則是對(duì)禁止性補(bǔ)貼的一般紀(jì)律。該條規(guī)定，WTO成員不得給予或維持第1款中所指的出口補(bǔ)貼。附件1——出口例示清單(j)項(xiàng)規(guī)定，如果一項(xiàng)出口信貸擔(dān)保或保險(xiǎn)項(xiàng)目由政府或政府控制的特殊機(jī)構(gòu)實(shí)施，且擔(dān)保費(fèi)或保險(xiǎn)費(fèi)不足以彌補(bǔ)長(zhǎng)期營(yíng)業(yè)成本和損失，那么該項(xiàng)目則為“出口例示清單”中所列的出口補(bǔ)貼，因而成為《SCM協(xié)定》第3.1條(a)項(xiàng)意義上的出口補(bǔ)貼，應(yīng)予禁止。

綜上所述，要判斷美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目是否符合《SCM協(xié)定》，應(yīng)遵循兩個(gè)步驟:(1)確定美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目是否受《SCM協(xié)定》的管轄?(2)它是否違反《SCM協(xié)定》第3條規(guī)定，構(gòu)成禁止性補(bǔ)貼?進(jìn)行上述認(rèn)定的關(guān)鍵還在于它是否符合《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第五部分的規(guī)定。如果它在《SCM協(xié)定》的管轄范圍之內(nèi)，并且構(gòu)成《SCM協(xié)定》第3.1條下的禁止性補(bǔ)貼，那么根據(jù)第3.2條的規(guī)定，該出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目在WTO法律框架下不合法。

通過(guò)上文分析，我們可以明顯感受到:因?yàn)閃TO規(guī)則對(duì)相關(guān)概念和標(biāo)準(zhǔn)界定不明，嚴(yán)重妨礙了對(duì)農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目合法性的判斷。雖然專家組和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告在有關(guān)案例中澄清了上述概念和標(biāo)準(zhǔn)，但此類報(bào)告制度以及DSB的裁決只對(duì)爭(zhēng)端雙方有法律效力。因此，要判斷某農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目的合法性，需要在具體案件中進(jìn)一步分析。專家組和上訴機(jī)構(gòu)在“巴西訴美國(guó)陸地棉補(bǔ)貼案”一案中對(duì)WTO相關(guān)規(guī)則的解讀具有重要參考價(jià)值。

三、美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目合法性的實(shí)證分析——以“巴西訴美國(guó)陸地棉補(bǔ)貼案”為例

隨著烏拉圭回合《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的達(dá)成，農(nóng)產(chǎn)品首次被納入WTO的管轄范圍。自1995年1月至2013年4月，就農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易爭(zhēng)端提交WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)裁決的案件有160余件。在農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保方面，訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的案件共三件:“巴西訴美國(guó)陸地棉補(bǔ)貼案”(案件編號(hào)WT/DS267，簡(jiǎn)稱“陸地棉案”)、“巴西訴美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品國(guó)內(nèi)支持和出口信貸擔(dān)保措施案”(案件編號(hào)WT/DS365)以及“加拿大訴美國(guó)玉米和其他農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼和國(guó)內(nèi)支持措施案”(案件編號(hào)WT/DS357)?！瓣懙孛薨浮笔荳TO成立后第一個(gè)關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保的案件，幾乎走完了包括磋商、專家組、上訴機(jī)構(gòu)、執(zhí)行專家組、仲裁在內(nèi)的WTO爭(zhēng)端解決全部程序，對(duì)以后解決類似爭(zhēng)端具有重大借鑒意義。后面兩個(gè)案件目前仍在磋商階段，尚未進(jìn)入專家組審查和裁決程序。因此，筆者主要從“陸地棉案”來(lái)剖析美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目是否符合WTO法。

(一)基本案情

2002年9月，巴西根據(jù)《SCM協(xié)定》第4條第1款、第7條第1款和第30條，《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第19條，GATT1994第22條以及《關(guān)于爭(zhēng)端解決規(guī)則和程序的諒解》(DSU)第4條的規(guī)定，就美國(guó)向本國(guó)陸地棉和其他農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者、使用者以及出口者提供的國(guó)內(nèi)支持、包括出口信貸擔(dān)保在內(nèi)等一系列補(bǔ)貼以及相關(guān)法律請(qǐng)求與美國(guó)進(jìn)行磋商。巴西指控美國(guó)通過(guò)GSM-102、GSM-103、SCGP向其陸地棉產(chǎn)業(yè)提供出口信貸擔(dān)保，構(gòu)成禁止性補(bǔ)貼，違反了《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第8條和第10.1條、《SCM協(xié)定》第3.1條(a)項(xiàng)和第3.2條的規(guī)定，并對(duì)巴西陸地棉產(chǎn)業(yè)造成了嚴(yán)重侵害。雙方于2002年12月至2003年1月進(jìn)行四次磋商失敗后，2003年2月6日，巴西依據(jù)DSU第6條，GATT1994第23.2條，《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第19條，《SCM協(xié)定》第4.4條、第7.4條、第30條的規(guī)定請(qǐng)求成立專家組。2003年5月19日，專家組成立。2004年9月28日，專家組向爭(zhēng)端各方提交專家組報(bào)告，裁定:(1)CCC通過(guò)GSM102、GSM103以及SCGP向美國(guó)陸地棉出口商提供的出口信貸擔(dān)保構(gòu)成了《SCM協(xié)定》第3.1條(a)項(xiàng)下的禁止性補(bǔ)貼，違反了《SCM協(xié)定》第3.2條、《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第10.1條的規(guī)定;(2)此類補(bǔ)貼不受《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第13條——“和平條款”的保護(hù);(3)此類補(bǔ)貼對(duì)巴西陸地棉產(chǎn)業(yè)造成了嚴(yán)重侵害。2004年10月，美國(guó)就專家組報(bào)告中的一些法律問(wèn)題和專家組的法律解釋提出上訴。2005年3月3日，上訴機(jī)構(gòu)向爭(zhēng)端各方提交報(bào)告，基本上維持了專家組的結(jié)論。2005年3月21日，DSB通過(guò)了上訴機(jī)構(gòu)和經(jīng)上訴機(jī)構(gòu)修改過(guò)的專家組報(bào)告，建議美國(guó)最遲在2005年7月1日撤銷此類出口補(bǔ)貼，并對(duì)其農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目進(jìn)行修改。雖然美國(guó)駐WTO代表在2005年4月20日表示將執(zhí)行DSB的建議和裁決，但此案并沒(méi)有就此結(jié)束，而是進(jìn)入執(zhí)行專家組和上訴機(jī)構(gòu)、仲裁等相關(guān)程序。2009年11月19日，DSB最終授權(quán)巴西采取貿(mào)易報(bào)復(fù)措施——中止對(duì)美國(guó)適用的減讓或其他義務(wù)。巴西雖然獲得了DSB的授權(quán)，但是尚未實(shí)施貿(mào)易報(bào)復(fù)，兩國(guó)仍希望通過(guò)談判尋求雙方同意的最終解決方案。

(二)爭(zhēng)議的兩個(gè)焦點(diǎn)

本案是一起關(guān)于“農(nóng)產(chǎn)品國(guó)內(nèi)支持與出口補(bǔ)貼”的糾紛案，主要涉及兩個(gè)爭(zhēng)議焦點(diǎn):(1)CCC實(shí)施的GSM-102、GSM-103、SCGP是否構(gòu)成了出口補(bǔ)貼?(2)此類項(xiàng)目的實(shí)施是否構(gòu)成對(duì)出口補(bǔ)貼承諾的規(guī)避或規(guī)避出口補(bǔ)貼承諾之威脅?

巴西認(rèn)為，首先，美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目是由CCC這個(gè)國(guó)有企業(yè)實(shí)施，并且其擔(dān)保費(fèi)用不足以彌補(bǔ)其長(zhǎng)期營(yíng)業(yè)成本和損失。因此，此類項(xiàng)目構(gòu)成了《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第10條第1款下的出口補(bǔ)貼。其次，該項(xiàng)目的實(shí)施對(duì)美國(guó)出口補(bǔ)貼承諾構(gòu)成了規(guī)避及規(guī)避之威脅。另外，該項(xiàng)目的實(shí)施對(duì)巴西的陸地棉產(chǎn)業(yè)造成了嚴(yán)重侵害。

美國(guó)認(rèn)為，《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第10.2條是10.1條的例外規(guī)定。該條款指出WTO成員在烏拉圭回合期間未就農(nóng)產(chǎn)品出口擔(dān)保紀(jì)律達(dá)成一致意見(jiàn)。因此，出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目不受《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的約束〔11〕北京張玉卿律師事務(wù)所.談WTO的出口信貸擔(dān)保紀(jì)律——兼評(píng)巴西訴美國(guó)棉花補(bǔ)貼措施案［J］.WTO經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊，2005，(9):75.。

(三)專家組和上訴機(jī)構(gòu)的裁決

在WTO爭(zhēng)端體制下，專家組的職能在于客觀評(píng)估案件事實(shí)、相關(guān)協(xié)定的適用性以及涉案措施與適用協(xié)定的一致性。專家組首先明確了涉案措施以及涉案農(nóng)產(chǎn)品——CCC通過(guò)GSM-102、GSM-103、SCGP三個(gè)項(xiàng)目對(duì)本國(guó)棉花、稻米以及減讓表中未列明的其他農(nóng)產(chǎn)品的出口商提供了出口信貸擔(dān)保。緊接著，專家組先后根據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)定》、《SCM協(xié)定》審議了上述措施的合法性。針對(duì)上述四個(gè)爭(zhēng)議點(diǎn)，專家組分別做出了詳細(xì)的解釋與裁決:

1.CCC實(shí)施的GSM-102等項(xiàng)目是否構(gòu)成出口補(bǔ)貼?

專家組認(rèn)為需要審議以下兩點(diǎn):(1)可否援用《SCM協(xié)定》第1條(e)項(xiàng)、第3.1條(a)項(xiàng)和附件1(j)項(xiàng)的規(guī)定判斷被訴項(xiàng)目是《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第10.1條意義上的出口補(bǔ)貼;(2)如果可以援用，那么被訴項(xiàng)目是否構(gòu)成了(j)項(xiàng)意義上的“出口補(bǔ)貼”。專家組認(rèn)為，沒(méi)有理由判定《農(nóng)業(yè)協(xié)定》和《SCM協(xié)定》關(guān)于“補(bǔ)貼”、“出口補(bǔ)貼”的定義有所不同;在解釋《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第10.1條意義上的“出口補(bǔ)貼”時(shí)，有必要參考《SCM協(xié)定》附件1(j)項(xiàng)的規(guī)定。如果被訴項(xiàng)目滿足(j)項(xiàng)下的條件，就構(gòu)成《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第10.1條意義下的“出口補(bǔ)貼”。根據(jù)(j)項(xiàng)的規(guī)定，出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目如果是由政府或政府控制的特殊機(jī)構(gòu)實(shí)施并且擔(dān)保費(fèi)用不足以彌補(bǔ)長(zhǎng)期營(yíng)業(yè)成本與損失，即構(gòu)成出口補(bǔ)貼。

那么美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目的擔(dān)保費(fèi)是否不足以彌補(bǔ)長(zhǎng)期運(yùn)作成本和損失?首先，專家組通過(guò)比較三個(gè)出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目的長(zhǎng)期營(yíng)業(yè)成本和損失與擔(dān)保費(fèi)，認(rèn)為三個(gè)出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目的擔(dān)保費(fèi)顯然不能彌補(bǔ)長(zhǎng)期營(yíng)業(yè)成本和損失;在今后的年份里，如果沒(méi)有政府的補(bǔ)貼，被訴項(xiàng)目無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。其次，就被訴項(xiàng)目之目的而言，專家組的調(diào)查結(jié)果表明:(1)被訴出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目下的擔(dān)保費(fèi)率并不是完全以風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)為標(biāo)準(zhǔn)制定的，該費(fèi)率的制定在很大程度上依賴于美國(guó)的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)分類;(2)GSM-102和SCGP兩個(gè)被訴項(xiàng)目設(shè)定了最高擔(dān)保費(fèi)率。所以，專家組裁定被訴項(xiàng)目的運(yùn)作并不是以避免項(xiàng)目損失為目的。因此，專家組最終裁定美國(guó)GSM-102、GSM-103、SCGP項(xiàng)目構(gòu)成了(j)項(xiàng)下的出口補(bǔ)貼，從而構(gòu)成了《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第10.1條意義上的出口補(bǔ)貼。

2.被訴項(xiàng)目的實(shí)施是否構(gòu)成對(duì)出口補(bǔ)貼承諾的規(guī)避或規(guī)避出口補(bǔ)貼承諾之威脅?

根據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)定》下農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼紀(jì)律，對(duì)于減讓表〔12〕美國(guó)減讓表第四部分第二節(jié)列明了13種農(nóng)產(chǎn)品:小麥、谷粒、稻米、植物油、黃油、脫脂奶粉、奶酪、其他乳制品、牛肉、豬肉、家禽肉、活牛、雞蛋。中列明的農(nóng)產(chǎn)品和未列明的農(nóng)產(chǎn)品，WTO成員提供的出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目受第10.1條“反規(guī)避”紀(jì)律的約束，不得以導(dǎo)致或威脅導(dǎo)致規(guī)避出口補(bǔ)貼承諾的方式實(shí)施。但是，《農(nóng)業(yè)協(xié)定》對(duì)何種行為構(gòu)成上述“規(guī)避”并沒(méi)有給出明確的標(biāo)準(zhǔn)。因此，專家組依據(jù)爭(zhēng)端雙方在《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第10.3條“舉證責(zé)任倒置”條款下提交的證據(jù)來(lái)進(jìn)行判斷:

(1)對(duì)于減讓表列明的農(nóng)產(chǎn)品，被訴出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目是否違反了“反規(guī)避”條款?對(duì)此，專家組援引了“歐共體訴美國(guó)外國(guó)銷售公司稅收待遇案”上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告中對(duì)“反規(guī)避”條款的解讀，認(rèn)為減讓表規(guī)定了列明產(chǎn)品出口補(bǔ)貼的總量:如果WTO成員方對(duì)減讓表所列的產(chǎn)品提供第9.1條所列出口補(bǔ)貼已經(jīng)超過(guò)了減讓表規(guī)定的、對(duì)該產(chǎn)品提供的出口補(bǔ)貼總量，那么該成員提供的其他類型的出口補(bǔ)貼則對(duì)該減讓表下出口補(bǔ)貼承諾造成了規(guī)避〔13〕Appellate Body Report on United States—Tax Treatment for“Foreign Sales Corporation”，WT/DS108/AB/R，pp.149-153.。在本案中，由于巴西舉證證明“美國(guó)對(duì)其減讓表列明的產(chǎn)品提供的第9.1條所列出口補(bǔ)貼已經(jīng)超過(guò)了減讓表規(guī)定的、對(duì)該產(chǎn)品提供的出口補(bǔ)貼總量”，而美國(guó)未能對(duì)此提出反證。所以，專家組裁定被訴出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目對(duì)出口補(bǔ)貼承諾構(gòu)成了規(guī)避，違反了第10.1條的規(guī)定。雙方并沒(méi)有對(duì)此提起上訴。

(2)對(duì)于減讓表未列明產(chǎn)品(包括棉花和其他未列明產(chǎn)品)，專家組認(rèn)為巴西應(yīng)當(dāng)證明美國(guó)對(duì)此類產(chǎn)品授予了出口信貸擔(dān)保，并且此類項(xiàng)目構(gòu)成了第10.1條意義下的出口補(bǔ)貼。同時(shí)，美國(guó)應(yīng)當(dāng)證明它未對(duì)此類農(nóng)產(chǎn)品提供出口補(bǔ)貼。巴西在最后提交了充分證據(jù)，但美國(guó)沒(méi)有提供充分證明。據(jù)此，專家組裁定對(duì)未列明產(chǎn)品實(shí)施的被訴出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目對(duì)其出口承諾造成了規(guī)避。

(3)被訴項(xiàng)目是否構(gòu)成規(guī)避出口補(bǔ)貼承諾之威脅?專家組對(duì)此進(jìn)行了兩方面的審查:其一，相關(guān)法律法規(guī)是否規(guī)定CCC通過(guò)該項(xiàng)目授予“無(wú)限量”的出口信貸擔(dān)保;其二，是否存在相關(guān)法律法規(guī)要求CCC必須授予某一特定的出口信貸擔(dān)保。專家組的調(diào)查結(jié)果顯示:CCC在決定提供某項(xiàng)出口信貸擔(dān)保和提供金額數(shù)量方面具有自由裁量權(quán);《美國(guó)法典》第7卷§5641規(guī)定:“1996至2002年CCC每年將接受不少于55億美元的財(cái)政部撥款用于GSM-102、GSM-103和SCGP項(xiàng)目。”這表明相關(guān)法律法規(guī)中并不存在“無(wú)限量提供”的法律條款。因此，專家組拒絕就被訴項(xiàng)目的實(shí)施是否構(gòu)成規(guī)避出口補(bǔ)貼承諾之威脅做出裁決。

基于上述理由，專家組報(bào)告最終裁定:(1)美國(guó)政府通過(guò)GSM-102等項(xiàng)目對(duì)陸地棉和其他減讓表未列明產(chǎn)品以及減讓表中列明的稻米提供的出口信貸擔(dān)保，其擔(dān)保費(fèi)用不足以彌補(bǔ)長(zhǎng)期營(yíng)業(yè)成本與損失，構(gòu)成出口補(bǔ)貼;(2)此類出口補(bǔ)貼對(duì)美國(guó)出口補(bǔ)貼承諾構(gòu)成了規(guī)避，違反了《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第10.1條的規(guī)定，從而違反了《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第8條一般紀(jì)律的規(guī)定:(3)被訴項(xiàng)目不符合第13條第(c)(ⅱ)款的條件，所以它受《SCM協(xié)定》第3條約束，屬于禁止性補(bǔ)貼，WTO成員不得給予和維持該補(bǔ)貼。美國(guó)對(duì)專家組報(bào)告雖然提出了上訴，但上訴機(jī)構(gòu)基本上維持了專家組的裁定。

四、我國(guó)應(yīng)對(duì)美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目的對(duì)策

美國(guó)是我國(guó)最大的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口來(lái)源地，其農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目的實(shí)施一方面為我國(guó)進(jìn)口商解決了資金短缺的難題，使我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食的進(jìn)口量大增，在一定程度上緩解了我國(guó)主要農(nóng)產(chǎn)品需求量增加和耕地逐漸減少之間的矛盾，另一方面，由于我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、產(chǎn)業(yè)化、機(jī)械化程度低，農(nóng)產(chǎn)品成本高〔14〕例如，我國(guó)近年的稻谷、小麥、玉米、大豆、油菜籽、棉花等主要農(nóng)作物的生產(chǎn)成本中，人工費(fèi)用占35% ～53%，而發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品人工費(fèi)用則不到10%。，在美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目的沖擊下，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性受到挫傷，嚴(yán)重影響了我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品出口。盡管美國(guó)由于在“陸地棉案”中的敗訴，加上WTO其他成員的挑戰(zhàn)和巴西貿(mào)易報(bào)復(fù)措施的壓力，最終對(duì)其農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目進(jìn)行了調(diào)整，縮短了信貸期限，使農(nóng)產(chǎn)品出口信貸項(xiàng)目運(yùn)行市場(chǎng)化，但是，鑒于此類項(xiàng)目在WTO體系下的違法性，為了保護(hù)我國(guó)的農(nóng)業(yè)利益，我國(guó)仍需采取必要的應(yīng)對(duì)措施。

(一)通過(guò)雙邊談判敦促美國(guó)修改其農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目

從上述“陸地棉案”可以看出，雖然WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制對(duì)保障WTO成員的合法利益具有重要作用，但是耗盡WTO訴訟程序解決爭(zhēng)端并不是爭(zhēng)端雙方的首選。在160余起農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易爭(zhēng)端中，通過(guò)磋商來(lái)解決爭(zhēng)端的案件占到多數(shù)。尤其是在多哈回合陷入僵局之后，通過(guò)雙邊談判來(lái)解決爭(zhēng)端也是其他WTO成員解決爭(zhēng)端的首選，并在化解分歧、達(dá)成諒解、解決貿(mào)易爭(zhēng)端、實(shí)現(xiàn)貿(mào)易合作方面起到了不可忽視的作用。

2008年金融危機(jī)后，我國(guó)與美國(guó)的貿(mào)易摩擦不斷升級(jí)。但是，摩擦并不是中美關(guān)系的主題。中美雙方在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易等許多領(lǐng)域都具有共同利益，有很大的溝通和合作空間。因此，我國(guó)政府(主要為商務(wù)部)應(yīng)進(jìn)一步與美國(guó)進(jìn)行雙邊談判〔15〕例如，1983年成立的中美商貿(mào)聯(lián)委會(huì)是解決雙邊貿(mào)易爭(zhēng)端和創(chuàng)造美中商務(wù)機(jī)會(huì)的主要論壇，被譽(yù)為中美貿(mào)易摩擦“滅火器”，在反對(duì)貿(mào)易保護(hù)主義、加強(qiáng)能源合作以及環(huán)保、旅游、農(nóng)業(yè)等方面達(dá)成多項(xiàng)共識(shí)。，在通過(guò)交流溝通實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域合作的同時(shí)，告知美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)造成的嚴(yán)重侵害，敦促美國(guó)縮短農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目的信貸期限、確保此類項(xiàng)目在WTO規(guī)則下運(yùn)行，力求爭(zhēng)取對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)更為有利的雙邊貿(mào)易環(huán)境。

(二)積極推動(dòng)WTO多邊貿(mào)易談判和達(dá)成相關(guān)規(guī)則

WTO諸協(xié)定對(duì)農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保的模糊規(guī)定，使發(fā)達(dá)成員利用此漏洞毫無(wú)節(jié)制地通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目提供出口補(bǔ)貼，嚴(yán)重扭曲了農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易。多哈回合中，發(fā)展中成員方多次希望通過(guò)多邊談判形成一個(gè)系統(tǒng)的、有效的、規(guī)范農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保的具體規(guī)則，雖然取得了一定的成果，但由于多方存在嚴(yán)重的分歧，相關(guān)國(guó)際規(guī)則并沒(méi)有得以產(chǎn)生。

作為最大的發(fā)展中國(guó)家，積極推動(dòng)WTO多邊貿(mào)易談判是我國(guó)加入WTO后的主要任務(wù)。我國(guó)必須充分行使WTO所賦予的權(quán)利，肩負(fù)起大國(guó)的責(zé)任，繼續(xù)通過(guò)積極合作推動(dòng)談判，促進(jìn)出口信貸、出口信貸擔(dān)保與保險(xiǎn)方面貿(mào)易規(guī)則的達(dá)成，進(jìn)而創(chuàng)造一個(gè)更為公正、公平、合理的國(guó)際農(nóng)業(yè)貿(mào)易環(huán)境。為此，我國(guó)不僅應(yīng)與印度、巴西、墨西哥、阿根廷等發(fā)展中大國(guó)密切合作，還要廣泛聯(lián)合其他發(fā)展中成員國(guó)家和地區(qū)，提高多邊談判中發(fā)展中成員國(guó)家的要價(jià)能力，提升談判地位，從而更好地維護(hù)自身利益。

(三)必要時(shí)訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制等法律程序

雖然WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制在解決貿(mào)易爭(zhēng)端上耗時(shí)費(fèi)力，但不可否認(rèn)的是，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制仍是農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易穩(wěn)定、有序發(fā)展的制度保障。專家組在“陸地棉案”中關(guān)于“美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目違反WTO相關(guān)規(guī)則”的裁決為各國(guó)運(yùn)用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制維護(hù)本國(guó)利益提供了先例。DSB最終授權(quán)巴西采取貿(mào)易報(bào)復(fù)措施的決定對(duì)爭(zhēng)端的最終解決提供了強(qiáng)有力的保障。在我國(guó)大豆行業(yè)，美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保以及其他出口支持措施對(duì)我國(guó)大豆產(chǎn)業(yè)造成了嚴(yán)重侵害。2012年1～10月，我國(guó)大豆進(jìn)口增長(zhǎng)強(qiáng)勁，進(jìn)口總量達(dá)4833.7萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)16.4%，使我國(guó)農(nóng)民生產(chǎn)大豆的積極性受挫，大豆種植面積銳減。例如2012年黑龍江大豆播種面積為4000萬(wàn)畝，比2011年減少近1200萬(wàn)畝，比2010年減少2470萬(wàn)畝，呈現(xiàn)逐年減少的態(tài)勢(shì)〔16〕李艷君.2012年中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易形勢(shì)分析與展望［EB/OR］.［2014-03-20］.http://www.sinosure.com.cn/sinosure/xwzx/rdzt/ckyj/ckdt/xyzt/ncpxy/157351.html.。大量進(jìn)口美國(guó)大豆已經(jīng)對(duì)我國(guó)大豆產(chǎn)業(yè)造成了嚴(yán)重侵害，我國(guó)政府可以充分研究WTO相關(guān)規(guī)則，搜集美國(guó)對(duì)大豆此類補(bǔ)貼的證據(jù)，并在證明我國(guó)大豆產(chǎn)業(yè)受到嚴(yán)重侵害以及二者之間因果關(guān)系后，依據(jù)《SCM協(xié)定》第4條第1款、第7條第1款和第30條，《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第19條，GATT1994第22條以及DSU第4條的規(guī)定，請(qǐng)求與美國(guó)磋商。如果在自美國(guó)收到磋商請(qǐng)求之日起60日內(nèi)未能達(dá)成雙方均滿意的解決辦法，我國(guó)可以將該爭(zhēng)議提交WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)，尋求爭(zhēng)端公平公正的解決。同時(shí)，由于美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目實(shí)質(zhì)上對(duì)其農(nóng)產(chǎn)品出口給予了出口補(bǔ)貼，并對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)造成了嚴(yán)重的沖擊，因此，必要時(shí)候我國(guó)可以啟動(dòng)國(guó)內(nèi)反補(bǔ)貼法律程序，在第一時(shí)間維護(hù)我國(guó)農(nóng)業(yè)的合法利益。我國(guó)商務(wù)部2010年4月28日發(fā)布的《關(guān)于白羽肉雞產(chǎn)品反補(bǔ)貼調(diào)查初裁的公告》首次對(duì)外國(guó)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施反補(bǔ)貼調(diào)查，標(biāo)志著我國(guó)開(kāi)始拿起貿(mào)易救濟(jì)的利器，保護(hù)本國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)及企業(yè)的合法利益。