李壽平，歐陽(yáng)彥美

(北京理工大學(xué)法學(xué)院，北京100081)

通用航空(General Aviation)是民用航空的重要組成部分，是使用民用航空器從事公共航空運(yùn)輸以外的民用航空活動(dòng)，包括從事工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和建筑業(yè)的作業(yè)飛行以及醫(yī)療衛(wèi)生、搶險(xiǎn)救災(zāi)、氣象探測(cè)、海洋監(jiān)測(cè)、科學(xué)實(shí)驗(yàn)、教育訓(xùn)練、文化體育等方面的飛行活動(dòng)①參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)民用航空法》第145條。。

目前，全球通用航空飛機(jī)總數(shù)約34萬(wàn)架，其中美國(guó)在冊(cè)通用航空飛機(jī)約有22.4萬(wàn)架，占全美注冊(cè)民用飛機(jī)的96%。在美國(guó)，供通用航空器使用的機(jī)場(chǎng)、直升機(jī)起降機(jī)場(chǎng)約19000個(gè)，占民用機(jī)場(chǎng)總數(shù)90%以上;約2.5萬(wàn)架以上的飛機(jī)是由個(gè)人從事商業(yè)飛行;近60%的通用航空飛機(jī)為私人擁有;其中約有2.5萬(wàn)架飛機(jī)，1.5萬(wàn)家企業(yè)使用通用航空飛機(jī)從事企業(yè)自身的公務(wù)飛行，另外約有8萬(wàn)架通用航空飛機(jī)用于從事社會(huì)公益性質(zhì)的非經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)②美國(guó)通用航空繁盛至極，空域管理政策亦寬松［EB/OL］.［2014－03－10］.http://news.carnoc.com/list/182/182784.html.。根據(jù)美國(guó)公務(wù)航空協(xié)會(huì)的統(tǒng)計(jì)，美國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)每年創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)價(jià)值達(dá)1500億美元，對(duì)經(jīng)濟(jì)GDP貢獻(xiàn)率已經(jīng)達(dá)到1%，并呈現(xiàn)加速發(fā)展態(tài)勢(shì)。其4.5萬(wàn)家通用飛機(jī)制造商和1萬(wàn)多個(gè)零部件供應(yīng)商共創(chuàng)造了150萬(wàn)個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)和530億美元的凈收益。據(jù)霍尼韋爾公司預(yù)測(cè)，至2015年，美國(guó)通用航空制造業(yè)的產(chǎn)值將會(huì)迅速達(dá)到2730億美元，成為新的支柱性產(chǎn)業(yè)③美國(guó)通用航空繁盛至極，空域管理政策亦寬松［EB/OL］.［2014－03－10］.http://news.carnoc.com/list/182/182784.html.。

在通用航空領(lǐng)域，美國(guó)是世界上通用航空產(chǎn)業(yè)最發(fā)達(dá)的國(guó)家，法治是促進(jìn)其通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要手段之一，因此，研究美國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法治經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于探索適合我國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式，促進(jìn)我國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要意義。本文將綜述美國(guó)促進(jìn)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律與政策經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際，分析美國(guó)促進(jìn)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法治經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示，為我國(guó)進(jìn)一步促進(jìn)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策與法律的完善提供建議。

一、美國(guó)促進(jìn)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律與政策經(jīng)驗(yàn)

發(fā)達(dá)的通用航空制造業(yè)，完善的保障體系，成熟的空域管理制度，多元化的市場(chǎng)需求以及優(yōu)秀的通用航空飛行員培養(yǎng)機(jī)制，是美國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)得以飛速發(fā)展，并領(lǐng)先世界水平的主要原因。

(一)促進(jìn)通用航空制造業(yè)的發(fā)展

上世紀(jì)80年代是美國(guó)通用航空大幅縮減的十年。1978年美國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)共生產(chǎn)了18，000架通用航空器，到1984年降為2600架，1992年僅交付941架④王鐘強(qiáng).國(guó)外通用航空考察報(bào)告之二［J］.國(guó)際航空，2000，(12):36－37.，1993年這一數(shù)據(jù)下滑至900架⑤參見(jiàn)1994年3月16日美國(guó)參議院關(guān)于《通用航空振興法》的審議記錄(140 Cong.Rec.S3006)。。由于通用航空器及其零部件的生產(chǎn)是一個(gè)規(guī)模非常龐大的產(chǎn)業(yè)，該行業(yè)的衰落不僅對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值有影響，也導(dǎo)致了就業(yè)人數(shù)的銳減，甚至影響到了美國(guó)在國(guó)際通用航空產(chǎn)業(yè)中的地位。在國(guó)際通用航空器市場(chǎng)上，1980年時(shí)，有29家美國(guó)生產(chǎn)廠商、15家其他國(guó)家廠商;而1992年時(shí)，美國(guó)生產(chǎn)廠商僅有9家，而其他國(guó)家廠商則激增至29家⑥參見(jiàn)1994年6月27日美國(guó)國(guó)會(huì)關(guān)于《通用航空振興法》的審議記錄(140 Cong.Rec.S3006)。。

對(duì)于通用航空產(chǎn)業(yè)的衰落，美國(guó)通用航空制造業(yè)協(xié)會(huì)(GAMA)將主要原因歸結(jié)為該行業(yè)遭受了產(chǎn)品責(zé)任訴訟的嚴(yán)重打壓，尤其是生產(chǎn)輕型飛機(jī)的產(chǎn)業(yè)受到了重要影響。據(jù)美國(guó)通用航空制造業(yè)協(xié)會(huì)的統(tǒng)計(jì)，輕型航空器制造商為產(chǎn)品責(zé)任支付的訴訟費(fèi)用已從1976年的2400萬(wàn)美元上升至1986年的2.1億美元，美國(guó)三大活塞發(fā)動(dòng)機(jī)航空器制造商幾乎都已準(zhǔn)備放棄該類(lèi)型航空器的生產(chǎn)⑦美國(guó)最大的活塞發(fā)動(dòng)機(jī)航空器制造商塞思納(Cessna)公司聲稱(chēng)，其在1965年至1982年期間每年支付的研發(fā)費(fèi)用為2000萬(wàn)至2500萬(wàn)美元，但其在1986年停止了支付研發(fā)費(fèi)用，轉(zhuǎn)而每年為產(chǎn)品責(zé)任訴訟支付2000萬(wàn)至2500萬(wàn)美元，這意味著該公司為訴訟所支付的費(fèi)用竟然與其先前支付的研發(fā)費(fèi)用相等。比奇(Beech)公司的統(tǒng)計(jì)顯示，在1983年至1986年間，比奇公司共遭遇了203起訴訟，經(jīng)國(guó)家運(yùn)輸安全委員會(huì)認(rèn)定，每一起事故都是由于航空器設(shè)計(jì)或制造缺陷以外的因素所導(dǎo)致的，但是，比奇公司為每起訴訟支付的平均成本為530，000美元，由此每架航空器的售價(jià)也將相應(yīng)增加。比奇公司在1993年售出的活塞式航空器數(shù)量?jī)H占1978年的18%。Piper公司則已于1991年進(jìn)入破產(chǎn)程序。。在產(chǎn)品責(zé)任訴訟中，令航空器制造商最頭痛的是“長(zhǎng)尾”責(zé)任，許多發(fā)生事故的航空器都已接近出廠30年了，但制造商仍需對(duì)此承擔(dān)嚴(yán)格產(chǎn)品責(zé)任。隨著產(chǎn)品責(zé)任訴訟成本和賠償金額的增加，責(zé)任保險(xiǎn)的費(fèi)用也在激增，制造商不得不將這些成本加入到產(chǎn)品售價(jià)中去，其結(jié)果是，通用航空器的售價(jià)不斷攀升，而銷(xiāo)售數(shù)量銳減，由此產(chǎn)生惡性循環(huán)。

出于振興美國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)和增加就業(yè)、刺激經(jīng)濟(jì)的需要，美國(guó)國(guó)會(huì)擬通過(guò)立法限制對(duì)通用航空制造商提起產(chǎn)品責(zé)任訴訟⑧參見(jiàn)1994年《通用航空振興法》(公共法律103－298)。。1994年3月16日，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《通用航空振興法》⑨參見(jiàn)1994年《通用航空振興法》(公共法律103－298)。，其中心內(nèi)容就是為通用航空器的產(chǎn)品責(zé)任規(guī)定了除斥期間。根據(jù)規(guī)定，在通用航空器售出18年后，任何人不得就該航空器發(fā)生事故所造成的損失，向航空器或其零部件制造商提起民事訴訟⑩周學(xué)峰.美國(guó)通用航空產(chǎn)品責(zé)任限制制度及其啟示［J］.北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2013，(6):97.。該法所指的航空器是指已獲得聯(lián)邦航空管理局簽發(fā)的類(lèi)型證書(shū)或適航證書(shū)，最大載客量少于20人，且在事故發(fā)生時(shí)未從事定期運(yùn)送乘客業(yè)務(wù)的航空器。

美國(guó)《通用航空振興法》所規(guī)定的除斥期間僅限于通用航空器及其零部件的制造者，但對(duì)于何謂“制造者”，法案并未做出明確界定?！锻ㄓ煤娇照衽d法》僅適用于產(chǎn)品責(zé)任訴訟，航空器制造者只有在產(chǎn)品責(zé)任訴訟中基于制造者身份時(shí)才可提出除斥期間的抗辯。該法案不僅適用于美國(guó)國(guó)內(nèi)的航空器制造商，也適用于外國(guó)的航空器制造商;其不僅適用于發(fā)生在美國(guó)國(guó)內(nèi)的空難事故，也適用于發(fā)生在美國(guó)境外的空難事故。

該法案的出臺(tái)，極大程度地激發(fā)了通用航空制造業(yè)的熱情，使得更多企業(yè)投身到通用航空制造業(yè)中，重新振興美國(guó)通用航空制造業(yè)的同時(shí)，也為美國(guó)創(chuàng)造上萬(wàn)個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)。該法案也同時(shí)幫助美國(guó)公司在20世紀(jì)后期逐漸恢復(fù)了世界通用飛機(jī)的主要供應(yīng)商地位，促進(jìn)了美國(guó)對(duì)外貿(mào)易的發(fā)展[11]參見(jiàn)1994年《通用航空振興法》(公共法律103－298)。。

2013年11月27日，為了保證美國(guó)在通用航空領(lǐng)域持續(xù)的主導(dǎo)地位與競(jìng)爭(zhēng)力，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽署了小型飛機(jī)振興法案[12]Small Airplane Revitalization Act of 2013，H.R.1848.，要求美國(guó)聯(lián)邦航空局采用新的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。該法案的設(shè)立對(duì)政府，通用航空制造商和運(yùn)營(yíng)商來(lái)說(shuō)是一次勝利，這項(xiàng)法案的通過(guò)有利于降低新飛機(jī)的引進(jìn)和現(xiàn)有飛機(jī)或航空電子設(shè)備升級(jí)改造的成本，將會(huì)促進(jìn)行業(yè)對(duì)輕型通用飛機(jī)的安全性更加關(guān)注，也將進(jìn)一步刺激通用航空產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)的增加[13]GAMA:匯集行業(yè)力量力促通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展http://news.carnoc.com/list/279/279741.html.。

(二)加強(qiáng)通用航空保障體系的建設(shè)

1.通用機(jī)場(chǎng)及服務(wù)保障體系的建設(shè)

蓬勃發(fā)展的制造業(yè)保證了通用航空器的供給，通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)及相關(guān)通用航空服務(wù)保障體系的完善則保障了市場(chǎng)源源不斷的需求。自1926年頒布航空法以來(lái)，美國(guó)一直著重通用航空建設(shè)與航線的發(fā)展。1970年，美國(guó)出臺(tái)了《機(jī)場(chǎng)和航線發(fā)展法》。這被視為是推進(jìn)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有里程碑意義的立法，其目的是確保美國(guó)聯(lián)邦航空局(FAA)將有一個(gè)專(zhuān)門(mén)的資金來(lái)源而不是依靠一般資金來(lái)用于通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)及首都的空中交通管制改進(jìn)、研究和發(fā)展計(jì)劃。該法案產(chǎn)生的更重要的影響是促使以后歷屆美國(guó)政府不斷加大使用財(cái)政收入對(duì)美國(guó)聯(lián)邦航空局的專(zhuān)用資助[14]David Collogan.Wrestling，Wheeling，Worrying and Winning［J］.Business＆Com mercial Aviation，2008.。

美國(guó)允許私人制造飛機(jī)和自建機(jī)場(chǎng)，納入國(guó)家一體化機(jī)場(chǎng)體系規(guī)劃(NPIAS)的地方機(jī)場(chǎng)可獲得聯(lián)邦政府95%的財(cái)政支持。按照美國(guó)的定義，所有機(jī)場(chǎng)均可稱(chēng)為通用航空機(jī)場(chǎng)，因?yàn)樗鼈兤毡楸煌ㄓ煤娇帐褂谩Ｄ承┐蠖际械臉屑~機(jī)場(chǎng)則被提議稱(chēng)作運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)。全美國(guó)有19100個(gè)機(jī)場(chǎng)，在FAA注冊(cè)的約為17800個(gè)，公共航空運(yùn)輸僅在其中的651個(gè)機(jī)場(chǎng)運(yùn)作，剩余的近18400個(gè)機(jī)場(chǎng)由通用航空運(yùn)營(yíng)或是私人機(jī)場(chǎng)。美國(guó)共有3000余個(gè)縣，幾乎每個(gè)縣都有自己的通用機(jī)場(chǎng)[15]耿建華.通用航空概論［M］.北京:航空工業(yè)出版社，2007.327.。

在推動(dòng)機(jī)場(chǎng)建設(shè)的同時(shí)，美國(guó)還通過(guò)固定基地經(jīng)營(yíng)者(FBO)(Fixed Base Operator)為通用航空服務(wù)的企業(yè)以及除了航班飛行之外的小飛機(jī)，特別是公務(wù)機(jī)和私人飛機(jī)提供停場(chǎng)、檢修、加油、旅客接待等服務(wù)。同時(shí)通過(guò)飛行服務(wù)站(FSS)(Flight Service Station)為小型通用公司及私人駕駛員的航行保障工作，并為通用航空提供最廣泛的飛行服務(wù)，包括天氣講解、飛行計(jì)劃申請(qǐng)以及飛行動(dòng)態(tài)跟蹤服務(wù)[16]總局赴美考察組關(guān)于通用航空安全監(jiān)管的啟示［EB/OL］.［2014－03－16］.http://news.carnoc.com/list/98/98285.html.。

2.通用航空監(jiān)管保障體系的建設(shè)

保障基礎(chǔ)建設(shè)的同時(shí)，在監(jiān)管領(lǐng)域，美國(guó)聯(lián)邦航空局認(rèn)為，管理通用飛機(jī)和管理運(yùn)輸飛機(jī)不應(yīng)等同。就通用航空而言，規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)定得過(guò)高，過(guò)高將不利于通用航空的發(fā)展，如聯(lián)邦航空局對(duì)個(gè)人自制飛機(jī)的要求就較為寬松，僅需制造者向聯(lián)邦航空局證明51%以上的部件是自己制造的，聯(lián)邦航空局不對(duì)其進(jìn)行型號(hào)合格審定，而向其頒發(fā)試驗(yàn)類(lèi)適航證[17]總局赴美考察組關(guān)于通用航空安全監(jiān)管的啟示［EB/OL］.［2014－03－16］.http://news.carnoc.com/list/98/98285.html.。

同時(shí)，美國(guó)現(xiàn)有通用航空的規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)，雖不如商業(yè)航空的規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格，但也十分完善，基本涵蓋通用航空飛行、維修、監(jiān)察員的執(zhí)照培訓(xùn)、各類(lèi)通用航空的運(yùn)行以及維修機(jī)構(gòu)和訓(xùn)練學(xué)校的資質(zhì)認(rèn)證等。此外，還擁有大量規(guī)范性文件支持規(guī)章，指導(dǎo)通用航空監(jiān)察員履行職責(zé)及實(shí)施日常監(jiān)察。如《飛行標(biāo)準(zhǔn)組織手冊(cè)》(1100.1令)明確了通用航空監(jiān)察員的職責(zé);《國(guó)家飛行標(biāo)準(zhǔn)工作計(jì)劃指南》(1800.56G)指導(dǎo)年度監(jiān)察工作計(jì)劃的制定與實(shí)施;《飛行標(biāo)準(zhǔn)國(guó)家訓(xùn)練計(jì)劃》(3140.20A)規(guī)范了監(jiān)察員訓(xùn)練計(jì)劃的制定與實(shí)施程序;《通用航空運(yùn)行監(jiān)察員手冊(cè)》(8700.10令)規(guī)范了通用航空監(jiān)察員的監(jiān)察程序;《航空器及有關(guān)部件的適航認(rèn)證》(8130.2F令)對(duì)自制飛機(jī)的飛行明確了飛行限制和具體要求[18]總局赴美考察組關(guān)于通用航空安全監(jiān)管的啟示［EB/OL］.［2014－03－16］.http://news.carnoc.com/list/98/98285.html.。

在一般通用飛行事故的處理上，美國(guó)的原則是由國(guó)家運(yùn)輸安全委員會(huì)授權(quán)聯(lián)邦航空局進(jìn)行調(diào)查，影響面較大的通用飛行事故由該委員會(huì)組織調(diào)查。通用航空事故調(diào)查的依據(jù)是《航空器事故與事故征候的通知、調(diào)查和報(bào)告》(8020.11B令)。該法令從9個(gè)方面明確了聯(lián)邦航空局事故調(diào)查工作的程序和責(zé)任，以及聯(lián)邦航空局與國(guó)家運(yùn)輸安全委員會(huì)之間的關(guān)系。聯(lián)邦航空局的事故調(diào)查側(cè)重于了解現(xiàn)行規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)是否存在問(wèn)題，飛行人員是否存在操作方面的問(wèn)題等。調(diào)查報(bào)告將提交國(guó)家運(yùn)輸安全委員會(huì)，并由該委員會(huì)做出事故結(jié)論[19]總局赴美考察組關(guān)于通用航空安全監(jiān)管的啟示［EB/OL］.［2014－03－16］.http://news.carnoc.com/list/98/98285.html.。

(三)不斷開(kāi)放空域并加強(qiáng)空域安全監(jiān)管

1.寬松的空域

空域的開(kāi)放與管理一直是通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心問(wèn)題。1978年以前，政府對(duì)各航空公司的航線及航班數(shù)量都有一定的管制，當(dāng)時(shí)運(yùn)行固定航班的地區(qū)共746個(gè)，各航空公司必須保證其營(yíng)業(yè)執(zhí)照上規(guī)定的每個(gè)地區(qū)一天至少兩次的往返航班。為促進(jìn)通用航空產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，美國(guó)于1978年頒布了《航空公司放松管制法》，航空公司無(wú)需政府批準(zhǔn)便可自行選擇、決定航線、航班[20]張偉.從管制和放松管制看美國(guó)航空產(chǎn)業(yè)組織政策的演變［J］.民航經(jīng)濟(jì)與技術(shù)，1999，(1):57－58.。這極大的促進(jìn)了通用航空企業(yè)及個(gè)人的熱情，可以說(shuō)，低空的開(kāi)放，最終直接促使了通用航空產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展。

為解決越來(lái)越多的通用航空企業(yè)因缺乏管制而涌向人口較稠密，利潤(rùn)相對(duì)較高的地方，從而導(dǎo)致航空流量較低的一些地區(qū)面臨航運(yùn)中斷等問(wèn)題，美國(guó)國(guó)會(huì)在1978年頒布《航空公司放松管制法》的同時(shí)啟動(dòng)了基本航空服務(wù)項(xiàng)目(EAS)，以保證這些弱勢(shì)地區(qū)能繼續(xù)長(zhǎng)期維持一定數(shù)量的固定航空服務(wù)，避免國(guó)家航空運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)中斷。該項(xiàng)目的首次運(yùn)行期限定為十年(1978—1988)，撥款來(lái)自于美國(guó)財(cái)政部普通基金，開(kāi)始由民用航空委員會(huì)(CAB)負(fù)責(zé)，后轉(zhuǎn)交美國(guó)交通部(DOT)負(fù)責(zé)。如果某一航空公司在某一弱勢(shì)地區(qū)的航空服務(wù)因無(wú)法盈利而面臨停止，在這種情況下，交通部(DOT)可以從基本航空服務(wù)項(xiàng)目(EAS)的基金中撥款補(bǔ)助該航空公司或其他航空公司，以保證其運(yùn)營(yíng)能有一定數(shù)額的盈利[21]劉鋒.美國(guó)的基本航空服務(wù)(EAS)計(jì)劃［J］.民航管理，2010，(3):92－93.。

根據(jù)基本航空服務(wù)項(xiàng)目(EAS)中的規(guī)定，美國(guó)各中小支線地區(qū)都通過(guò)某一個(gè)由美國(guó)交通部(DOT)指定的樞紐機(jī)場(chǎng)與整個(gè)國(guó)家航空網(wǎng)相連，交通部會(huì)為這些弱勢(shì)地區(qū)規(guī)定一個(gè)航空服務(wù)量的最低標(biāo)準(zhǔn)，即該地區(qū)與指定樞紐機(jī)場(chǎng)間的最低航班往返次數(shù)(一般為一周六天，每天兩次往返航班)、航空器要求、從弱勢(shì)地區(qū)到指定樞紐機(jī)場(chǎng)航程間最多可停幾站。必要時(shí)，交通部將向在弱勢(shì)地區(qū)運(yùn)營(yíng)航班的航空公司提供補(bǔ)貼，以保證其航空服務(wù)不中斷[22]林志軍.我國(guó)實(shí)施基本航空服務(wù)計(jì)劃面臨的問(wèn)題［J］.中國(guó)民用航空，2012，(12):37－38.。

2.完善的空域安全監(jiān)管體系

從80年代開(kāi)始，為了保證美國(guó)航空運(yùn)輸快速發(fā)展，加速?lài)?guó)內(nèi)空管現(xiàn)代化建設(shè)步伐，F(xiàn)AA開(kāi)始著力于制定國(guó)家空域系統(tǒng)規(guī)劃。1994年，美國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)了《FAA戰(zhàn)略發(fā)展計(jì)劃》。1995年，F(xiàn)AA以此計(jì)劃為指導(dǎo)，著手制定新的全國(guó)空管系統(tǒng)建設(shè)的國(guó)家空域計(jì)劃。1996年10月，F(xiàn)AA出版了國(guó)家空域系統(tǒng)規(guī)劃，提出將現(xiàn)有空域結(jié)構(gòu)演變成支持自由飛行概念的全國(guó)空域系統(tǒng)[23]俞力玲，楊英寶，韓彤.美國(guó)國(guó)家空域系統(tǒng)運(yùn)行發(fā)展規(guī)劃簡(jiǎn)介［J］.空中交通管理，2003，(1):61－62.。此后又經(jīng)過(guò)多次調(diào)整，直至1999年1月，F(xiàn)AA在綜合各方面意見(jiàn)基礎(chǔ)上，以正式文件再次公布了國(guó)家空域系統(tǒng)第四版《FAA戰(zhàn)略發(fā)展計(jì)劃》，其目標(biāo)是建立一個(gè)先進(jìn)、集成和安全的空域結(jié)構(gòu)，并具備安全、易行、靈活、前瞻、高能、高效、保密等七項(xiàng)性能。隨著通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，技術(shù)日趨成熟的同時(shí)，因私人航空器引發(fā)的各種事故卻越來(lái)越多。FAA開(kāi)始意識(shí)到，空域的管理中心應(yīng)當(dāng)由初期的全面放開(kāi)，加快技術(shù)革新轉(zhuǎn)移到增加空域安全性的主題上來(lái)，尤其911恐怖襲擊事件的發(fā)生，使得美國(guó)國(guó)會(huì)在2001年迅速通過(guò)了《航空運(yùn)輸安全與系統(tǒng)穩(wěn)定法》[24]The Airline Transportation Safety and System Stabilization Act of 2001，Public Law，pp.107－42.，在加強(qiáng)航空安全方面資助的同時(shí)，也將管制制度進(jìn)一步加強(qiáng)，增加空中禁飛區(qū)，開(kāi)放飛行報(bào)告等措施，這就逐漸形成了今天美國(guó)繁榮而不混亂的空域管理現(xiàn)狀。

(四)促進(jìn)通用航空飛行人員的培養(yǎng)

據(jù)FAA資料顯示，截至2012年，美國(guó)有飛行員近70萬(wàn)名，持各類(lèi)別(包括運(yùn)動(dòng)類(lèi)、滑翔機(jī)、旋翼機(jī)等)執(zhí)照的通用航空飛行員的人數(shù)大約為60萬(wàn)人，其中私用飛行員最多，其次是學(xué)員和教員，從事作業(yè)飛行的人員僅占少數(shù)，而在役的飛行員中有一半以上來(lái)自通用航空。美國(guó)之所以有如此多飛行員投入到通用航空產(chǎn)業(yè)中，得益于美國(guó)針對(duì)通用航空愛(ài)好者及通用航空相關(guān)活動(dòng)所制定的較為廣泛的飛行員培養(yǎng)執(zhí)照管理機(jī)制[25]美國(guó)飛行員執(zhí)照分為:運(yùn)動(dòng)類(lèi)飛行員執(zhí)照，休閑類(lèi)飛行員執(zhí)照，私用飛行員執(zhí)照和商用飛行員執(zhí)照。，使得飛行員可根據(jù)自身?xiàng)l件，較快的獲得相應(yīng)的飛行執(zhí)照。除了多層次的飛行員培養(yǎng)執(zhí)照管理機(jī)制外，針對(duì)不同的執(zhí)照類(lèi)別，美國(guó)還制定了合理化的體檢機(jī)制，以便讓更多人群可以接觸飛行，使得更多的人可以加入通用航空領(lǐng)域。

與此同時(shí)，美國(guó)還逐步開(kāi)放雛鷹計(jì)劃，鼓勵(lì)會(huì)員在自愿的基礎(chǔ)上，將100萬(wàn)名8歲至18歲的孩子帶上天空，讓他們體驗(yàn)飛行的樂(lè)趣，激發(fā)他們對(duì)航空的愛(ài)好。并在100多所大學(xué)中開(kāi)設(shè)與航空相關(guān)的課程，使得美國(guó)更多人認(rèn)知通用航空，了解通用航空，關(guān)心通用航空。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，美國(guó)每年都有數(shù)以萬(wàn)計(jì)的普通群眾加入通用航空有關(guān)的學(xué)習(xí)或?qū)嵺`項(xiàng)目中來(lái)，從正規(guī)的飛行學(xué)校畢業(yè)的學(xué)生中，也有50%的飛行員畢業(yè)后選擇加入通用航空產(chǎn)業(yè)，而非民用航空。而我國(guó)的這一比例僅不到10%，足見(jiàn)差距之大[26]小飛機(jī)飛遍美利堅(jiān)［EB/OL］.［2014－03－20］.http://news.enorth.com.cn/system/2003/11/06/000663974.shtml.

總結(jié)美國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)及相關(guān)法律法規(guī)我們不難發(fā)現(xiàn)，美國(guó)政府是其通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的推動(dòng)者、政策制定者和支持者。在立法上，美國(guó)通用航空立法不僅包括針對(duì)通用航空產(chǎn)業(yè)的專(zhuān)門(mén)立法和適用于通用航空產(chǎn)業(yè)的一般立法，還包括聯(lián)邦政府與州政府兩個(gè)層次。因此，我們可以看到在美國(guó)并沒(méi)有統(tǒng)一的通用航空立法，而相關(guān)法律都是屬于僅針對(duì)通用航空產(chǎn)業(yè)某一環(huán)節(jié)的單一立法，并在日后實(shí)施中根據(jù)具體情況進(jìn)行調(diào)整，通過(guò)政策傾斜引導(dǎo)，或加大規(guī)范力度等方式，讓法律松弛有度，控制調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度與進(jìn)程，使得美國(guó)通用航空的規(guī)章最終可以滿足當(dāng)下發(fā)展的需要。

此外，在美國(guó)通用航空發(fā)展歷程中，政府在機(jī)場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施、空域進(jìn)入、行業(yè)準(zhǔn)入和政府補(bǔ)貼等方面的支持推動(dòng)了通用航空的發(fā)展。而立法的成熟，通用航空保障體系的完善，開(kāi)放的空域及合理的空域管理，飛行員培養(yǎng)執(zhí)照管理機(jī)制的構(gòu)建更是美國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)得以快速發(fā)展的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)因素。

二、我國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀及問(wèn)題

我國(guó)自2006年以來(lái)民用航空運(yùn)輸總量已穩(wěn)居世界第二位，成為名副其實(shí)的航空運(yùn)輸大國(guó)，但是通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展卻嚴(yán)重滯后。截止到2013年底，全國(guó)通用航空共完成生產(chǎn)作業(yè)飛行52.98萬(wàn)小時(shí)，獲得通用航空經(jīng)營(yíng)許可證的通用航空企業(yè)189家，通用航空機(jī)隊(duì)在冊(cè)航空器總數(shù)1654架，其中教學(xué)訓(xùn)練用飛機(jī)328架[27]中國(guó)民用航空局發(fā)展計(jì)劃司.2012年民航行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2013.。與美國(guó)相比，在作業(yè)時(shí)間、企業(yè)數(shù)量、機(jī)隊(duì)規(guī)模、從業(yè)人員、機(jī)場(chǎng)數(shù)量等主要發(fā)展指標(biāo)上，美國(guó)分別是我國(guó)的約470倍、8倍、200倍、100倍和70倍[28]中國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)通用航空委員會(huì).2013年中國(guó)通用航空發(fā)展報(bào)告，2014.。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)和國(guó)民收入水平的穩(wěn)步提高，近年來(lái)通用航空服務(wù)的需求也日益增加，這為我國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了重要的發(fā)展機(jī)遇。從發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展還存在通用航空器研發(fā)與制造發(fā)展緩慢，通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)與保障體系不完善，低空空域管制嚴(yán)格以及飛行員等專(zhuān)業(yè)人才缺口大，市場(chǎng)培養(yǎng)能力弱等問(wèn)題。

(一)通用航空器研發(fā)與制造發(fā)展緩慢

中國(guó)的通用航空產(chǎn)業(yè)始于1951年，此后雖然擁有了一定的低端通用飛機(jī)研制和生產(chǎn)能力，自主開(kāi)發(fā)了幾種國(guó)產(chǎn)機(jī)型，但是大多性能較低、缺乏競(jìng)爭(zhēng)力且用途有限，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求，在高端的渦槳公務(wù)機(jī)，多用途飛機(jī)和噴氣公務(wù)機(jī)領(lǐng)域更是完全空白[29]強(qiáng)手如云下緩慢爬行中國(guó)通用航空的制造困局［EB/OL］.［2014－04－12］.http://www.sirenji.com/article/201109/6743.html.。行業(yè)配套能力嚴(yán)重不足，通用飛機(jī)的動(dòng)力裝置(活塞發(fā)動(dòng)機(jī)、渦槳發(fā)動(dòng)機(jī)和螺旋槳、渦扇發(fā)動(dòng)機(jī)等)、高性能機(jī)載設(shè)備/系統(tǒng)(如綜合航電系統(tǒng))、部分原材料都需要從國(guó)外企業(yè)進(jìn)口，整個(gè)通用航空制造業(yè)體系不完整，規(guī)模小，實(shí)力弱，與發(fā)達(dá)國(guó)家有較大的差距[30]強(qiáng)手如云下緩慢爬行中國(guó)通用航空的制造困局［EB/OL］.［2014－04－12］.http://www.sirenji.com/article/201109/6743.html.。

從目前我國(guó)通用航空制造業(yè)的發(fā)展來(lái)看，主要存在通用航空制造企業(yè)的綜合實(shí)力不強(qiáng)，制造業(yè)缺乏健全的產(chǎn)業(yè)生態(tài)以及機(jī)型譜系不全等三個(gè)方面問(wèn)題[31]呂人力，于一，楊蕤，等.資本進(jìn)入通用航空的現(xiàn)狀［J］.公務(wù)與通用航空，2013，(5):50－51.。

首先，從通用航空制造企業(yè)的綜合實(shí)力講，在過(guò)去的三四十年間，中國(guó)通用航空制造業(yè)的基本格局是國(guó)有企業(yè)占主體地位，通用飛機(jī)制造在國(guó)有航空工業(yè)體系中一直處于從屬和次要地位，專(zhuān)門(mén)從事通用飛機(jī)主機(jī)制造的規(guī)?；瘡S商僅十余家[32]強(qiáng)手如云下緩慢爬行中國(guó)通用航空的制造困局［EB/OL］.［2014－04－12］.http://www.sirenji.com/article/201109/6743.html.，模式還僅限于國(guó)際合資、合作或者并購(gòu)國(guó)外廠商、引進(jìn)生產(chǎn)線等，引進(jìn)的基本也是國(guó)外落后的通用飛機(jī)機(jī)型，進(jìn)行低技術(shù)含量的組裝業(yè)務(wù)，缺乏具備自主生產(chǎn)的能力。

其次，從自主研發(fā)上講，我國(guó)尚缺乏健全的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，整個(gè)產(chǎn)業(yè)的集中度不高。由于通用飛機(jī)及相關(guān)配套產(chǎn)品作為副產(chǎn)品而開(kāi)發(fā)，因此數(shù)十年來(lái)中國(guó)的自主研發(fā)的通用飛機(jī)產(chǎn)品只有運(yùn)5、運(yùn)11、運(yùn)12、農(nóng)5等幾種且比較落后，并不能有效滿足市場(chǎng)需求[33]強(qiáng)手如云下緩慢爬行中國(guó)通用航空的制造困局［EB/OL］.［2014－04－12］.http://www.sirenji.com/article/201109/6743.html.。

最后，從機(jī)型譜系上看，目前我國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)國(guó)產(chǎn)通用飛機(jī)產(chǎn)品數(shù)量較少、型號(hào)單一，機(jī)型譜系不全，其中具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的通用飛機(jī)產(chǎn)品數(shù)量很少，而能滿足國(guó)際市場(chǎng)需求、符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的領(lǐng)先產(chǎn)品更是幾乎為零，且尚未具備自主生產(chǎn)價(jià)值鏈高端的產(chǎn)品的能力。

(二)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)與保障體系不完善

早在1952年我國(guó)就建立了通用機(jī)場(chǎng)及起降點(diǎn)40個(gè)，主要從事工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)作業(yè)起降活動(dòng)。2010年底，我國(guó)共有通用機(jī)場(chǎng)及臨時(shí)起降點(diǎn)286個(gè)(其中頒證機(jī)場(chǎng)及起降點(diǎn)43個(gè)，未頒證的243個(gè))[34]歐陽(yáng)杰.我國(guó)通用機(jī)場(chǎng)規(guī)劃布局的若干思考［EB/OL］.(2014－02－28)［2014－04－12］.http://www.hnhtyxgs.com/news/web/Pcfiles/Files/14032418090615.pdf.。到“十一五”期間，我國(guó)通用航空機(jī)場(chǎng)(包括臨時(shí)起降點(diǎn))才擴(kuò)建到398個(gè)[35]陳兆鵬，劉雷.中美通用航空服務(wù)保障體系對(duì)比［N］.中國(guó)航空?qǐng)?bào)，2011－11－22(4).，而其中的300多個(gè)為臨時(shí)起降點(diǎn)，這些臨時(shí)起降點(diǎn)仍缺乏必要的基本設(shè)施和功能，僅能農(nóng)林業(yè)活動(dòng)而并非用于航空交通，這樣的發(fā)展速度與中國(guó)廣闊的國(guó)土和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)。

“盡管通用航空機(jī)場(chǎng)的建設(shè)成本低、投入小、工期短，但長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)通用航空機(jī)場(chǎng)的建設(shè)審批程序等同于航空運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)，審批層級(jí)過(guò)高、周期過(guò)長(zhǎng)，嚴(yán)重影響到地方、社會(huì)修建通用航空機(jī)場(chǎng)的積極性。”[36]靳軍號(hào):《加強(qiáng)行業(yè)管理，保障和規(guī)范我國(guó)通用航空可持續(xù)發(fā)展》，載中國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)編《中國(guó)航空運(yùn)輸業(yè)發(fā)展藍(lán)皮書(shū)》，2010年版，第156頁(yè).嚴(yán)格的審批程序，使得通用機(jī)場(chǎng)的報(bào)批建設(shè)相當(dāng)困難，建設(shè)上沒(méi)有對(duì)運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)和通用機(jī)場(chǎng)加以區(qū)分，致使通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)嚴(yán)重不足，很多距離機(jī)場(chǎng)較遠(yuǎn)的地區(qū)無(wú)法享受航空服務(wù)，而現(xiàn)有的通用機(jī)場(chǎng)由于沒(méi)有很好的形成運(yùn)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)而又基本處于閑置狀態(tài)。

此外，在通用航空服務(wù)保障領(lǐng)域，我國(guó)尚未建立起完善的系統(tǒng)，通過(guò)分析FBO[37]FBO是Fixed Base Operator的英文縮寫(xiě)，其中文意思是固定運(yùn)營(yíng)基地。FBO最早產(chǎn)生于美國(guó)航空業(yè)，是由候機(jī)樓、停機(jī)坪、機(jī)庫(kù)以及維修車(chē)間等四部分組成的綜合設(shè)施建筑，主要位于機(jī)場(chǎng)或者臨近機(jī)場(chǎng)為通用航空的飛機(jī)出行提供停場(chǎng)、檢修、加油等服務(wù)的基地或者服務(wù)商。有的FBO還提供銷(xiāo)售或租賃以及航圖或飛行資料的有償提供等，甚至還附帶飛行訓(xùn)練學(xué)校。綜合其主要功能和服務(wù)來(lái)看，F(xiàn)BO相當(dāng)于飛機(jī)的4S店。、FFS[38]飛行服務(wù)站FSS(Flight service station)這一設(shè)施和概念源于通用航空非常發(fā)達(dá)的美國(guó)，在美國(guó)各類(lèi)民用及通用航空活動(dòng)中擔(dān)負(fù)著重要的功能和作用。美國(guó)FAA的飛行服務(wù)站為通用航空提供廣泛的飛行服務(wù)，包括提供氣象服務(wù)、飛行計(jì)劃服務(wù)、飛行支援和其他需要的幫助。通用航空的經(jīng)營(yíng)者通?？梢酝ㄟ^(guò)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的方式，向飛行服務(wù)站申報(bào)備案飛行計(jì)劃。私人飛行可到飛行服務(wù)站當(dāng)面申報(bào)備案，或以電話、空中傳遞、空地對(duì)講等方式申請(qǐng)飛行計(jì)劃。、MRO[39]MRO是英文Maintenance、Repair、Operations的縮寫(xiě)，即:維護(hù)、維修、運(yùn)行。通常是指在實(shí)際的生產(chǎn)過(guò)程不直接構(gòu)成產(chǎn)品，只用于維護(hù)、維修、運(yùn)行設(shè)備的物料和服務(wù)。在航空業(yè)，MRO從一開(kāi)始表述的是飛機(jī)及軍用裝備的維修保養(yǎng)管理，是指對(duì)設(shè)備的維護(hù)，保養(yǎng)和維修，以確保設(shè)備能夠在其生命周期中發(fā)揮最大作用，維持正常運(yùn)行。目前普遍是指飛機(jī)維護(hù)、維修與大修。MRO模式源自歐美，20世紀(jì)90年代末傳入中國(guó)，主要分布在廣州、深圳、上海等沿海發(fā)達(dá)城市。2005年5月23日，中國(guó)民用航空局令第104號(hào)《民用航空器維修單位合格審定規(guī)定》中的“維修”，是指對(duì)民用航空器或者民用航空器部件所進(jìn)行的任何檢測(cè)、修理、排故、定期檢修、翻修和改裝工作。三部分來(lái)看:目前，我國(guó)的FBO才剛剛起步，現(xiàn)有的幾家FBO基本屬于公務(wù)型FBO。相比美國(guó)，無(wú)論數(shù)量、建設(shè)規(guī)模還是服務(wù)水平都與美國(guó)FBO存在較大差距。FSS建設(shè)則是剛剛起步，2012年我國(guó)才批準(zhǔn)在珠海三灶、深圳南頭、沈陽(yáng)法庫(kù)和海南東方市成立首批通用航空飛行服務(wù)站。得益于民航的市場(chǎng)與發(fā)展，其中相對(duì)完善成熟的MRO領(lǐng)域截至2010年底，國(guó)內(nèi)共有389家單位，全行業(yè)擁有維修機(jī)庫(kù)總數(shù)104個(gè)，能夠提供各類(lèi)寬體機(jī)和窄體機(jī)機(jī)位360余個(gè)，中國(guó)民航機(jī)務(wù)維修系統(tǒng)人員數(shù)量總計(jì)約6萬(wàn)人[40]我國(guó)通用航空三大服務(wù)保障體系建設(shè)現(xiàn)狀［EB/OL］.［2014－04－12］.http://news.carnoc.com/list/281/281321.html.，但其中真正為通用航空服務(wù)的卻寥寥無(wú)幾，且存在分布不平均以及缺乏核心品牌等問(wèn)題。

由此看來(lái)，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)在對(duì)航空運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)建設(shè)投入大量資金和關(guān)注的同時(shí)，卻忽視了通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)，加之保障體系不完善等現(xiàn)狀，迫切需要我國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)部署通用航空機(jī)場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)，并通過(guò)國(guó)家明確的扶持政策來(lái)促進(jìn)我國(guó)通用機(jī)場(chǎng)的建設(shè)以及保障體系的完善。

(三)低空空域開(kāi)放進(jìn)程緩慢及管理體制不健全

通用航空的發(fā)展離不開(kāi)空域的開(kāi)放與管理，而由于國(guó)防安全等因素的考慮，我國(guó)的空域管理多年來(lái)一直未能實(shí)現(xiàn)理想的空管系統(tǒng)軍民一體化體系。

多年來(lái)我國(guó)對(duì)于通用航空活動(dòng)一直實(shí)行著非常嚴(yán)格的審批制度。盡管2003年頒布實(shí)施《通用航空飛行管制條例》后，已經(jīng)簡(jiǎn)化了使用手續(xù)和審批過(guò)程，將原本起飛前的“一事一報(bào)”，改為“一次申請(qǐng)劃設(shè)的臨時(shí)空域，可以長(zhǎng)期使用”，最長(zhǎng)時(shí)間可達(dá)一年;并將申請(qǐng)時(shí)間的要求，由過(guò)去的“提前一周”，縮短到“執(zhí)行飛行任務(wù)的前一天”。然而，《通用航空飛行管制條例》雖然改變了“一事一報(bào)”的制度，但事實(shí)上如果要申請(qǐng)不同的臨時(shí)空域，仍必須一次次經(jīng)過(guò)審批。審批的時(shí)間也很長(zhǎng)，要么兩天，要么一周，這對(duì)可能第二天就有業(yè)務(wù)的通用航空來(lái)說(shuō)，并不可行[41]董念清.中國(guó)通用航空發(fā)展現(xiàn)狀、困境及對(duì)策探析［J］.北京理工大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2014，16(1):112－114.。

除了審批制度過(guò)于嚴(yán)格外，從空域劃分上來(lái)看仍存在問(wèn)題:一方面，我國(guó)目前劃設(shè)航路航線是從高空到地面為同一條航路，把空域按航路航線分割成了很多小的區(qū)域，導(dǎo)致不沿航路航線飛行等鄰近空域內(nèi)的飛行必須對(duì)航路航線進(jìn)行不斷的穿越，這在很大程度上影響了空域的使用效率以及飛行的安全，也增大了管制員和飛行員工作的復(fù)雜性，這些都無(wú)疑增大了低空空域開(kāi)放后管理的難度［12］。另一方面，我國(guó)大多數(shù)的航路航線劃設(shè)比較單一，航路航線的報(bào)告點(diǎn)和拐點(diǎn)較多，同時(shí)很多年都沒(méi)有變化，并且我國(guó)目前受限制的空域較多，航空運(yùn)輸所管理和使用的空域遠(yuǎn)低于美國(guó)的80%以上，約占22.4%[42]朱時(shí)清.我國(guó)目前空域管理上存在的主要問(wèn)題與政策建議［J］.科技與企業(yè)，2011，(12):33.。盡管2013年11月出臺(tái)的《通用航空飛行任務(wù)審批與管理規(guī)定》使通用航空飛行審批程序大幅度簡(jiǎn)化并進(jìn)一步放松了通用機(jī)場(chǎng)資源管制，成為低空空域改革的實(shí)質(zhì)性重大舉措，并且預(yù)示著低空空域管理部門(mén)的協(xié)調(diào)已經(jīng)開(kāi)始，但是時(shí)至今天，國(guó)家仍未出臺(tái)具體的低空空域開(kāi)放相關(guān)政策。由此可見(jiàn)，低空空域如不能盡早開(kāi)放，或開(kāi)而不管，都嚴(yán)重制約了我國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

(四)飛行員等專(zhuān)業(yè)人才缺口大，市場(chǎng)培養(yǎng)能力弱

截至2013年，中國(guó)有3萬(wàn)余名飛行員，其中通用航空飛行員約6000人。而在這6000人中，400余人為飛行教官，3000余人為飛行學(xué)生，作業(yè)類(lèi)飛行人員500余人，小型運(yùn)輸飛行人員500余人，政府事務(wù)飛行員近200人。其他飛行人員則主要是飛行愛(ài)好者和退休人員，而受到空域使用等限制，他們的飛行量極少[43]中國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)通用航空委員會(huì)，2013年中國(guó)通用航空發(fā)展報(bào)告，2014.。相比之下，美國(guó)的通用航空相關(guān)人員達(dá)到了120萬(wàn)人，其中光飛行員就達(dá)到了63萬(wàn)人[44]GAMA.2012 GENERAL AVIATION Statistical Databook＆Industry Outlook［R］，2012.，巨大的數(shù)字差距，凸顯出了我國(guó)通用航空技術(shù)人才尤其是飛行員的嚴(yán)重匱乏，嚴(yán)重影響和制約了通用航空的發(fā)展。

從民航飛行員的成長(zhǎng)路徑來(lái)看，飛行學(xué)員要經(jīng)過(guò)理論學(xué)習(xí)和實(shí)際飛行訓(xùn)練，經(jīng)過(guò)考試，依次取得學(xué)生駕駛員執(zhí)照、私用駕駛員執(zhí)照(業(yè)內(nèi)簡(jiǎn)稱(chēng)“私照”)、商用駕駛員執(zhí)照(業(yè)內(nèi)簡(jiǎn)稱(chēng)“商照”)、航線運(yùn)輸駕駛員執(zhí)照。通過(guò)分析飛行員執(zhí)照的取得過(guò)程可以看出，我國(guó)通用航空飛行員短缺的原因主要在于飛行員培訓(xùn)的壟斷體制以及我國(guó)單一的“綁定式定向培養(yǎng)”飛行員模式。一方面，民航局審批的國(guó)內(nèi)飛行學(xué)校有7家，每年培養(yǎng)量達(dá)1300名左右，境外飛行學(xué)校有30家，每年培養(yǎng)航空公司外送學(xué)生達(dá)1700名左右，而且這3000名飛行員主要是為運(yùn)輸航空培養(yǎng)的;另一方面，航空院?；旧鲜菫閲?guó)內(nèi)各大航空公司定向培養(yǎng)，極少航空院校畢業(yè)生自愿從事通用航空工作，國(guó)內(nèi)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)又受限于空域、機(jī)場(chǎng)以及教練人才，以及飛行員要求過(guò)于嚴(yán)苛，等級(jí)要求過(guò)高等因素，無(wú)法大量培養(yǎng)符合要求的通用航空飛行員，因此，大多通用飛行員是未能進(jìn)入航校的人或是軍轉(zhuǎn)民飛行員。

鑒于此，我國(guó)通用航空飛行員出現(xiàn)數(shù)量少，質(zhì)量不高與通用航空產(chǎn)業(yè)規(guī)模小的相互制約情況。近年隨著通用航空的發(fā)展，才有部分通用航空企業(yè)經(jīng)批準(zhǔn)可以開(kāi)展飛行員培訓(xùn)[45]靳軍號(hào):《把握戰(zhàn)略機(jī)遇，大力發(fā)展通用航空》，載中國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)編《中國(guó)航空運(yùn)輸業(yè)發(fā)展藍(lán)皮書(shū)》，2012年版。。顯然，我國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)要想發(fā)展，這一問(wèn)題須得到妥善解決。

三、美國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展法律政策經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

基于美國(guó)促進(jìn)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律與政策經(jīng)驗(yàn)，要促進(jìn)我國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，就必須圍繞制造業(yè)的發(fā)展、保障體系建設(shè)及空域開(kāi)放等主要環(huán)節(jié)，加強(qiáng)我國(guó)促進(jìn)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策法律體系建設(shè)。

(一)通過(guò)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展立法來(lái)促進(jìn)我國(guó)通用航空制造業(yè)的發(fā)展

通用航空制造業(yè)作為民用飛機(jī)制造業(yè)的重要組成部分及拓展，既是一個(gè)知識(shí)密集，技術(shù)密集，綜合性強(qiáng)的高科技產(chǎn)業(yè)，同時(shí)也是關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈與安全的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，因此，通用航空制造業(yè)的發(fā)展在依托民航制造業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也必然離不開(kāi)國(guó)家的支持與政策引導(dǎo)，在完善民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展立法的前提下，國(guó)家應(yīng)持續(xù)的給予研發(fā)補(bǔ)貼支持，市場(chǎng)開(kāi)發(fā)支持與人才培養(yǎng)支持。

中國(guó)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展長(zhǎng)期以來(lái)受困于國(guó)家政策的不穩(wěn)定，不能得到國(guó)家長(zhǎng)期、穩(wěn)定的支持。因此，我國(guó)亟待加強(qiáng)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)立法，通過(guò)立法的形式明確民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略性地位，明確國(guó)家應(yīng)對(duì)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行長(zhǎng)期、穩(wěn)定的支持，從而促進(jìn)國(guó)家民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的科技創(chuàng)新、人才發(fā)展和市場(chǎng)發(fā)展。國(guó)家通用航空制造業(yè)的發(fā)展在國(guó)家民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大背景下才能得到持續(xù)、穩(wěn)定的支持和發(fā)展。

(二)進(jìn)一步完善我國(guó)通用機(jī)場(chǎng)及配套設(shè)施的建設(shè)

通用機(jī)場(chǎng)及其配套設(shè)施的建設(shè)，一直以來(lái)都是通用航空產(chǎn)業(yè)中至關(guān)重要的一環(huán)。在考慮如何發(fā)展符合我國(guó)國(guó)情的通用機(jī)場(chǎng)及其配套設(shè)施的建設(shè)問(wèn)題上，應(yīng)充分考慮我國(guó)人口密集，通用航空需求不均，配套設(shè)施不完善等特殊因素，在學(xué)習(xí)美國(guó)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，建立符合本國(guó)國(guó)情的通用機(jī)場(chǎng)及其配套設(shè)施。

首先，從通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)角度講，在機(jī)場(chǎng)的審批流程上，我國(guó)可以借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)不同類(lèi)型的通用航空器所使用的機(jī)場(chǎng)制定不同的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與審批流程，減少審批項(xiàng)目，簡(jiǎn)化審批程序。僅規(guī)定具有一定規(guī)模的通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)中必須涉及不可缺失的部分，其余的配套設(shè)施可將審批權(quán)下放，進(jìn)一步簡(jiǎn)化審批程序。

其次，在體系建立初期，國(guó)家應(yīng)積極發(fā)揮政府的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用，使政府加入到通用機(jī)場(chǎng)的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)當(dāng)中，我國(guó)雖先后出臺(tái)過(guò)《民航基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資補(bǔ)助管理暫行辦法》、《通用航空發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金管理暫行辦法》，但其中很少涉及到通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)的資金來(lái)源，其后公布的《加快通用航空發(fā)展有關(guān)措施》等相關(guān)法律法規(guī)雖涉及到通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)資金問(wèn)題，但也僅僅是建議所需資金由民航局和地方人民政府雙方商量籌措解決。但由于資金投入大且難以協(xié)調(diào)，上述措施往往最終導(dǎo)致通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)無(wú)法得到很好的落實(shí)。我們可以美國(guó)為例，設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)扶持資金用于通用機(jī)場(chǎng)的建設(shè)，同時(shí)加大政府對(duì)機(jī)場(chǎng)建設(shè)提供協(xié)助和安全指導(dǎo)，根據(jù)機(jī)場(chǎng)輻射范圍、經(jīng)濟(jì)影響、環(huán)境保護(hù)等因素確定補(bǔ)助金額，重點(diǎn)投資跑道和飛行區(qū)，建設(shè)并擁有產(chǎn)權(quán)。同時(shí)對(duì)中小機(jī)場(chǎng)的補(bǔ)助比例應(yīng)高于大機(jī)場(chǎng)，地方政府也應(yīng)加入到機(jī)場(chǎng)發(fā)展中來(lái)，并支持機(jī)場(chǎng)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

再次，隨著通用航空事業(yè)的發(fā)展，在熱門(mén)地區(qū)，可以建立起一套由政府監(jiān)管審批，私人或企業(yè)運(yùn)營(yíng)的私人機(jī)場(chǎng)配套設(shè)施建造模式，同時(shí)鼓勵(lì)機(jī)場(chǎng)自負(fù)盈虧并對(duì)如通用航空器維修，保養(yǎng)，日常維護(hù)等實(shí)行行業(yè)認(rèn)證，讓有資質(zhì)的企業(yè)或個(gè)人入駐私人機(jī)場(chǎng)，最終形成由需求決定市場(chǎng)的通用機(jī)場(chǎng)配套設(shè)施保障體系。與此同時(shí)，我國(guó)還可以借鑒美國(guó)政府對(duì)各航空公司的航線及航班管制的相應(yīng)政策，在我國(guó)通用航空尚不發(fā)達(dá)的地區(qū)，予以政策和資金扶持，通過(guò)制定詳細(xì)的補(bǔ)貼申請(qǐng)、審核、監(jiān)管等標(biāo)準(zhǔn)和流程，保證基本的通用航空服務(wù)需要，防止航空流量較低的一些地區(qū)面臨航運(yùn)中斷的危險(xiǎn)，這樣一來(lái)，可以使得更多的人以低廉的成本享受通用航空所帶來(lái)的便利。

最后，由于通航機(jī)場(chǎng)具有規(guī)模小，人流量不大等特點(diǎn)，顯然民用航空機(jī)場(chǎng)的配套設(shè)施建設(shè)方法并不適用于通用航空。因此，在充分考慮通用機(jī)場(chǎng)配套設(shè)施的多元化與市場(chǎng)化的特點(diǎn)后，參照美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)可以采用更加靈活化的融資方式，國(guó)家僅需要建立通用機(jī)場(chǎng)保障體系規(guī)范，規(guī)范化必要的以及可以經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目，具體的實(shí)際產(chǎn)業(yè)可通過(guò)招標(biāo)等方式由有實(shí)力的企業(yè)公司承擔(dān)，同時(shí)也可以鼓勵(lì)新型產(chǎn)業(yè)與技術(shù)的介入，扶持發(fā)展，建立連鎖機(jī)制，參照汽車(chē)加油站中連鎖服務(wù)的運(yùn)營(yíng)模式，可以適當(dāng)開(kāi)放部分經(jīng)營(yíng)權(quán)，讓企業(yè)在保障機(jī)場(chǎng)服務(wù)的同時(shí)，也可以得到經(jīng)濟(jì)回報(bào)。此外，還可考慮建立完善的考核制度，在施行擇優(yōu)錄用制度的同時(shí)，建立備選機(jī)制，防止因個(gè)別企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)不利對(duì)通用機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)所造成的影響。

(三)構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的低空空域管理法律法規(guī)體系

空域的管理與開(kāi)放，不但涉及通用航空發(fā)展，甚至直接關(guān)系到國(guó)家安全，我國(guó)自建國(guó)以來(lái)，一直十分重視空域的管理與相應(yīng)法律法規(guī)的建設(shè)。隨著近些年空域開(kāi)放要求的日益加劇，國(guó)家也重視并出臺(tái)了一些列相關(guān)政策。其中，2010年11月14日，國(guó)務(wù)院、中央軍委聯(lián)合簽署發(fā)布了《關(guān)于深化低空空域管理改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，首次明確了深化低空空域管理改革的總體目標(biāo)、階段目標(biāo)和主要任務(wù)，并提出通過(guò)試點(diǎn)、推廣、深化三個(gè)改革步驟，逐步形成一整套既有中國(guó)特色又符合空域管理規(guī)律的組織模式、制度安排和運(yùn)作方式。根據(jù)這一意見(jiàn)，我國(guó)將有管制的逐步開(kāi)放1000米以下和高度4000米(含)以下的低空空域，并按地域、類(lèi)別地劃設(shè)為管制空域、監(jiān)視空域和報(bào)告空域三類(lèi)。并計(jì)劃到2015年，在全國(guó)范圍內(nèi)推廣低空空域改革試點(diǎn)，初步形成全國(guó)一體化的低空空域運(yùn)行管理和服務(wù)保障體系。

然而，自《關(guān)于深化低空空域管理改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》頒布至今，空域改革的進(jìn)程卻依然發(fā)展緩慢，雖然對(duì)真高1000米以下的低空空域?qū)嵭蟹诸?lèi)管理，取得了很大進(jìn)步，但仍存在報(bào)告、監(jiān)視空域劃設(shè)較少，跨空域管制區(qū)飛行活動(dòng)的審批程序長(zhǎng)等問(wèn)題。且《關(guān)于深化低空空域管理改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》中雖然提到“按地域、類(lèi)別地劃設(shè)為管制空域、監(jiān)視空域和報(bào)告空域三類(lèi)”，但并未就如何劃分給出明確說(shuō)明，這也使得空域改革無(wú)法得到進(jìn)一步實(shí)施。因此，在現(xiàn)有的空域改革基礎(chǔ)上，應(yīng)制定出更為細(xì)致的且可執(zhí)行的法律法規(guī)體系。并遵循通用航空的發(fā)展分級(jí)執(zhí)行，具體可分為:

首先，逐步建立起一套完整的符合我國(guó)國(guó)情的低空空域管理法律法規(guī)體系。低空空域管理屬于空域管理范疇，而我國(guó)目前涉及空域管理的法律僅有《民用航空法》和《中華人民共和國(guó)飛行基本規(guī)則》，其中《民用航空法》僅在第七章中用三條內(nèi)容對(duì)空域管理做了規(guī)定，《中華人民共和國(guó)飛行基本規(guī)則》也僅僅是規(guī)定了空域管理的最基本原則以及民用航空機(jī)場(chǎng)的飛行線路，空域及空中禁飛區(qū)與管制區(qū)。這些規(guī)定并未構(gòu)成完整空域管理體系，更難以真正為即將開(kāi)放的低空空域提供管理上的引導(dǎo)政策。因此筆者建議，應(yīng)當(dāng)從我國(guó)實(shí)際國(guó)情出發(fā)，逐步建立起一套完整的符合我國(guó)國(guó)情的低空空域管理法律法規(guī)體系，并將其納入現(xiàn)行的航空法體系中，以確保使用人、承運(yùn)人和管理者擁有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

其次，參照已有的地面交通法等法規(guī)，制定出針對(duì)低空領(lǐng)域?qū)ｉT(mén)的“空中交通法規(guī)”，集中規(guī)范低空空域申報(bào)審批流程、飛行行為規(guī)則、活動(dòng)要求并協(xié)調(diào)監(jiān)管具體飛行等事項(xiàng)，進(jìn)一步明確低空空域使用管理的實(shí)施細(xì)則和具體辦法，增強(qiáng)法規(guī)制度的針對(duì)性、適用性和可操作性，全面規(guī)范和有效保障低空空域管理活動(dòng)。

最后，完善的規(guī)章制度成型后，也應(yīng)建立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行執(zhí)法與監(jiān)督?？紤]到我國(guó)已有的監(jiān)管體制，我們可以更加明確民航局在低空空域管理中的權(quán)利與義務(wù)，適當(dāng)賦予民航局對(duì)空中交通實(shí)施管理與執(zhí)法的權(quán)利，使審批，監(jiān)管，執(zhí)法做到有人管、專(zhuān)人管，確保將來(lái)的每一次飛行都是在管理體系中按規(guī)則的飛行，不再出現(xiàn)不經(jīng)審批或報(bào)告的無(wú)序飛行。

(四)建立分級(jí)飛行執(zhí)照管理制度培養(yǎng)通用航空飛行人員

如果說(shuō)開(kāi)放空域政策的到來(lái)是通用航空發(fā)展的天時(shí)，機(jī)場(chǎng)及配套設(shè)施的建立是地利，那么飛行員的培養(yǎng)就可以說(shuō)是通用航空發(fā)展的人和，缺一不可。因此在飛行員的培養(yǎng)上，我們應(yīng)大膽創(chuàng)新，建立分級(jí)飛行執(zhí)照管理制度，創(chuàng)新飛行員培養(yǎng)模式。

一方面，建立符合市場(chǎng)化的通用航空飛行員培養(yǎng)體制。最近幾年民航局先后提出“制定并實(shí)施通用航空人才培養(yǎng)規(guī)劃，滿足通用航空發(fā)展需要”，“擴(kuò)大通用航空技術(shù)人員隊(duì)伍的培養(yǎng)能力與培養(yǎng)渠道”，“鼓勵(lì)社會(huì)力量、境外資本投資興辦通用航空專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員培訓(xùn)企業(yè)和機(jī)構(gòu)”等一系列舉措[46]中國(guó)民用航空總局:《關(guān)于印發(fā)建設(shè)民航強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略構(gòu)想的通知》(民航發(fā)[2010]34號(hào))。。鑒于此，筆者認(rèn)為，我國(guó)在通用航空飛行員的培養(yǎng)上，應(yīng)摒棄過(guò)去統(tǒng)招統(tǒng)分，國(guó)家培養(yǎng)國(guó)家專(zhuān)用的傳統(tǒng)模式，將培養(yǎng)通用航空飛行員市場(chǎng)化，政府部門(mén)只需負(fù)責(zé)通用航空飛行員的考核與認(rèn)定。在加大通用航空飛行員市場(chǎng)化進(jìn)程的同時(shí)，國(guó)家應(yīng)給予政策上的扶持，鼓勵(lì)民辦或外資飛行員學(xué)校的建立，并讓個(gè)人自主決定是否學(xué)習(xí)飛行及學(xué)習(xí)后從事什么領(lǐng)域的工作。

另一方面，加大私照，商照飛行員培養(yǎng)力度，降低飛行員培養(yǎng)門(mén)檻。在現(xiàn)有的體制情況下，不僅培養(yǎng)的飛行員數(shù)量有限，而且其培養(yǎng)目標(biāo)多是為各大民航公司所用，這也直接導(dǎo)致了我國(guó)通用航空飛行員的緊缺。參照美國(guó)飛行員培養(yǎng)制度的經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，在放開(kāi)飛行員培養(yǎng)制度的同時(shí)，加大私照、商照飛行員培養(yǎng)力度，使得這些飛行員在取得基礎(chǔ)資格后進(jìn)入通用航空，積累飛行經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)還可適當(dāng)降低飛行員準(zhǔn)入門(mén)檻，建立和完善青少年培訓(xùn)計(jì)劃，讓更多的人可以從小了解通用航空，熱愛(ài)通用航空，讓更多人可以對(duì)通用航空產(chǎn)生興趣，甚至最終投身到通用航空產(chǎn)業(yè)中來(lái)。此外，隨著通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，我國(guó)可以對(duì)飛行員體檢要求進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，逐級(jí)制定要求。推行這一變革，主要在于可以使一些擁有豐富飛行經(jīng)驗(yàn)的民航駕駛員在退休或身體不能達(dá)到民航要求時(shí)，可以投身到通用航空飛行中，增加通用航空飛行員人數(shù)，提高通用航空飛行員整體水平。

四、結(jié)語(yǔ)

通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展反映的是一個(gè)國(guó)家綜合發(fā)展水平。美國(guó)通用航空高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)狀以及通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法治經(jīng)驗(yàn)讓我們進(jìn)一步堅(jiān)信通用航空是一個(gè)極具潛力的大產(chǎn)業(yè)，我國(guó)急需加快通用航空的發(fā)展。筆者認(rèn)為，只要我國(guó)政策引導(dǎo)得力，我國(guó)的通用航空必將會(huì)發(fā)展成一個(gè)有利社會(huì)、有利企業(yè)、有利百姓的大產(chǎn)業(yè)，將會(huì)成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)新增長(zhǎng)點(diǎn)。當(dāng)前，隨著通用航空產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的不斷出臺(tái)，我國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)正面臨前所未有的歷史機(jī)遇。因此，我們應(yīng)當(dāng)在借鑒美國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展法治經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加快發(fā)展我國(guó)通用航空制造業(yè)，規(guī)范通用航空保障體系，建立符合我國(guó)國(guó)情的低空空域管理法律法規(guī)體系以及分級(jí)飛行執(zhí)照管理制度，構(gòu)建完整的通用航空產(chǎn)業(yè)體系，為我國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)，爭(zhēng)取早日實(shí)現(xiàn)我國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)的騰飛。