文/張鈺玲 汪勁

新《環(huán)境保護法》實施對四大主體的影響

New revised Environment Protection Law enforcement has four major influences

文/張鈺玲 汪勁

人類（含自然人和法律擬制的人）在從事環(huán)境利用行為的過程中，相互之間必然會發(fā)生各種關系。這些關系經過法律調整便成為環(huán)境法律關系，而從事環(huán)境利用行為的人自然也成為環(huán)境法律關系的主體，具體包括：政府（包含環(huán)境保護主管部門及其他負有環(huán)境監(jiān)督管理職責的部門）、企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者（以下簡稱“企業(yè)”）、公眾以及司法機關四類。

《環(huán)境保護法》作為調整環(huán)境利用關系的基本法律，理應對上述四類主體的權利、職權和義務、職責做出全面、統(tǒng)籌性規(guī)定。然而，1979年《環(huán)境保護法》（試行）和1989年《環(huán)境保護法》（以下簡稱“舊法”）都未能做到盡如人意，由此形成的立法缺陷是造成目前環(huán)境污染與資源浪費狀況仍然嚴重、自然生態(tài)破壞未能有效控制的原因之一。

2014年新修訂的《環(huán)境保護法》（以下簡稱“新法”）令人眼前一亮，雖然該法仍然存在完善的空間，但在不同主體的許多權利與義務關系的確定方面均實現了突破?？梢哉f，新法最大的亮點在于它不僅帶來了我國環(huán)境治理模式的轉變，還重新構建了現有的環(huán)境利用關系：環(huán)境治理從過去由環(huán)保部門“單打獨斗”轉向現在政府、企業(yè)、公眾和司法機關等“共同參與”；同時，新法力圖治愈舊法中“偏重企業(yè)管制”的弊病，并逐漸形成企業(yè)管制、政府規(guī)制、公眾參與和司法機關監(jiān)督“齊頭并進”的新局面。這便是朝著理想的環(huán)境法律關系狀態(tài)又邁進了一步。

環(huán)境治理從過去由環(huán)保部門“單打獨斗”轉向現在政府、企業(yè)、公眾和司法機關的“共同參與”

深入認識新《環(huán)境保護法》對不同主體產生的影響，可以為更好地實施這部法律奠定基礎。

政府

一、新《環(huán)境保護法》對政府的影響

舊法對政府環(huán)境責任的規(guī)定十分薄弱，不僅通篇只苛責于“環(huán)境保護監(jiān)督管理人員”，基本不涉及其他政府機構部門及工作人員，而且主體過于單一，僅有第45條原則性規(guī)定了政府違法應承擔的行政和刑事責任，對行政不作為和權力濫用的約束幾乎空白，內容過于單薄。

針對舊法存在的上述問題，新法給予了強有力的回應：新法從規(guī)范和制約有關環(huán)境的政府行為出發(fā)，全面擴充了法條容量，擴展了政府環(huán)境責任的主體，強化了職權與職責，并建立起相應的監(jiān)督和責任追究機制，從而給予政府行為以更多的約束。

新法對政府環(huán)境責任進行了以下多層次、全方位的設計，具體包括：

（一）主體與權責

新法將承擔政府環(huán)境責任的主體由原來的“環(huán)境保護監(jiān)督管理人員”擴展為“地方各級人民政府、環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門”。

對于地方各級人民政府，新法第6條第2款明確規(guī)定：“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的9環(huán)境質量負責?！边@是首次使保護環(huán)境和自然資源的責任真正成為地方政府的職責，而不再如以前一般只是環(huán)保部門一家的職責。以此為基礎，新法在各個章節(jié)中分別對地方政府應履行的環(huán)境職責進行了規(guī)定。例如，其中比較有特色的是第28條增設的“限期達標”制度，責令未達到國家環(huán)境質量標準的重點區(qū)域、流域的相關地方政府制定限期達標規(guī)劃并按期達標。

對于環(huán)境保護主管部門，新法在繼承舊法相關規(guī)定的基礎上，賦予了其更多的職權。環(huán)境保護主管部門對“環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”，不僅應該積極有效地進行規(guī)劃編制、標準制定和環(huán)境監(jiān)測，嚴格把關環(huán)評審批和排污許可審批等工作，而且應該主動配合保證公眾參與和信息公開的實現，還應充分利用新法賦予的更大的執(zhí)法權，有效地通過現場檢查、查封、扣押、行政拘留、按日連續(xù)處罰等措施進行環(huán)境執(zhí)法。

對于其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，新法更多地規(guī)定了其配合環(huán)境保護主管部門和地方政府進行環(huán)境保護監(jiān)管和執(zhí)法的職責。

（二）監(jiān)督機制

新法建立了對政府環(huán)境行為的三層監(jiān)督制約機制，分別是：公眾通過“環(huán)境參與權與監(jiān)督舉報權”（第53條、第56條和第57條）要求“政府環(huán)境信息公開”（第53條、第54條和第56條）進行監(jiān)督，公益組織通過“提起環(huán)境公益訴訟”（第58條）進行監(jiān)督；人大及其常委會通過“聽取政府環(huán)境報告”（第27條）進行監(jiān)督；上級行政機關采取“環(huán)境保護目標責任制”（第26條）、“行政限批”（第44條）、“越級處罰”（第67條）等形式對下級行政機關實施行政監(jiān)督。

為此，政府在實施環(huán)境行為時，應當將環(huán)境保護因素納入制定地方經濟社會發(fā)展決策和規(guī)劃的考慮之中，科學民主決策，保證充分有效的信息公開和公眾參與，強化內部監(jiān)督與考評，積極配合公眾與人大的外部監(jiān)督。

新法沿襲舊法有關責任追究的規(guī)定并加以完善，突出強調了政府不履行責任的后果。新法規(guī)定了“行政處分及引咎辭職”（第68條）的內部追責，以及“依法追究環(huán)境刑事責任”（第69條）的外部追責。

為此，政府應強化執(zhí)行內部行政問責制度，嚴防公務人員的違法犯罪行為，杜絕外部追責狀況的發(fā)生。

企業(yè)

二、新《環(huán)境保護法》對企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者的影響

舊法當中稱作“企業(yè)事業(yè)單位”，而且大多數條款都是圍繞企業(yè)事業(yè)單位應該履行的環(huán)境義務展開。但是，距離舊法頒布實施到新法修改已經25年，全國環(huán)境污染和生態(tài)資源破壞的狀況卻并未得到明顯改善，甚至還出現更為惡化的狀況。這部分是因為舊法對政府的監(jiān)管責任規(guī)定較少，更多地是因為舊法雖然對企業(yè)事業(yè)單位應盡的義務作出規(guī)定，但是對企業(yè)的管理方式太過單一，處罰等法律責任的威懾力不夠，造成現實中企業(yè)因“違法成本低、守法成本高”而任意違法。

新法首先將主體由原來的“企業(yè)事業(yè)單位”擴展為“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者”；然后通過具體的制度安排強化了企業(yè)防治環(huán)境污染和減少生態(tài)破壞的責任，加大了對企業(yè)環(huán)境違法行為的法律制裁，并且增強了有關企業(yè)義務與責任條款的可執(zhí)行性和可操作性。

具體來說，新法對企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者會產生如下影響。

帶豬消毒。使用2%～5%碘制劑、1∶100～1∶300 的復合酚、1∶200～1∶300的戊二醛進行帶豬消毒。

（一）合規(guī)難度加大、經營約束增多

新法對企業(yè)的義務與責任的規(guī)定更加嚴苛，企業(yè)必然面臨更大的合規(guī)壓力，例如，新法第16條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府對國家污染物排放標準中已作規(guī)定的項目，可以制定嚴于國家污染物排放標準的地方污染物排放標準?！边@種情況下，目前執(zhí)行較低標準的企業(yè)必然面臨達標升級的壓力。

同時，由于企業(yè)承擔更多的義務與責任，因而必須將環(huán)境因素納入考慮，例如，“生態(tài)保護紅線”制度（新法第29條）和“環(huán)境保護責任制度”（新法第42條）使得企業(yè)在平時的發(fā)展經營過程中必須首先考慮環(huán)境的承載能力，否則將可能因為違法而被施以法律制裁。

（二）處罰力度增大、監(jiān)管更加嚴格

新法對企業(yè)的環(huán)境違法行為規(guī)定了更強有力的處罰方式。例如，新法新增了“按日連續(xù)處罰”（第59條）制度，即，企業(yè)違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正而拒不改正的，由依法作出處罰決定的行政機關按照原處罰數額按日連續(xù)處罰。這一條款對企業(yè)具有極大的威懾力。

不僅如此，新法賦予環(huán)境保護主管部門在監(jiān)管和處罰方面更大的權力，如可以“查封、扣押造成污染物排放的設施、設備”（第25條）。企業(yè)超標排污的，環(huán)境保護主管部門可以對企業(yè)“采取限制生產、停產整治等措施；情節(jié)嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業(yè)、關閉”（第60條）。企業(yè)為了避免被施以“按日計罰”的處罰或承擔其他法律責任，必然減少或停止違法排污行為。

（三）經濟成本增加、財務風險加劇

新法要求“建設對環(huán)境有影響的項目，應當依法進行環(huán)境影響評價。未依法進行環(huán)境影響評價的建設項目，不得開工建設?！保ǖ?9條）企業(yè)因而不得不增加項目運行前準備階段的經濟投入；新法還要求“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，應當建立環(huán)境保護責任制度，明確單位負責人和相關人員的責任?！保ǖ?2條）企業(yè)也會因此增加設立相關人員的成本支出。

同時，新法加強企業(yè)建設項目環(huán)評審批的責任、加大企業(yè)因為違法而須承擔的處罰責任和處罰數額等，也為企業(yè)帶來了更多的財務風險。

（四）信息更加公開、公眾監(jiān)督增強

新法也要求企業(yè)做到信息更加公開，不僅規(guī)定“重點排污單位應當如實向社會公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標排放情況，以及防治污染設施的建設和運行情況”（第55條）；而且規(guī)定建設單位在依法編制建設項目環(huán)境影響報告書時，應當“向可能受影響的公眾說明情況，充分征求意見”（第56條）。這樣一來，通過滿足公眾的知悉權而將相關信息置于公眾的監(jiān)督之下，從而增強了公眾監(jiān)督的力度。

（五）其他影響

新法還對企業(yè)有其他約束，例如：新法建立了“誠信檔案”制度（第54條），規(guī)定將企業(yè)的“環(huán)境違法信息記入社會誠信檔案，及時向社會公布違法者名單”。由此，法律風險可能轉化為實實在在的商業(yè)風險和聲譽風險，迫使企業(yè)不得不依法開展生產經營活動。

新法還規(guī)定了“環(huán)境公益訴訟”制度（第58條），通過有關社會組織提起訴訟的方式，為公民提供了更多的維權渠道，但也增加了企業(yè)被訴的風險。

同時，新法明確規(guī)定“國家鼓勵投保環(huán)境污染責任保險”（第52條），但是該類保險能夠提供的保障有限，只是分散了部分企業(yè)風險，政府對企業(yè)造成環(huán)境污染而實施的處罰，只能由企業(yè)自行承擔。

公眾

三、新《環(huán)境保護法》對公眾的影響

舊法中只規(guī)定了公眾“保護環(huán)境”的義務和“對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告”的權利（舊法第6條），除此之外，基本再無相關規(guī)定。然而，公眾參與對于環(huán)境保護的意義很重大：公眾作為環(huán)境保護的主體之一，既然應盡保護環(huán)境的義務，那么自然也享有環(huán)境權利。公眾只有通過參與到環(huán)境利用行為當中，才能有效地行使權利并履行義務。同時，公眾參與還能對政府環(huán)境行為和企業(yè)環(huán)境行為起到監(jiān)督作用，形成主體間的相互制衡，保持完整而有效的環(huán)境法律關系。

基于此，新法在環(huán)境保護公眾參與的規(guī)定方面取得了突破性的進展：除了在第5條明確規(guī)定了環(huán)境保護的公眾參與原則外，還通過新設立的“信息公開與公眾參與”專章，從第53條至第58條分別對知悉權與信息公開的義務、政府信息公開、重點排污單位信息公開、建設單位與審批部門對建設項目環(huán)境影響報告書的公開與征求意見、公眾對違法行為的舉報權利及環(huán)境公益訴訟做出了規(guī)定。此外，新法其他章節(jié)也多處涉及公眾參與權利與義務。

新法對公眾的影響主要體現在以下兩方面。

（一）公眾監(jiān)督的權利

前文論述新法對政府和企業(yè)的影響時，已經提到了公眾監(jiān)督的作用。公眾監(jiān)督以相應的權利作為基礎，新法賦予了公眾知悉權（新法第53條）、建言權和意見得到充分考慮的權利（第14條、第27條、第56條）和救濟權（第57條、第58條）。政府與企業(yè)需要為公眾行使這些權利提供便利。

知悉權，即獲取信息權、參與決策權以及監(jiān)督權。知悉權的保障措施是政府與企業(yè)信息公開的義務。而良好的信息公開與披露機制則表現在盡早公開、有效公開、全面公開和易于理解等方面。

建言權和意見得到充分考慮的權利，在新法中體現為聽取和征求意見、人大監(jiān)督等方面。為此，該類權利的保障措施也是政府和企業(yè)履行相關義務：政府制定經濟、技術政策時，需要聽取有關專家的意見；建設單位編制環(huán)評報告書時需要充分征求公眾的意見，政府在收到環(huán)評報告書后，原則上應當全文公開；此外，政府應當向人大報告并接受其監(jiān)督。

救濟權，即舉報權、提起復議和訴訟的權利。因此，公眾有權舉報“任何單位和個人的污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為”以及“政府不履行職責的行為”；公眾還有權“因污染環(huán)境和破壞生態(tài)而受到損害”提起民事侵權訴訟，或者對“污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為”提起環(huán)境公益民事訴訟。政府及司法機關有義務保證公眾救濟權的實現。

（二）全民參與環(huán)保的義務

公民參與環(huán)境保護，不只是為了監(jiān)督，更要履行環(huán)保義務。新法的許多規(guī)定都體現了“全民參與環(huán)保”的基本理念：不僅明確以原則性的方式規(guī)定公民也有“保護環(huán)境的義務”（第6條），而且列舉了一些公眾參與環(huán)保的具體形式，包括要求公民“增強環(huán)境保護意識，采取低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺履行環(huán)境保護義務”（第6條）；要求公民“遵守環(huán)境保護法律法規(guī)，配合實施環(huán)境保護措施”，并“對生活廢棄物進行分類放置”（第38條）。

以上都是公民必須履行的義務。雖然這些義務更多地像是“宣示性”的規(guī)定而并沒有相應的法律責任加以保障，但是這對于增強公眾的環(huán)境保護意識、提倡公眾自覺履行義務具有重要的作用。

總之，公眾應該充分行使新法賦予的權利，對政府和企業(yè)的環(huán)境行為進行外在的監(jiān)督，同時，自覺而切實履行應盡的環(huán)保義務，共同維護生態(tài)環(huán)境。

司法機關

四、新《環(huán)境保護法》對司法機關的影響

舊法中與司法機關有關的條文集中在第五章“法律責任”一章中，內容是關于司法機關對違法的單位或人員追究司法責任，或是關于受害人向司法機關提起損害賠償訴訟。

雖然，政府、企業(yè)和公眾是環(huán)境法律關系的主要主體（環(huán)境保護法中有關這三類主體的條文數量最多），但是司法機關的作用也不容忽視。在環(huán)境法律關系中，司法機關通過對政府和企業(yè)的環(huán)境違法行為進行事后監(jiān)督與責任追究，為公眾的環(huán)境權利提供最終的司法保障。不過，在環(huán)境義務與責任履行、執(zhí)法與監(jiān)管環(huán)節(jié)尚且存在種種缺陷的情況下，司法機關真正能夠發(fā)揮的監(jiān)督作用也將大打折扣。從過往的實踐情況看來，司法機關想要通過追究環(huán)境責任和審理環(huán)境訴訟的形式來達到保障污染防治和生態(tài)資源保護的目的并未完全實現。

但是，舊法實施后到新法出臺前這段期間，環(huán)保司法仍有可圈可點之處，比如，部分地方設立了專門的環(huán)保法庭和受理了環(huán)境公益訴訟的案件。環(huán)保法庭對于增強環(huán)保意識、提高法律的震懾力、統(tǒng)一執(zhí)法尺度以及提升環(huán)保執(zhí)法效果都起到了一定的積極作用，這種先于制度出臺的實踐創(chuàng)新獲得了一致的肯定。與此同時，地方上也出現了環(huán)境公益訴訟，而且2013年1月1日施行的《民事訴訟法》進一步為“環(huán)境公益訴訟”打開了一扇門，但是之后，環(huán)境公益訴訟仍然進展緩慢。

造成這種困境的主要原因在于缺乏制度的保障。環(huán)保法庭的出現并未突破傳統(tǒng)的審判方式，實踐效果也參差不齊；偶發(fā)性的環(huán)境公益訴訟案件的提起與受理也并未從根本上解決環(huán)境公共利益受損而救濟無門的障礙。

實踐推動立法，相比之下，新法在繼承舊法相關法律規(guī)定的基礎上，取得了重大突破：明確規(guī)定了“環(huán)境公益（民事）訴訟”制度（第58條），進一步明確了訴訟主體，并且放寬了訴訟范圍。與此同時，2014年7月3日，最高人民法院正式宣布在最高法院立案二庭的基礎上設立環(huán)境資源審判庭。環(huán)保法庭由地方“自主創(chuàng)新”上升為全國“統(tǒng)一部署”，這種至上而下的環(huán)境司法專門化制度安排也將更加助力于推進環(huán)境公益訴訟的進行。

當前形勢下，司法機關要想更好地發(fā)揮監(jiān)督作用，應當在穩(wěn)步推進環(huán)境審判體制改革的前提下，制定健全環(huán)境公益訴訟規(guī)則；同時，必須做到公正司法、不徇私枉法，守住最后一道防線。

結語

綜上所述，新修訂的《環(huán)境保護法》中，政府、企業(yè)、公眾和司法機關四大主體都承擔著相應的權利、職權、義務和職責。應當認識到，環(huán)境保護是所有主體共同的責任，僅靠任何一方的努力都遠遠不夠，必須四者“并駕齊驅”、共同努力。

政府作為主要的監(jiān)管者，應當主導環(huán)境保護的推進；企業(yè)作為主要的責任人，必須切實履行環(huán)境保護義務；公眾應當注重培養(yǎng)環(huán)保意識，積極主動參與環(huán)保；司法機關應當公正司法，為環(huán)境保護事業(yè)護航。各主體之間的良好互動構成了完整的環(huán)境法律關系，并將最終建立起環(huán)境保護與經濟社會發(fā)展之間的良性關系。

作者單位：北京大學法學院