北極航道開航的生態(tài)保護

Ecological protection of the arctic route

本期話題

目前各國圍繞北極航道的經(jīng)濟利益爭奪呈現(xiàn)出多元化、復雜化的趨勢，《極地規(guī)則》作為一部綜合性的北極地區(qū)航運與環(huán)境保護規(guī)范的法律文本的先聲，能否在確保各國可接受的商業(yè)利益的同時，有效保護海洋環(huán)境與極地生態(tài)，我們拭目以待。

——網(wǎng)絡綜合消息

本期討論

《極地規(guī)則》：北極航道生態(tài)治理與航運安全規(guī)則的先聲

2014年11月在倫敦召開的國際海事組織海上安全委員會（MSC）第94屆會議上，通過了《極地水域船舶航行安全規(guī)則》（簡稱“極地規(guī)則”）草案及《國際海上人命安全公約》有關修正案，此舉標志著國際海事組織有關保護極地水域航行船舶以及船上人員（船員和乘客）的工作取得里程碑式的進展。極地規(guī)則內(nèi)容包括船舶操作、設計、安裝和環(huán)保等方面，并且提供確保船舶安全操作的指導說明。

前《極地規(guī)則》時代北極地區(qū)環(huán)境治理規(guī)則梳理

北極領域目前的迄今為止，專門適用于北極地區(qū)的、有法律效力的政府間條約是《斯瓦爾巴條約》（也稱《關于斯匹次卑爾根群島的條約》），但是該條約僅僅承認挪威對于斯瓦爾巴島“具有充分和完全的主權”、“該地區(qū)永遠不得為戰(zhàn)爭目的所利用”等。由于締約時間較早，加之該條約主要為解決各國淘金者之間的矛盾與沖突的產(chǎn)生，對于環(huán)境問題沒有關注。

而北極地區(qū)環(huán)境保護方面的法律適用目前也只能為一般性的國際環(huán)境法律文件所輻射，例如《防止海上油污國際公約》、《干預公海油污事件國際公約》、《油污損害民事責任國際公約》、《設立國際油污損害賠償責任基金的國際公約》、《丹麥、芬蘭、挪威、瑞典關于采取防止海洋石油污染合作措施協(xié)定》、《聯(lián)合國國際海洋法公約》等。

北極航道事實上的形成與該地區(qū)環(huán)境與航運法規(guī)體系之不足

2013年，共有71艘船舶通過俄羅斯北方海航道，而2012年僅有46艘。2013年過境運輸量為140萬噸，較2012年的130萬噸略有上漲。但隨著俄羅斯石油和天然氣開采快速增長，預計2015年這一數(shù)字將達到400萬噸，2020年更將飆升到6500萬噸。不論我們愿不愿意承認，事實上的北極航道已經(jīng)投入使用。英國倫敦航運保險機構(gòu)勞氏市場協(xié)會對此發(fā)出了警告：在北極極地水域航行面臨著“極大的”風險，隨著船舶在北冰洋水域航行越來越頻繁，已“超出了政策制定者制定法律框架的能力”。針對該領域航行船舶的操作規(guī)程不健全、防止船舶污染的標準與規(guī)范不明確、相關保險險種配備不齊全、極地環(huán)境下突發(fā)事件應急營救規(guī)則的缺失等問題最終凸顯出了北極地區(qū)環(huán)境與航運法規(guī)體系之不足。

《極地規(guī)則》對于北極航道環(huán)境治理法規(guī)體系的補足與完善

《極地規(guī)則》立法的初衷是提出具有法律上的拘束力的船舶安全操作規(guī)程和保護北極地區(qū)環(huán)境的國際法律文本框架中的技術標準部分，以在確保船舶與船員航行安全的同時，將運行之中的航運風險降到最低，并在此基礎之上對北極航行安全和防污有關的法規(guī)、公約和指南進行整合，形成一個在北極水域船舶航行安全的國際公約。《極地規(guī)則》已經(jīng)確定將稱為《國際防止船舶污染公約》及《國際海上人命安全公約》的修正案，從而具有法律約束力。

目前，各國圍繞北極航道的經(jīng)濟利益爭奪呈現(xiàn)出多元化、復雜化的趨勢，《極地規(guī)則》作為一部綜合性的北極地區(qū)航運與環(huán)境保護規(guī)范的法律文本的先聲，能否在確保各國可接受的商業(yè)利益的同時，有效保護海洋環(huán)境與極地生態(tài)，我們拭目以待。

—傅哲明

北京大學法學院 環(huán)境與資源保護法學專業(yè)2014級法學碩士

極地航道環(huán)境治理中的“技術賦權”與“法律賦能”

在《極地規(guī)則》出臺之前，20世紀30年代，芬蘭與瑞典政府聯(lián)合頒布了《芬蘭-瑞典冰極規(guī)則》，首開了北極海域的航行規(guī)則的立法進程。此后長達數(shù)十年內(nèi)，由于自然科學與工程技術的局限，北極海域的立法規(guī)制進程停滯了。直到2002年12月國際海事組織（IMO）頒布《在北極冰覆蓋水域內(nèi)船舶航行指南》。2009年12月國際海事組織通過《在極地水域內(nèi)船舶航行指南》。2006年國際船級社協(xié)會（IACS）頒布《極地船要求》。2008年國際海事組織船舶設計與設備分委會（DE）審議《極地有冰覆蓋水域船舶操作指南》，并作為非強制性指南。2009年國際海事組織海上安全委員會第86屆會議提議制訂強制性《極地規(guī)則》，并且就南極和北極采用不同的適當措施達成一致。2010年國際海事組織船舶設計與設備分委會第54次會議開始制訂《極地規(guī)則》。2011年國際海事組織船舶設計與設備分委會第55次會議對與《極地規(guī)則》制定相關的風險識別、規(guī)則草案、環(huán)境保護三個方面進行審議。

基于對極地航道規(guī)則的發(fā)展演變的分析我們可以發(fā)現(xiàn)，其中很早就將高度技術性、操作性的規(guī)則納入了法律文本，其中有的是直接以操作性規(guī)則命名，有的以附件或者附加議定書的形式作為正式法律文本的附則存在。但是如果深究其立法意圖，我們不難發(fā)現(xiàn)其中“技術賦權”過度而“法律賦能”不足。

“技術賦權”：國際海事規(guī)則制定的傳統(tǒng)價值取向

技術何以賦權的問題，本質(zhì)上是技術和政治關系的問題。兩者之間密切的關系不僅僅體現(xiàn)在政治能夠通過壟斷科學技術來獲取權力，更為重要的是，科學技術本身就有驅(qū)散蒙昧、啟迪民智的啟蒙特征?！稑O地規(guī)則》同樣沿襲了這一思路，根據(jù)國際海事組織目前公布的草案，《極地規(guī)則》草案的初步框架包含了：認證、設計、設備與系統(tǒng)、 操作、環(huán)境保護、配員與培訓等幾大塊內(nèi)容。環(huán)境保護涉及極地地理邊界劃分、環(huán)境保護要求、極其水域航行監(jiān)視等方面。2012年2月13-17日國際海事組織船舶設計與設備分委會第56次會議初步確定 A、B、C三類船舶定義。其中A類船舶具有符合IACS UR、PC冰級或等效冰級，可在嚴重冰狀操作；B類船舶具有一定冰級，可在當年冰狀態(tài)操作；C類船舶無冰級，可在很?。ㄐ拢┍鶢顟B(tài)操作。作為船舶建造者和操作人員的行為指引，將技術知識融入法律規(guī)則本身就在一定程度上普及了極地環(huán)保的理念與知識，起積極作用不可小視，但是如果考慮法律運行的整體機制，我們會發(fā)現(xiàn)在權力賦予與激勵催生的兩造之中，權力的擁有并不必然導致良好環(huán)境治理行為的發(fā)生。

“法律賦能”：《極地規(guī)則》的弱點與極地海事環(huán)保法規(guī)發(fā)展的方向

新世紀以來，“激發(fā)權能”或者說“催生激勵”開始成為認知心理學與環(huán)境行為學等領域研究者熱議的重要概念，亦成為精神健康、公共衛(wèi)生、人文服務、政治與經(jīng)濟發(fā)展等實踐領域的熱門話題。一般而言，法律激勵或者說法律賦權在實踐之中是通過正面向的法律獎勵制度和作為反面向激勵制度的法律懲處來進行的?！稑O地規(guī)則》之中，由于過多的技術性考量占據(jù)了很多篇幅?！稑O地規(guī)則》將于2017年1月1日生效，適用于按《國際海上人命安全公約》（SOLAS）發(fā)證的新建極地航行客船和500GT及以上的貨船。屆時，船舶在滿足相關要求后才能在極地水域航行。《極地規(guī)則》對2017年1月1日之前建造的極地航行船舶具有追溯性，這些船舶要在2018年1月1日之后第一次中間期檢驗或換證檢驗時滿足極地規(guī)則有關要求。其中對于船舶建造者的技術要求將由極地沿岸各國國內(nèi)法來承擔其監(jiān)督工作，這就在相當程度上弱化了懲罰面向的激勵的統(tǒng)一尺度。在此意義上講，《極地規(guī)則》的“技術賦權”有余而“法律賦能”不足是顯而易見的。而這也是傳統(tǒng)的海事海尚領域的環(huán)保法規(guī)整體性的缺陷。如何在國際海事立法之中有效引入激勵機制以催生履約動力，將會是極地海事環(huán)保法規(guī)未來發(fā)展的重要方向。

—吳凱

北京大學法學院 環(huán)境與資源保護法學專業(yè)2014級法學博士

極地航道氣候變化與法律治理

極地航道氣候變化：威脅也是現(xiàn)實

新世紀以來，氣候變化不僅僅在自然科學界被廣泛討論，在社會科學領域，也成為了炙手可熱的議題。盡管全球變暖的原因與人類對于氣候變化的影響程度依然存在爭議，但頻發(fā)的極端性天氣、洪澇災害、嚴重的干旱和冰川的融化等諸多現(xiàn)象表明，全球性的氣候變化已經(jīng)是一個無法回避的事實。作為這一客觀現(xiàn)實的明證的是：北極冰融速度加快，使得影響北極航道通行的冰阻障礙正在逐漸消失。受到全球變暖的影響，每十年極地的冰層就會減少百分之三，按照這樣的速度，未來不久，這些冰層就將完全消失，通往極地的航路也將自然打通。原本為寒冰所封凍的北極逐漸出現(xiàn)了一條可供船只航行的通道，研究者一般將其稱為北極航道。

嚴格意義上講，北極航道是指穿過北冰洋，連接大西洋和太平洋的航道。包括穿過加拿大北極群島的西北航道和穿過歐亞大陸北冰洋近海的東北航道。另有學者指出，隨著北極冰塊的消融，預計在2050年左右，北極的第三個航道將可以航行，也即直接穿過北極點的航道，可以將其稱為“中央航道”或者“穿極航道”。

極地航道法律治理：氣候變化法律應對的現(xiàn)實演練

北極地區(qū)是全球環(huán)境變化，尤其是氣候變化的“指示器”，在影響全球環(huán)境的整體動力學方面起著極為重要的作用。由于該地區(qū)常年積雪覆蓋和缺少光照，北極海域的生態(tài)承受能力整體來說很低，同樣的污染對于北極海域的影響相較于其他領域更為嚴重。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的一份報告指出：北極地區(qū)的人口以及文化完全依賴于該地區(qū)的生態(tài)環(huán)境狀況。作為全球氣候變化的一個縮影，急劇變化的北極環(huán)境迫切需求人類社會及時、高效的應對。

一般而言，應對氣候變化的措施有減緩性措施與適應性措施兩種。減緩性措施主要指人類采取行動減少溫室氣體排放。適應性措施則是指人類通過調(diào)節(jié)自身的行為模式，以更適合氣候變化發(fā)生后的客觀環(huán)境。

保護北極航道的海洋環(huán)境，維護人類最大的共同利益——生態(tài)利益不受侵犯，防范生態(tài)風險，預防和控制生態(tài)損害發(fā)生，是北極航道開發(fā)與管理中不容忽視的問題。不僅僅是北極周邊國家需要積極投身于北極的生態(tài)保護，國際社會更需要通過完善現(xiàn)有機制與創(chuàng)設新的、可操作性的和具有約束性的國際法律規(guī)則來維護全人類在北極所共享的生態(tài)利益。

—奚望

北京大學法學院 環(huán)境與資源保護法學專業(yè)2014級法學碩士

北極航道環(huán)境治理的基本模式：“自行綠化”與“主權治理”之爭

近年來，隨著極地水域冰層融化，極地航道特別是北極航道的通航條件日趨改善，越來越多的船舶開始在極地水域航行。為保證極地水域航行船舶和人員的安全，同時防止極地環(huán)境受到污染，國際海事組織近年來做了大量的工作，制定了一些相關標準。但與《極地準則》相比，這些標準都具有強制性。有研究者表示，《極地準則》的出臺，標志著國際社會在保護船舶以及人員在極地水域航行安全方面進入了一個歷史性新階段。實質(zhì)上，《極地規(guī)則》的出臺昭示著極地區(qū)域環(huán)境保護規(guī)則性質(zhì)中“主權治理”與“自行綠化”兩種邏輯的此消彼長。

“主權治理”北極航道環(huán)境治理的現(xiàn)實關照

在北極地區(qū)，有關國家對于此領域的領土主權的取得主要是通過發(fā)現(xiàn)、先占、購買以及司法判決等方式進行的。在1553年到1848年之間，英國取得了從埃爾斯米爾島到麥克爾森山脈之間的廣泛區(qū)域，構(gòu)成了加拿大領土面積的主體。在1648年到1743年之間，俄國占領了西伯利亞和阿拉斯加。1867年，美國從俄羅斯手里買下了阿拉斯加。1930年，海牙國際法院將格陵蘭島的所有權判給丹麥。由此我們不難發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的國際法上的主權治理模式在北極地區(qū)占據(jù)了主導地位。

基于主權治理在環(huán)境領域的當然延伸，北極航道地區(qū)的環(huán)境治理與資源開發(fā)也遵循了依據(jù)各國主權范圍、由各國主權機關主導進行的模式。但是隨著人類對于北極地區(qū)開發(fā)的不斷深入，加之北極地區(qū)本身環(huán)境脆弱，使得北極環(huán)境在各國經(jīng)濟爭奪之戰(zhàn)中成為了前線。在這一背景下，北極地區(qū)面臨的污染類型突然增多，已經(jīng)由傳統(tǒng)的海洋污染、近海陸源污染物污染擴展到了大氣沉降、核污染與日益增多的船舶污染。各國基于自己利益的考量，在共同合作應對環(huán)境問題時是有所保留的，這在很大程度上降低了環(huán)境治理的效果。因此，北極地區(qū)環(huán)境治理呼喚新的模式與邏輯。

“自行綠化”：《極地規(guī)則》背后的制度倫理

“自行綠化”理論最初由哈佛大學法學院教授凱斯·桑斯坦提出，其含義是對于部分處于人類認知能力范圍邊緣的環(huán)境要素，其常常處于“可得性忽略”的狀態(tài)。在意識到需要對其加以保護的時刻，良好的環(huán)境治理可能實現(xiàn)，但是一旦其被忽視，其環(huán)境治理的效果也就無從談起。鑒于這種無法歸責于人的主觀意識的疏忽，借助持續(xù)不斷的、脫離人的認知掌控的治理方式可以在這些領域之中扮演起主要作用。例如，一棟大樓內(nèi)不論如何強調(diào)對于電能的節(jié)約，可能最終會有一定概率的忘記關燈的情況，如果此時選擇全樓之中安裝聲控或者影控的裝置來控制燈管的明暗，則可能實現(xiàn)更好的電能節(jié)約。

“自行綠化”理論自從提出以來，引起了環(huán)境治理研究者的廣泛關注，而在國際海事組織指引下制定的《極地規(guī)則》彰顯了國際環(huán)境治理事務中“自行綠化”模式使用的可能。《極地規(guī)則》主要包括船舶安全和環(huán)保兩部分內(nèi)容，涉及船舶設計、建造、設備、操作、培訓、搜救等多方面。此次會議通過的是船舶安全方面的內(nèi)容。關于船舶環(huán)保方面的內(nèi)容將在2015年5月舉辦的 IMO海上環(huán)境保護委員會（MEPC）第 68次會議上審議通過，提出極地航行船舶油污水和有毒液體物質(zhì)零排放操作要求，以及新建極地航行A類和B類船舶載運污染物質(zhì)的液艙要求雙殼建造。《極地規(guī)則》區(qū)分了人的行為準則與船舶裝備的配備規(guī)則，并且對后者加以強化，最終實現(xiàn)的是各國裝備統(tǒng)一基礎之上的“自行綠化”，只要使用了符合《極地規(guī)則》要求的船舶，不論其操縱者在極地航行之中出現(xiàn)怎樣的失誤或者疏忽，其對于環(huán)境的影響都能夠在《極地規(guī)則》的構(gòu)架下得到最大的控制。

盡管“自行綠化”理論承載了學者與立法者的美好設想以及北極區(qū)域治理模式的嬗變，但是需要注意的是，環(huán)境治理的主體最終是人本身，在敏感脆弱的極地領域，完全放棄人的環(huán)境利用行為的治理模式一方面是不可能的，另一方面也是必然低效的。對于《極地規(guī)則》在北極地區(qū)環(huán)境治理之中的作用，我們抱持謹慎的態(tài)度拭目以待。

—張鈺羚

北京大學法學院 環(huán)境與資源保護法學專業(yè)2014級法學博士

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