文/NRDC環(huán)境法團(tuán)隊(duì) 圖/沈海濱

美國(guó)加州低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)案評(píng)述
——自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)（NRDC）中國(guó)環(huán)境法項(xiàng)目

The review of California low-carbon fuel standard

文/NRDC環(huán)境法團(tuán)隊(duì) 圖/沈海濱

氣候變化是各國(guó)共同面臨的問(wèn)題，中美兩國(guó)都在積極采取行動(dòng)減少溫室氣體排放，遏制氣候變化。有效的溫室氣體減排政策必須能夠有效減少交通領(lǐng)域和工業(yè)來(lái)源中的溫室氣體排放，并顯著提高能源使用的效率。在美國(guó)，上述三個(gè)領(lǐng)域被比喻為一條板凳的三條腿，缺一不可。在中國(guó)，雖然燃煤仍然是全國(guó)碳排放的主要來(lái)源，但是有專家認(rèn)為，如果中國(guó)進(jìn)入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化后期，建筑和交通的碳排放將大幅上升。因此，應(yīng)當(dāng)前瞻性地關(guān)注交通領(lǐng)域的碳排放控制。本文將通過(guò)評(píng)述一個(gè)關(guān)于美國(guó)加州低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)的訴訟案例（Rocky Mountain Farmers Union v. Corey），介紹美國(guó)和加州的溫室氣體減排法律與政策，并為中國(guó)提供參考。

一、背景介紹：美國(guó)聯(lián)邦和州的溫室氣體減排行動(dòng)

奧巴馬當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)后，開(kāi)始積極采取措施應(yīng)對(duì)氣候變化。美國(guó)國(guó)家環(huán)保局已經(jīng)于2009年12月將二氧化碳認(rèn)定為大氣污染物，眾議院也通過(guò)了一些綜合性的氣候變化法案，例如《美國(guó)清潔能源與安全法案》、《2010美國(guó)能源法》等。但是，政黨和利益集團(tuán)的斗爭(zhēng)卻使得這些立法遲遲不能被參議院通過(guò)。

盡管如此，聯(lián)邦和各州仍采取了各種應(yīng)對(duì)氣候變化的措施。例如，美國(guó)國(guó)家環(huán)保局公布了新造及現(xiàn)有電站與工業(yè)污染的減排標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)各州發(fā)布了關(guān)于工業(yè)減排“最佳可用控制技術(shù)”（BACT）的指導(dǎo)性意見(jiàn)。各州也在積極地開(kāi)展減排項(xiàng)目，例如9個(gè)州政府參與了關(guān)注州內(nèi)交易機(jī)制的區(qū)域溫室氣體減排行動(dòng)（RGGI），37個(gè)州設(shè)立了可再生能源使用的最低標(biāo)準(zhǔn)或目標(biāo)。在交通領(lǐng)域，聯(lián)邦或州關(guān)注對(duì)燃料和機(jī)動(dòng)車(chē)生產(chǎn)者的規(guī)制，推動(dòng)燃料和機(jī)動(dòng)車(chē)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。采取的措施包括推行并提高公司平均燃料經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)、推行低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)和可再生燃料標(biāo)準(zhǔn)、鼓勵(lì)環(huán)保車(chē)輛的生產(chǎn)和銷(xiāo)售、制定機(jī)動(dòng)車(chē)碳排放標(biāo)準(zhǔn)等。

加利福尼亞州在過(guò)去五十年一直是所有空氣污染規(guī)制行動(dòng)的領(lǐng)跑者。加州已經(jīng)發(fā)現(xiàn)溫室氣體正在危害該州的自然資源、公共健康和福利。為此，加州空氣資源委員會(huì)（Air Resource Board, ARB）頒布了一系列溫室氣體法令。加州于2006年通過(guò)了《加利福尼亞全球溫室效應(yīng)治理法案》（簡(jiǎn)稱AB32），要求州溫室氣體排放在2020年前減少至1990年水平。在交通領(lǐng)域，加州空氣資源委員會(huì)2007年設(shè)計(jì)實(shí)施了低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)（Low Carbon Fuel Standard, LCFS）來(lái)“為清潔交通運(yùn)輸科技創(chuàng)造一個(gè)持續(xù)性的市場(chǎng)”，使用“市場(chǎng)機(jī)制來(lái)穩(wěn)定地引入低碳燃料”，旨在于2020年前從交通運(yùn)輸燃料中削減1600萬(wàn)噸的溫室氣體排放。

二、加州低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)概述

低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制的對(duì)象是燃料提供者（包括生產(chǎn)者和進(jìn)口者），它為加州使用的燃料碳排放強(qiáng)度（單位燃料生命周期中產(chǎn)生的碳排放量）規(guī)定了逐步下降的標(biāo)準(zhǔn)，并通過(guò)市場(chǎng)交易機(jī)制鼓勵(lì)企業(yè)使用碳排放強(qiáng)度低的燃料。具體做法如下：

（1）被規(guī)制的公司提供的每一種燃料都被設(shè)定了一個(gè)逐年下降的碳排放強(qiáng)度上限。

（2）被規(guī)制的公司有義務(wù)計(jì)算和報(bào)告實(shí)際使用的每種燃料的碳排放強(qiáng)度。計(jì)算方法基于一種專門(mén)計(jì)算交通領(lǐng)域溫室氣體排放的生命周期分析模型（Greenhouse gases, Regulated Emissions, and Energy use in Transportation, GREET）。該模型從1996年研發(fā)至今經(jīng)歷了多次更新和嚴(yán)格的專業(yè)同行評(píng)審與公眾審查。根據(jù)該模型，每種代用（非石油）燃料的碳排放強(qiáng)度可以通過(guò)以下方法之一來(lái)計(jì)算：

方法一是一種簡(jiǎn)化的、一般性的計(jì)算方法。該方法下的基準(zhǔn)值是某類燃料的一般默認(rèn)值，基于通常在加州銷(xiāo)售的燃料的平均碳排放強(qiáng)度值設(shè)定。

方法二是一種特殊化的計(jì)算方法，對(duì)更低碳的清潔燃料生產(chǎn)者更為有利。排放值低于生命周期平均值的燃料的生產(chǎn)商可以選擇通過(guò)方法二獲得專屬的、低于默認(rèn)值的特別碳排放強(qiáng)度值。

（3）將報(bào)告的實(shí)際碳排放強(qiáng)度值和標(biāo)準(zhǔn)值進(jìn)行比較，碳排放強(qiáng)度高于適用標(biāo)準(zhǔn)的燃料會(huì)產(chǎn)生超標(biāo)量（deficits），碳排放強(qiáng)度低于適用標(biāo)準(zhǔn)的燃料會(huì)產(chǎn)生達(dá)標(biāo)余量（credits）。一般而言，企業(yè)使用化石燃料（如汽油、柴油）的超標(biāo)總量必須等于或低于低碳替代燃料（如乙醇、可再生柴油、生物柴油）的達(dá)標(biāo)余量，才能被認(rèn)為執(zhí)行了標(biāo)準(zhǔn)。

（4）高出的達(dá)標(biāo)余量可以進(jìn)行交易。企業(yè)可以通過(guò)在加州銷(xiāo)售平均質(zhì)量等于或高于標(biāo)準(zhǔn)的燃料來(lái)滿足標(biāo)準(zhǔn)，也可以用往年剩余的賬戶盈余、從其它方面購(gòu)買(mǎi)來(lái)的達(dá)標(biāo)余量來(lái)抵消自身的超標(biāo)量。被監(jiān)管方根據(jù)它們對(duì)市場(chǎng)情況的成本收益分析自行選擇滿足低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)的方式?？梢?jiàn)，由于更低碳的低碳燃料能夠讓燃料供應(yīng)商達(dá)標(biāo)或通過(guò)銷(xiāo)售達(dá)標(biāo)余量而獲益，所以很多更清潔的低碳燃料都在加州市場(chǎng)上獲得了價(jià)格溢價(jià)，這激勵(lì)了燃料提供商在提供的燃料結(jié)構(gòu)中增加清潔燃料的比例。

三、案件訴訟過(guò)程和法院的論證

由于將燃料整個(gè)生命周期中的碳排放考慮在內(nèi)，一些與地理位置相關(guān)的因素（燃料產(chǎn)地、運(yùn)輸距離等）會(huì)影響燃料的碳排放強(qiáng)度值，這使州外的燃料生產(chǎn)商感到壓力，向法院起訴加州空氣委員會(huì)，認(rèn)為低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)違反憲法中州際貿(mào)易條款，歧視州外的燃料生產(chǎn)商。區(qū)法院在一審中支持了原告的訴訟請(qǐng)求，認(rèn)定加州空氣資源委員會(huì)的低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)違反憲法中的州際貿(mào)易條款，并發(fā)出禁止令制止該標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施。加州空氣委員會(huì)及其他原告向聯(lián)邦第九巡回法院上訴后，法院撤銷(xiāo)了禁止令，將案件發(fā)回原審法院重審。而后，一審原告石油公司和乙醇公司等又申請(qǐng)聯(lián)邦最高法院審查該案件。2014年6月30日，聯(lián)邦最高法院駁回了這個(gè)申請(qǐng)。

美國(guó)華盛頓溫室氣體排放

該訴訟爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于，加州低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)是否違反憲法中的州際貿(mào)易條款（早期的美國(guó)法院將憲法解釋為排除州規(guī)制州際貿(mào)易的權(quán)力）。如果一州的法律對(duì)州外的組織構(gòu)成了歧視，或者規(guī)制了完全發(fā)生在州外的貿(mào)易，則會(huì)被視為違反憲法而無(wú)效。雖然我國(guó)并不存在州法規(guī)制州際貿(mào)易的問(wèn)題，但是在地方試點(diǎn)實(shí)施低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)，從而產(chǎn)生類似貿(mào)易歧視的效果，依然是可能出現(xiàn)的問(wèn)題。另外，法官邏輯嚴(yán)密的論證，以及在對(duì)碳排放規(guī)制及公平貿(mào)易的權(quán)衡中體現(xiàn)的智慧，值得我國(guó)借鑒。

第九巡回法院的判決在本案中至關(guān)重要。法官的論證首先肯定了考慮燃料生命周期這一科學(xué)問(wèn)題的正當(dāng)性，而后就標(biāo)準(zhǔn)是否構(gòu)成歧視和是否規(guī)制了完全發(fā)生在州外這兩方面對(duì)法律問(wèn)題進(jìn)行了分析。

首先，第九巡回法院認(rèn)為，考慮燃料生命周期的碳排放強(qiáng)度計(jì)算方法是合理的。如果一種燃料在生產(chǎn)和運(yùn)輸過(guò)程中產(chǎn)生的溫室氣體高于末端燃燒產(chǎn)生的減排量，那么實(shí)際上就沒(méi)有任何減排改善作用。區(qū)法院忽視了原料轉(zhuǎn)化為燃料過(guò)程中消耗的電、生產(chǎn)制造乙醇的植物碳排放強(qiáng)度、以及對(duì)原料、乙醇和副產(chǎn)品（co-products）的運(yùn)輸產(chǎn)生的碳排放。對(duì)加州而言，產(chǎn)生在州內(nèi)和州外的溫室氣體對(duì)氣候變化的影響是相同的。即使這些因素與地理位置緊密相關(guān)，也不能否認(rèn)這些因素影響著燃料的實(shí)際的碳排放，而這種實(shí)際碳排放是全面評(píng)價(jià)燃料的碳排放強(qiáng)度所必需的。

其次，法院認(rèn)為，加州考慮與燃料生產(chǎn)運(yùn)輸過(guò)程中的運(yùn)輸距離和電力來(lái)源這兩個(gè)因素沒(méi)有對(duì)其他州燃料產(chǎn)品構(gòu)成歧視。因?yàn)椤斑@些因素對(duì)溫室氣體實(shí)際排放產(chǎn)生影響，繼而影響加州，加州如果想削減溫室氣體排放，必須在評(píng)估替代性燃料時(shí)考慮所有引起溫室氣體排放的因素”，雖然加州低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)不同區(qū)域分類設(shè)定不同的基準(zhǔn)值，但這是為了準(zhǔn)確評(píng)估和控制溫室氣體排放，而非為了保護(hù)本地的乙醇生產(chǎn)者?！斑@種分類考慮到不同地區(qū)的乙醇生產(chǎn)者使用的電力來(lái)源不同，例如中西部的乙醇生產(chǎn)者更可能使用以煤為原料的不清潔火電，而燃煤產(chǎn)生的溫室氣體排放也應(yīng)當(dāng)被計(jì)算?！笨傊?，加州對(duì)燃料的規(guī)制是基于其碳排放強(qiáng)度，而非其產(chǎn)地，而碳排放強(qiáng)度的計(jì)算方法對(duì)州內(nèi)和州外的燃料供應(yīng)商都是平等適用的?！霸谶@類案件中，既沒(méi)有表面上的歧視，也沒(méi)有出現(xiàn)不當(dāng)?shù)哪康?，證明歧視的舉證責(zé)任特別高”，而原告并沒(méi)有達(dá)到這種舉證標(biāo)準(zhǔn)，所以法院認(rèn)定不存在歧視。

最后，法院認(rèn)為“加利福尼亞基于燃料的有害屬性進(jìn)行了適當(dāng)?shù)囊?guī)制，它并沒(méi)有控制完全在州外發(fā)生的乙醇生產(chǎn)和銷(xiāo)售”，因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)“沒(méi)有采取任何措施確保加州的乙醇價(jià)格比其他州更低，也沒(méi)有對(duì)違反標(biāo)準(zhǔn)的完全在州外進(jìn)行的交易設(shè)定民事或刑事處罰”?！爸蓦H貿(mào)易條款并沒(méi)有僅僅因?yàn)樵娴漠a(chǎn)品被運(yùn)輸?shù)街萃?，就保護(hù)原告使他人為其燃料產(chǎn)品造成隱藏的損害付出代價(jià)，燃料標(biāo)準(zhǔn)對(duì)州際貿(mào)易的影響是附屬性的，并未控制完全發(fā)生在州外的行為。”

總之，第九巡回法院的判決否定了州法院關(guān)于加州低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)違憲的認(rèn)定，認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有構(gòu)成表面上或目的上的歧視，也沒(méi)有規(guī)制州外的廠商，因此將案件發(fā)回原審區(qū)法院重審，并在判決之前撤消了州法院對(duì)該標(biāo)準(zhǔn)的禁止令。原審原告如果仍認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)違憲，需要證明標(biāo)準(zhǔn)“對(duì)州際貿(mào)易設(shè)定的負(fù)擔(dān)明顯超過(guò)了公認(rèn)的本州利益”，并由法院進(jìn)行利益權(quán)衡，但原告能夠充分舉證的可能性很小。

加州低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)案是第一個(gè)處理“州采取產(chǎn)品生命周期分析的方式評(píng)價(jià)機(jī)動(dòng)車(chē)燃料對(duì)全球變暖潛在影響”是否違憲這一問(wèn)題的上訴案件。第九巡回法院認(rèn)可了加州的燃料生命周期評(píng)估方法，認(rèn)可不僅考慮使用清潔能源減少的溫室氣體排放，也考慮該燃料整個(gè)生命周期中的溫室氣體排放。這一案件對(duì)加州溫室氣體減排具有重要的意義。

四、對(duì)中國(guó)的啟示

加州的低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)對(duì)我國(guó)未來(lái)的低碳交通政策富有參考價(jià)值。

第一，對(duì)石油銷(xiāo)售企業(yè)的規(guī)制對(duì)調(diào)整燃料生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)至關(guān)重要。在我國(guó)，發(fā)展低碳交通，使用清潔燃料是必要途徑，但是目前清潔燃料的推廣存在困難。以清潔燃料中的生物柴油為例，雖然《可再生能源法》、《可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》都鼓勵(lì)生物液體燃料的生產(chǎn)和利用，甚至2015年出臺(tái)了專門(mén)的《生物柴油產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》，但是，由于根據(jù)《可再生能源法》的規(guī)定，生物柴油只能銷(xiāo)售給成品油流通企業(yè)。而如果成品油銷(xiāo)售企業(yè)拒絕采購(gòu)，生物柴油仍然難以進(jìn)入成品油銷(xiāo)售體系，這又導(dǎo)致生物柴油生產(chǎn)廠商生存困難。因此，未來(lái)的低碳交通政策中，應(yīng)當(dāng)對(duì)成品油銷(xiāo)售企業(yè)設(shè)置激勵(lì)，使其能夠通過(guò)購(gòu)買(mǎi)和銷(xiāo)售更清潔的燃料而獲利，繼而使清潔燃料生產(chǎn)廠商有利可圖，形成良性循環(huán)。

第二，低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)的制定基于充分的科學(xué)技術(shù)論證和同行評(píng)審，采用了碳排放強(qiáng)度生命周期分析方法，通過(guò)科學(xué)模型計(jì)算出燃料原料植物種植、為種植植物而改變土地用途、燃料生產(chǎn)、轉(zhuǎn)化、運(yùn)輸、使用等全過(guò)程的碳排放強(qiáng)度，有助于全面評(píng)估燃料產(chǎn)生的碳排放，而不會(huì)僅關(guān)注末端排放而顧此失彼。我國(guó)在制定類似的低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，也應(yīng)當(dāng)納入全過(guò)程管理思路和以科學(xué)模型為依據(jù)的排放規(guī)制模式。

第三，該標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了命令控制與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合的規(guī)制手段。除了設(shè)定具體燃料的最高碳排放上限和默認(rèn)值之外，交易制度的使用對(duì)企業(yè)改變其燃料生產(chǎn)比例、提供更多更清潔的低碳燃料提供了激勵(lì)。隨著中國(guó)低碳交通方面的法律法規(guī)的發(fā)展，也應(yīng)結(jié)合命令控制與市場(chǎng)機(jī)制，將有關(guān)碳排放強(qiáng)度的交易機(jī)制納入碳交易市場(chǎng)，此外，也應(yīng)當(dāng)完善碳排放強(qiáng)度的計(jì)算、報(bào)告機(jī)制和信息公開(kāi)、社會(huì)監(jiān)督。

第四，中國(guó)雖然不是聯(lián)邦制國(guó)家，但是也可能存在地區(qū)間標(biāo)準(zhǔn)不同導(dǎo)致的矛盾。例如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的江浙滬一帶，可能出現(xiàn)為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展競(jìng)相污染的問(wèn)題，因此，標(biāo)準(zhǔn)制定的省際協(xié)調(diào)是需要前瞻性研究的問(wèn)題。另外，由于溫室氣體的影響是全國(guó)性而非區(qū)域性的，應(yīng)當(dāng)逐步建立全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和交易市場(chǎng)。

最后，環(huán)保組織在本文所述的訴訟中起到了關(guān)鍵作用，成為支持加州低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)的重要力量。雖然本案的被告是加州空氣資源委員會(huì)，但自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)、塞拉俱樂(lè)部等環(huán)保組織在本案中以訴訟介入者（intervener）（類似我國(guó)民事訴訟法中的第三人）的身份參與訴訟，作為獨(dú)立的當(dāng)事人，為加州空氣資源委員會(huì)贏得訴訟提供了支持。在這個(gè)訴訟中，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)—低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)是否違憲——是技術(shù)性很強(qiáng)的問(wèn)題，而受理訴訟的法院并沒(méi)有設(shè)專門(mén)的環(huán)境庭。自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)的專業(yè)環(huán)境律師及其聘請(qǐng)的專家在訴訟中起到了解釋復(fù)雜的科學(xué)問(wèn)題、教育法官的作用。在我國(guó)，除了建設(shè)環(huán)保法庭之外，培養(yǎng)專業(yè)的環(huán)境律師也是通過(guò)司法保障環(huán)保法落實(shí)治刻不容緩的需求。

作者單位：自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)