（廈門(mén)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 廈門(mén) 361000）

一、研究背景及文獻(xiàn)綜述

我國(guó)行政管理體制從秦朝到清朝經(jīng)歷了郡縣制、州縣制、府縣制幾個(gè)階段。在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中，“縣”作為基層一級(jí)政府是十分穩(wěn)定的，幾乎每個(gè)朝代都有郡縣的設(shè)置。新中國(guó)成立后，中國(guó)地方政府層級(jí)也經(jīng)過(guò)了多次演變。1954年全國(guó)設(shè)立了若干專員公署，作為省級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)，其目的在不增加政府層級(jí)的情況下，避免省級(jí)區(qū)域過(guò)廣帶來(lái)的省轄縣行政幅度過(guò)大的問(wèn)題，起到了上傳下達(dá)的作用，這在當(dāng)時(shí)是十分必要的。1975年曾以地區(qū)人民代表大會(huì)和革命委員會(huì)取代行政公署，1979年又恢復(fù)設(shè)置。1983年后，同一地區(qū)的行政公署和地級(jí)市政府合并，由市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各縣（即市管縣體制）。這樣，我國(guó)實(shí)際的地方區(qū)劃體制為省、市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）四級(jí)。市管縣財(cái)政體制的建立符合當(dāng)時(shí)歷史需要，是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡過(guò)程中出現(xiàn)的新事物，有其合理性和必然性，在一定時(shí)期發(fā)揮過(guò)積極作用，包括加速推進(jìn)城市化進(jìn)程，調(diào)動(dòng)地級(jí)市政府管理所屬縣市積極性，促進(jìn)跨縣公共產(chǎn)品的提供和區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展等等。

市管縣體制發(fā)展到今天，一些問(wèn)題和矛盾逐漸暴露出來(lái)。地級(jí)市為了實(shí)現(xiàn)自身中心城市的發(fā)展，常常是以犧牲縣級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為前提。地級(jí)市政府通過(guò)各種渠道將縣級(jí)資源集中于市區(qū)，同時(shí)地級(jí)市擁有縣級(jí)涉及經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展等多方面事務(wù)的審批權(quán)，在這種權(quán)力優(yōu)勢(shì)下，很容易形成“市卡縣”、“市刮縣”的現(xiàn)象，很大程度造成了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難和農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的問(wèn)題。在促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)的今天，減少政府財(cái)政層級(jí)，實(shí)行“省直管縣”有著特別意義。省直管縣制度試點(diǎn)最早始于浙江省。浙江省早在1953年就在財(cái)政體制方面實(shí)行省直管縣。1983年，全國(guó)推行“市領(lǐng)導(dǎo)縣”行政管理體制時(shí)，浙江省雖然也開(kāi)展了“撤地建市”工作，但在財(cái)政體制方面，仍然保留實(shí)施省直管縣，并在隨后進(jìn)行了多次改革，分別于1992年、1997年、2002年、2006年和2008年五次擴(kuò)大縣級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，這種“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的實(shí)施使縣級(jí)基本上與地級(jí)市享有同等的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)［1］。省直管縣的特殊體制為浙江縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了重要助力，在浙江的成功經(jīng)驗(yàn)示范下，2002年全國(guó)開(kāi)始試點(diǎn)推廣省直管縣。截至目前，全國(guó)大多數(shù)省份已經(jīng)實(shí)施省直管縣，其管理模式大致可以為分四種類型：行政管理型、全面管理型、補(bǔ)助資金管理型和省市共管型［2］。行政管理型在行政體制包括財(cái)政體制上均實(shí)施省直管縣，如北京、海南等；全面管理型側(cè)重在財(cái)政體制各方面實(shí)施省直管縣，行政管理上則相對(duì)獨(dú)立，如浙江、湖北等；補(bǔ)助資金管理型僅在轉(zhuǎn)移支付等補(bǔ)助資金方面實(shí)行省直管縣，如山西、遼寧等；省市共管型直接核定對(duì)縣的補(bǔ)助資金，但資金的調(diào)度分配仍然是省對(duì)市、市對(duì)縣，如山東，廣西等。

省直管縣使市級(jí)與縣級(jí)在財(cái)政上同級(jí)，某種意義上是一種對(duì)縣的“擴(kuò)權(quán)”，在增加縣級(jí)政府自身權(quán)力的同時(shí)，進(jìn)一步提高了縣級(jí)政府自主發(fā)展能力：使縣級(jí)政府在社會(huì)管理和公共服務(wù)方面的職能得到提升，這些都有利于縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展［3］［4］［5］。省直管縣克服了“市管縣”下政府層級(jí)過(guò)多帶來(lái)的中間環(huán)節(jié)截留和政策執(zhí)行“漏斗效應(yīng)”等問(wèn)題，這種扁平化減輕了縣級(jí)財(cái)政來(lái)自于市財(cái)政的壓力，使縣鄉(xiāng)財(cái)政難局面得到化解［6］。省直管縣體制改革有利于增強(qiáng)省級(jí)調(diào)控能力，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展［7］。

但是面對(duì)省直管縣改革，也需要有冷靜的思考。例如，省直管縣最成功的典型——浙江省，近年來(lái)縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，并不完全歸功于省直管縣制度因素，還包括地域小、人口稠密、交通發(fā)達(dá)、敢想敢拼的精神、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)活躍等［8］。實(shí)行省直管縣后，市對(duì)縣的幫扶程度會(huì)降低［9］，同時(shí)市和縣處于同一級(jí)次，容易加劇市縣競(jìng)爭(zhēng)。財(cái)政上省直管縣，而行政上尚未直管，會(huì)使市相關(guān)部門(mén)辦事的難度加大，協(xié)調(diào)成本增加，而且由于行政體制沒(méi)有改變，市依舊可以憑借行政權(quán)力向試點(diǎn)縣強(qiáng)行轉(zhuǎn)移事權(quán)、變相奪取財(cái)力［10］。

綜上所述，學(xué)者們對(duì)省直管縣制度褒貶不一，大部分省直管縣的研究側(cè)重于對(duì)必然性和可行性的研究，對(duì)改革模式的研究相對(duì)薄弱。同時(shí)，大都采用經(jīng)驗(yàn)分析方法，實(shí)證研究相對(duì)缺乏。本文基于F省實(shí)施省直管縣制度前后的數(shù)據(jù)，對(duì)該制度實(shí)施的具體成效進(jìn)行實(shí)證研究。

二、F省直管縣制度實(shí)施成效

省直管縣制度推行以來(lái)，學(xué)者們大都認(rèn)為省直管縣可以提高行政效率，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。因此，本文采用3個(gè)指標(biāo)對(duì)省直管縣制度實(shí)施成效進(jìn)行考察，即：人均行政成本、人均GDP和財(cái)政自給率。F省直管縣的主要特征是：對(duì)轉(zhuǎn)移支付、?？罘峙湟约百Y金調(diào)度等涉及省對(duì)縣補(bǔ)助資金分配的方面實(shí)行省直接管理，因此本文以“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”直接到縣年份（2003年）作為F省實(shí)質(zhì)實(shí)施省直管縣的年份。數(shù)據(jù)來(lái)源于《F省統(tǒng)計(jì)年鑒》、《F省財(cái)政年鑒》和《中國(guó)縣（市）社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

（一）省直管縣對(duì)人均行政成本影響

本文首先考察了省直管縣制度對(duì)人均行政成本的影響?？紤]到2007年我國(guó)實(shí)行政府收支分類改革，之后各縣一般預(yù)算表中沒(méi)有直接列出行政管理費(fèi)，為保持統(tǒng)計(jì)口徑的一致性，本文以2000～2006年為考察期。結(jié)合董建新、余鈞（2012）選取的各項(xiàng)影響因素［11］，本文選取在崗職工平均工資、人均GDP、民官比（總?cè)丝谂c財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)比率）、城鎮(zhèn)化率、第二產(chǎn)業(yè)比重以及省直管縣制度為解釋變量，其中省直管縣制度Dum2003為啞變量，2003以前為0，2003年（含）以后為1。通過(guò)構(gòu)建回歸方程，測(cè)度上述因素對(duì)人均行政成本的影響。值得注意的是，人均行政成本是以財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)為基數(shù)衡量，人均財(cái)政收入和人均GDP均是以總?cè)丝跀?shù)為基數(shù)衡量，這三者和在崗職工平均工資均用居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)平減至2000年水平，在剔除通貨膨脹的基礎(chǔ)上，真實(shí)反映省直管縣制度對(duì)人均行政成本的影響。依據(jù)所選擇變量，構(gòu)建回歸模型：

式（1）中，i表示各縣，t表示不同年份，μit為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。利用Eviews7.0對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸，回歸結(jié)果如下表：

表1 人均行政支出模型回歸結(jié)果

Hausman檢驗(yàn)拒絕了原假設(shè)，應(yīng)采用固定效應(yīng)模型，F(xiàn)檢驗(yàn)拒絕了原假設(shè)，因而相比混合回歸模型，更適合采用個(gè)體固定效應(yīng)模型。人均行政成本個(gè)體固定效應(yīng)模型的回歸結(jié)果顯示：人均GDP的提高促進(jìn)了人均行政成本支出增加，說(shuō)明經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)縣，提供的行政服務(wù)越全面深入，對(duì)應(yīng)的人均行政成本越高；民官比對(duì)人均行政成本也有促進(jìn)作用，說(shuō)明居民數(shù)與財(cái)政供養(yǎng)人員比值越高，每個(gè)財(cái)政供養(yǎng)人員的行政成本越高；人均工資越高，人均行政成本越高，因?yàn)樾姓杀竞艽蟛糠譃楣べY支出；第二產(chǎn)業(yè)比重的提高可以降低人均行政成本，因?yàn)榈诙a(chǎn)業(yè)比重的提高推動(dòng)了社會(huì)生產(chǎn)效率提高，一定程度有利于降低人均行政成本；城鎮(zhèn)化率對(duì)人均行政成本的影響并不顯著；另外，本模型重點(diǎn)分析的因素——省直管縣制度對(duì)人均行政成本的降低并沒(méi)有發(fā)揮顯著的影響，造成這種現(xiàn)象的原因可能在于F省實(shí)行的是補(bǔ)助資金管理型的省直管縣制度，僅是在補(bǔ)助資金方面實(shí)施省直管縣，這既沒(méi)有涉及省與縣之間財(cái)政上的全面省直管縣，更沒(méi)有涉及行政上的省直管縣，因而在行政上沒(méi)有達(dá)到減少層級(jí)的作用，對(duì)人均行政成本也沒(méi)有影響。

（二）省直管縣對(duì)人均GDP影響

為考察了省直管縣制度對(duì)人均GDP的影響，本文選取了勞動(dòng)人口率（單位從業(yè)人員和鄉(xiāng)村從業(yè)人員之和占總?cè)丝诒戎兀?、人均固定資產(chǎn)投資、人均一般預(yù)算教育支出、第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重、城鎮(zhèn)化率、財(cái)政支出分權(quán)以及省直管縣制度作為解釋變量。前三個(gè)變量分別代表勞動(dòng)力、資本、人力資本投入。第二產(chǎn)業(yè)比重和城鎮(zhèn)化率描述了經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與城市發(fā)展水平，財(cái)政支出分權(quán)變量代表了縣級(jí)政府財(cái)政支出的自主性和相應(yīng)責(zé)任。由于《中國(guó)縣（市）社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒（2006）》的鄉(xiāng)村從業(yè)人員數(shù)據(jù)存在大量缺失，本模型數(shù)據(jù)的樣本區(qū)間為2000～2005年①。人均GDP、人均固定資產(chǎn)投資、人均教育支出均是按“總?cè)丝跀?shù)”進(jìn)行平均，且價(jià)格平減至2000年水平。依據(jù)所選解釋變量，構(gòu)建靜態(tài)回歸模型：

同時(shí)人均GDP具有一定的持續(xù)性，本文同時(shí)構(gòu)建動(dòng)態(tài)回歸模型：

式（3）中，i表示各縣，t表示不同年份，μit為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。利用Eviews7和Stata12.0軟件對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸，回歸結(jié)果如表2。

表2 人均GDP模型回歸結(jié)果

動(dòng)態(tài)回歸模型中，相比差分矩估計(jì)，系統(tǒng)矩估計(jì)均通過(guò)了Sargan檢驗(yàn)和Abond檢驗(yàn)，但置信度都不高。動(dòng)態(tài)模型中顯示人均GDP具有較強(qiáng)的持續(xù)性，較大程度受到上一期人均GDP的影響，滯后一期的人均GDP回歸系數(shù)高達(dá)0.665。靜態(tài)面板中，Hausman和F檢驗(yàn)均拒絕了原假設(shè)，因而采用個(gè)體固定效應(yīng)模型。人均GDP個(gè)體固定效應(yīng)模型的回歸結(jié)果顯示：人均固定資產(chǎn)投資和人均一般預(yù)算教育支出的增加對(duì)人均GDP的增長(zhǎng)都有正向促進(jìn)作用，但總?cè)丝谥械膭趧?dòng)人口率對(duì)人均GDP的作用并不顯著。第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重的增加和城鎮(zhèn)化率的提升對(duì)人均GDP 的增長(zhǎng)作用都比較明顯，說(shuō)明工業(yè)化帶來(lái)的社會(huì)效率提高和城鎮(zhèn)化帶來(lái)的城市發(fā)展，有利于人均GDP的提高。財(cái)政支出分權(quán)對(duì)人均GDP的影響作用并不顯著，說(shuō)明縣級(jí)政府已經(jīng)承擔(dān)了過(guò)多的事權(quán)，這種事權(quán)比例配置沒(méi)有發(fā)揮對(duì)縣級(jí)人均GDP的作用。本模型的重點(diǎn)分析的因素——省直管縣制度對(duì)人均GDP的增長(zhǎng)具有顯著的促進(jìn)作用。雖然補(bǔ)助資金管理型省直管縣沒(méi)有涉及行政或財(cái)政上的全面省直管縣，但在這種模式下，省對(duì)下級(jí)的一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付直接下達(dá)到縣，相比過(guò)去市管縣，減少中間環(huán)節(jié)，增加了地方財(cái)力，這些財(cái)力最后都轉(zhuǎn)化為支出，財(cái)政支出的乘數(shù)效應(yīng)推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

（三）省直管縣對(duì)財(cái)政自給率影響

本文第三步考察省直管縣制度對(duì)財(cái)政自給率的影響。選取了人均GDP②、實(shí)際稅率（稅收收入占GDP比重）、稅收收入占一般預(yù)算收入比重、民生支出占一般預(yù)算支出比重（包括教育、醫(yī)療、社會(huì)保障）、行政支出占一般預(yù)算支出比重、一般預(yù)算支出占GDP比重和省直管縣制度作為解釋變量。人均GDP變量用于顯示經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，實(shí)際稅率用于顯示社會(huì)整體稅收負(fù)擔(dān)水平。稅收收入比重用于描述一般預(yù)算收入結(jié)構(gòu)，民生支出比重和行政支出比重用于描述一般預(yù)算支出結(jié)構(gòu)。為保持統(tǒng)計(jì)口徑的一致性③，財(cái)政自給率模型以2000～2006年為觀測(cè)期。依據(jù)上述解釋變量，構(gòu)建財(cái)政自給率模型：

式（4）中，i表示各縣，t表示不同年份，μit為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。

表3 財(cái)政自給率模型回歸結(jié)果

Hausman檢驗(yàn)和F檢驗(yàn)均拒絕了原假設(shè)，因而采用個(gè)體固定效應(yīng)模型。財(cái)政自給率個(gè)體固定效應(yīng)模型回歸結(jié)果顯示：實(shí)際稅率（即宏觀稅負(fù)）的增加有利于財(cái)政自給率的提高，因?yàn)閷?shí)際稅率越高，表示縣級(jí)政府所獲得的稅收收入占該縣一年內(nèi)所創(chuàng)造生產(chǎn)總值的比重越大，即政府分配到了更多的社會(huì)新創(chuàng)造財(cái)富比重，財(cái)政自給率也就隨之提高。但從政府收入結(jié)構(gòu)來(lái)看，稅收收入占政府一般預(yù)算收入比重的增加，不利于縣級(jí)政府財(cái)政自給率的提高。政府一般預(yù)算收入除了稅收外，還包括：國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益、行政收費(fèi)收入、罰沒(méi)收入、專項(xiàng)收入等非稅收入。由于稅的法制性和固定性，稅收收入不可能任意增加，一般是隨著稅收征管水平和公眾納稅意識(shí)的提高而增加，十分緩慢。非稅收入沒(méi)有稅收收入穩(wěn)定和規(guī)范，其靈活性和增長(zhǎng)空間相對(duì)而言更大，因此，稅收收入占一般預(yù)算收入比重的增加，對(duì)縣級(jí)政府財(cái)政自給率的提高影響是負(fù)向的。另外，從縣級(jí)政府支出結(jié)構(gòu)來(lái)看，民生支出比重的增加和行政管理費(fèi)比重的減少有利于提高財(cái)政自給率。一般預(yù)算支出占GDP比重的增加，對(duì)財(cái)政自給率的提高起負(fù)向阻礙作用?？h級(jí)政府被賦予更多的支出責(zé)任或事權(quán)，不利于縣級(jí)政府財(cái)政自給率的提高。人均GDP負(fù)向作用于縣級(jí)財(cái)政自給率的提高，說(shuō)明經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的縣，越積極地發(fā)揮政府職能，導(dǎo)致政府支出增加，這種支出增加的幅度大于當(dāng)期人均GDP增長(zhǎng)帶來(lái)的一般預(yù)算收入增加幅度，最終人均GDP呈現(xiàn)與財(cái)政自給率的負(fù)相關(guān)。

實(shí)證結(jié)果顯示，省直管縣制度對(duì)財(cái)政自給率的提高并不是正向促進(jìn)的，而是負(fù)向的。前文界定F省直管縣制度是補(bǔ)助資金管理型省直管縣，其特征是省政府對(duì)縣的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般轉(zhuǎn)移支付直接核撥到縣。表面上縣級(jí)財(cái)力增加了，但實(shí)質(zhì)上正是由于縣級(jí)財(cái)力增加了，縣級(jí)政府被賦予了比這種財(cái)力增加更多的支出責(zé)任，阻礙了縣級(jí)政府財(cái)政自給率的提高。從這一角度看，補(bǔ)助資金管理型省直管縣沒(méi)有達(dá)到緩解縣級(jí)財(cái)政困難的作用。

三、結(jié)論及政策建議

通過(guò)構(gòu)建省直管縣制度與人均行政成本、人均GDP和財(cái)政自給率的模型，本文量化并檢驗(yàn)了省直管縣制度對(duì)行政效率、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與縣級(jí)財(cái)政自給率的影響。以F 省為例的縣級(jí)數(shù)據(jù)顯示：省直管縣顯著促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，補(bǔ)助資金管理型省直管縣制度對(duì)以人均行政成本衡量的行政效率影響并不顯著，特別地，補(bǔ)助資金管理型省直管縣對(duì)縣級(jí)財(cái)政自給率的提高有負(fù)向作用。依據(jù)實(shí)證結(jié)果，本文提出以下建議：

1.適當(dāng)減少省級(jí)政府對(duì)直管縣的事權(quán)下放。雖然實(shí)證結(jié)果顯示：補(bǔ)助資金管理型省直管縣制度對(duì)縣級(jí)財(cái)政自給率有負(fù)向作用，但深究原因，還在于正是由于省直管縣制度帶來(lái)縣級(jí)財(cái)力的增加，縣級(jí)政府被上級(jí)政府賦予了更多的支出責(zé)任，造成了財(cái)政自給率的下降。因此，省直管縣制度對(duì)縣級(jí)財(cái)政自給率的負(fù)向作用是完全可以避免的，關(guān)鍵還在于實(shí)施省直管縣制度的同時(shí)，減少事權(quán)的不斷下放，減輕縣級(jí)政府的支出責(zé)任。做到了這一點(diǎn)，省直管縣制度才能在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，提高縣級(jí)財(cái)政自給率，緩解縣級(jí)財(cái)政困難。

2.由補(bǔ)助資金管理型省直管縣向全面管理型省直管縣發(fā)展。省直管縣制度顯著地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，未來(lái)我們需要進(jìn)一步深化省直管縣改革。由補(bǔ)助資金管理型省直管縣制度向以浙江、湖北、安徽、吉林等省為代表的全面管理型方向發(fā)展，逐步在財(cái)政體制的制定、轉(zhuǎn)移支付和專款的分配、財(cái)政結(jié)算、收入報(bào)解、資金調(diào)度、債務(wù)管理等財(cái)政管理的各方面全部實(shí)行省對(duì)縣直接管理。當(dāng)然，由補(bǔ)助資金管理型省直管縣制度向全面管理型省直管縣制度的轉(zhuǎn)變是漸進(jìn)的，需要在不斷學(xué)習(xí)借鑒和實(shí)踐中完善。

注釋：

①2007年我國(guó)實(shí)行政府收支分類改革，改革后的支出功能分類中不設(shè)置基本建設(shè)支出科目，原基本建設(shè)支出分解到各功能分類科目。教育支出在2007年以前是不包括教育基本建設(shè)支出，在2007年以后（含）包括了教育基本建設(shè)支出。因此，為保持統(tǒng)計(jì)口徑的一致性，本模型數(shù)據(jù)截止到2007年以前。

②全文中僅此處人均變量單位為萬(wàn)元，其他處的人均變量（包括人均GDP）單位為元。

③2007年政府收支分類改革后，教育支出、醫(yī)療支出、社會(huì)保障支出均包含了相關(guān)的基本建設(shè)支出，這與以往不同。同時(shí)，改革后，一般預(yù)算收支預(yù)決算中不再設(shè)置行政管理費(fèi)科目。

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