葉竹盛

剛剛閉幕的十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議上，最引人注目的事件之一便是《立法法修正案》獲通過(guò)。這部旨在規(guī)范立法活動(dòng)的法律，在修訂過(guò)程中上演了一幕罕見(jiàn)的“陣前逆轉(zhuǎn)”—在即將提交表決的前夜，一條充滿爭(zhēng)議的條款獲得修改。這個(gè)戲劇性的一幕被全國(guó)人大代表、劇作家趙冬苓稱為“最后一分鐘的營(yíng)救”。

這是2000年通過(guò)的《立法法》在15年后的首次大修。第一條提到“建立有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”時(shí)，新《立法法》用“完善”兩字取代了原來(lái)的“建立”，這一轉(zhuǎn)變不僅意味著《立法法》迎來(lái)了新版本，中國(guó)立法也迎來(lái)了新階段。

《立法法》修訂引起的爭(zhēng)議和“圍觀”，以充滿戲劇性的方式，為中國(guó)立法步入新階段獻(xiàn)上了一場(chǎng)預(yù)演。

趙冬苓所稱的營(yíng)救對(duì)象是一度出現(xiàn)在立法法修正案草案第二稿，后又在最終提交表決的第三稿中被修改掉的一條規(guī)定—二審稿規(guī)定“稅種、納稅人、征稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度”要制定法律，在第三稿中被簡(jiǎn)化為“稅種的開(kāi)征、停征和稅收征收管理的基本制度”要制定法律。

聯(lián)想到2014年底以來(lái)，中央財(cái)稅部門(mén)曾在一個(gè)半月內(nèi)連續(xù)3次上調(diào)燃油稅稅率，稅率調(diào)整的隨意性令人關(guān)注，“稅率法定”在第三稿中的神秘隱去也因此令人浮想翩翩。

插圖/ 茶茶

趙冬苓描述說(shuō)，當(dāng)她3月8日在人民大會(huì)堂人大會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)拿到立法法草案第三稿之時(shí)，看到修改后的稅收法定條款，“當(dāng)時(shí)幾乎都愣住了”，在她的朋友圈發(fā)出驚呼，“大后退了！”此后數(shù)天，法學(xué)界人士和一些人大代表開(kāi)始四下奔走，在報(bào)紙、電視和論壇上使出渾身解數(shù)，踏上了對(duì)稅收法定條款的營(yíng)救之路。

到3月11日，趙冬苓再次拿到已經(jīng)經(jīng)過(guò)全國(guó)人大法律委員會(huì)再次審議之后的立法法修正案草案時(shí)，激動(dòng)地發(fā)現(xiàn)，三稿中失蹤的稅率法定條款又回來(lái)了。這個(gè)條款數(shù)天后經(jīng)過(guò)人大表決，正式成為了新《立法法》的一部分，通過(guò)的條款是“第八條，下列事項(xiàng)只能制定法律”中的第六款：“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收管理等稅收基本制度”。

觸底逆轉(zhuǎn)的情節(jié)令人聯(lián)想到2012年《刑訴法》修訂過(guò)程中發(fā)生的一件既相似又不同的事情。當(dāng)時(shí)《刑訴法修正案》草案的第73條和83條遭受輿論的強(qiáng)烈質(zhì)疑，最終在人大會(huì)議上審議表決的草案，這兩個(gè)條款被悄然修改了。

兩件事的不同之處則在于，前一部修正案的逆轉(zhuǎn)過(guò)程幾乎不為外部所知，公眾并不知道到底經(jīng)歷了什么樣的博弈，以及博弈各方持有什么立場(chǎng)。立法法修正案的逆轉(zhuǎn)則向公眾傳達(dá)了大量信息，使我們有機(jī)會(huì)敲開(kāi)立法的密室，窺見(jiàn)立法運(yùn)作的內(nèi)情。

其中最值得關(guān)注卻尚未引起普遍關(guān)注的一個(gè)重要細(xì)節(jié)是，全國(guó)人大法工委在人大會(huì)議上對(duì)第三稿變化所做的官方解釋，和隨后法工委官員公開(kāi)發(fā)表的一篇文章中所做的解釋，有明顯不同的邏輯。

3月9日，全國(guó)人大舉行記者會(huì)，法工委副主任鄭淑娜回應(yīng)第三稿變化時(shí)表示，“二審稿規(guī)定的表述經(jīng)過(guò)專家的論證認(rèn)為不夠科學(xué)。實(shí)際上稅種就包括納稅人、征稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)和稅率。為了表述得更加科學(xué)，我們采取了現(xiàn)在草案的表述”。

立法法修正案通過(guò)后，3月17日全國(guó)人大法工委國(guó)家法室主任武增在《中國(guó)法律評(píng)論》雜志上發(fā)表了一篇文章解讀立法法修正案的文章。文章透露，立法法修訂案二審稿在常委會(huì)審議中出現(xiàn)了不同意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為，將稅收基本制度細(xì)化后“缺乏彈性”，建議慎重;第二種意見(jiàn)建議進(jìn)一步完善二審稿規(guī)定，還要加上稅收優(yōu)惠等要素;第三種意見(jiàn)認(rèn)為，稅率調(diào)整是宏觀調(diào)控的重要手段，需要根據(jù)情況適時(shí)調(diào)整。關(guān)稅等涉及貨品種類多，其稅目、稅率都由法定無(wú)法做到。

后者的解讀無(wú)疑說(shuō)明，第三稿稅率法定條款的消失，不只是一個(gè)立法技術(shù)上的表述科學(xué)性問(wèn)題，實(shí)際上還隱含著現(xiàn)實(shí)和利益考量。

對(duì)第三稿的批評(píng)主要集中于條款的模糊，擔(dān)心留下行政部門(mén)任意解釋的空間。這也是學(xué)界的“通說(shuō)”。越模糊的法條，在實(shí)踐中當(dāng)然有越大的任意解釋空間。但假如從立法原意的解釋的角度來(lái)講，這樣的批評(píng)都是不必要的。

從法理上講，鄭淑娜在全國(guó)人大會(huì)議上對(duì)稅率法定條款刪除所做的解釋，屬于立法原意，而武增在雜志上發(fā)表的文章雖然道出了內(nèi)情，但由于不是在正式場(chǎng)合發(fā)布，所以并不屬于立法原意。也就是說(shuō)，根據(jù)鄭淑娜的發(fā)言，不論真相如何，在立法上應(yīng)該認(rèn)定第三稿刪除稅率概念的目的，并不是取消稅率法定制度，而是用稅種這個(gè)概念來(lái)涵蓋稅率。

假如未來(lái)發(fā)生了法律概念爭(zhēng)議，有行政機(jī)關(guān)提出《立法法》上的稅種概念不包括稅率，所以行政機(jī)關(guān)可以徑行隨時(shí)發(fā)布調(diào)整稅率的規(guī)定，質(zhì)疑人士就可以拿出鄭淑娜的這段話作為質(zhì)疑的正當(dāng)理由。

2004年，全國(guó)人大常委會(huì)曾對(duì)香港基本法的有關(guān)條款做出立法解釋，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任喬曉陽(yáng)解釋說(shuō)，“釋法必須忠于立法的原意”。因此假如有關(guān)部門(mén)或人員提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)要求審查行政機(jī)關(guān)制定的關(guān)于稅率的規(guī)定是否符合《立法法》的規(guī)定，那么全國(guó)人大常委會(huì)也應(yīng)該將鄭淑娜的這段話視為官方對(duì)稅種概念的解釋，認(rèn)定稅種概念包括稅率這一要素。

這樣看來(lái)，假如法律解釋制度是完善的，立法法第三稿將稅率刪除的做法并不會(huì)導(dǎo)致趙冬苓所說(shuō)的任意解釋的后果。因此前述批評(píng)表面上是針對(duì)具體的法律措辭，而更深層的憂慮或許在于法律解釋制度的不健全—“法工委的解釋不算數(shù)，除非寫(xiě)進(jìn)法律，否則財(cái)稅部門(mén)還是會(huì)歪曲立法原意，僭越立法權(quán)，違法收稅”。

實(shí)際上，作為立法解釋的主體，全國(guó)人大常委會(huì)很少對(duì)自己制定的法律做出正式解釋。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1996年至今，全國(guó)人大常委會(huì)僅做過(guò)23個(gè)立法解釋，其中7個(gè)在2014年通過(guò)。所有解釋中，有7個(gè)關(guān)于香港和澳門(mén)，剩下全部是針對(duì)《刑法》和《刑訴法》所做的法律解釋。

即使是受到普遍批評(píng)的收容遣送制度和勞教制度，在常年呼吁全國(guó)人大常委會(huì)審查的高漲呼聲中，也沒(méi)有啟動(dòng)相應(yīng)的立法解釋和審查程序。

修訂之前的《立法法》規(guī)定，“稅收”只能制定法律。相比第三稿所用的“稅種”，“稅收”概念涵括的范圍理應(yīng)更廣，按照一般理解，理應(yīng)包括稅種和稅率等稅收的基本要素。但是常年以來(lái)，中國(guó)的稅種中只有少數(shù)幾項(xiàng)是由全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)的法律規(guī)定，大部分都是由國(guó)務(wù)院及各部委的法規(guī)和規(guī)章規(guī)定。2014年中央財(cái)稅部門(mén)多次發(fā)布通知調(diào)整燃油稅，更是以調(diào)控的名義頻繁調(diào)整稅率。對(duì)于這些情況，全國(guó)人大常委會(huì)并沒(méi)有做出明確的立法解釋。

只管立法不管釋法，打一個(gè)不恰當(dāng)?shù)谋扔?，有點(diǎn)像只管出卷子，卻不管批改卷子，標(biāo)準(zhǔn)答案如何，則任由考生隨意作答。面對(duì)這樣的情況，為了確保已經(jīng)制定的法律不被曲解，公眾和學(xué)者自然會(huì)要求立法機(jī)關(guān)出的“題目”必須像“1+1=？”一樣簡(jiǎn)單明了，才能使答案清晰唯一，沒(méi)有任意解釋的余地。

可惜這種做法并不符合立法的規(guī)律。法律語(yǔ)言經(jīng)常會(huì)隨著社會(huì)現(xiàn)實(shí)的變遷而在含義上發(fā)生浮動(dòng)，而語(yǔ)言的語(yǔ)義本身就具有很大的不確定。假如說(shuō)建立社會(huì)主義法律體系相當(dāng)于把各科考試的卷子都出好了，完善社會(huì)主義法律體系則相當(dāng)于給每道題都提供標(biāo)準(zhǔn)答案，或者至少是在各部門(mén)的答案發(fā)生沖突時(shí)，給出一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)答案。這就要求立法機(jī)關(guān)不能再專注于出卷子式的制定法律，而應(yīng)將重心轉(zhuǎn)移到答卷子式的解釋法律之上。

新修訂的《立法法》以及近年修訂的相關(guān)法律，實(shí)際上已經(jīng)為立法的釋法時(shí)代做好了一些鋪墊。

首先是立法的“事先解釋”。此次稅率法定條款的命運(yùn)大轉(zhuǎn)折，軌跡是清晰的，盡管有關(guān)解釋并不一致，但畢竟有解釋了。這種立法的事先解釋無(wú)疑有利于法律通過(guò)后，澄清立法原意。新《立法法》增設(shè)了立法聽(tīng)證會(huì)和論證會(huì)的制度，規(guī)定一些存在爭(zhēng)議的法律案應(yīng)當(dāng)舉行專家、代表參加的論證會(huì)和普通民眾參加的聽(tīng)證會(huì)。論證與聽(tīng)證的過(guò)程可以說(shuō)是一種事先解釋。

新《立法法》沒(méi)有修改已有的立法解釋制度。但法條未變并不意味著立法解釋制度沒(méi)有發(fā)展，立法解釋工作更多發(fā)生在法律審查的階段。在審查下位法是否和憲法與法律有所抵觸的過(guò)程中，不可避免的要對(duì)憲法和法律進(jìn)行解釋。例如假如要審查財(cái)稅機(jī)關(guān)發(fā)布的調(diào)整稅率的規(guī)定是否符合上位法律規(guī)定，首先就得解釋《立法法》中“稅收”的概念是否包含稅率這個(gè)要素。

新《立法法》在法律解釋方面最大的進(jìn)展便發(fā)生在法律審查制度方面。以往備受學(xué)界詬病的一個(gè)問(wèn)題是，根據(jù)老《立法法》的規(guī)定，全國(guó)人大只有在有關(guān)機(jī)構(gòu)提出法律審查要求時(shí)，才可能啟動(dòng)對(duì)法規(guī)規(guī)章和其他規(guī)范性文件的審查，這是消極審查制度。新《立法法》修補(bǔ)了這一弊端，增加規(guī)定了“主動(dòng)審查”制度，也就是說(shuō)，不需要其他機(jī)構(gòu)提請(qǐng)，審查也可以啟動(dòng)。

另外一個(gè)較為“低調(diào)”，但是可能意味著將有巨大變革的是新《立法法》增設(shè)“常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)”為法律審查的主體機(jī)關(guān)之一。以往規(guī)定，進(jìn)行法律審查的只限于全國(guó)人大代表大會(huì)的各專門(mén)委員會(huì)，而專門(mén)委員會(huì)人員較少，并且相對(duì)一部分是兼職，開(kāi)會(huì)時(shí)間也不長(zhǎng)，在力量上無(wú)法承擔(dān)太多法律審查工作。

根據(jù)目前全國(guó)人大常委會(huì)的架構(gòu)，“常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)”的主要力量是簡(jiǎn)稱法工委的法制工作委員會(huì)，在性質(zhì)上屬于常委會(huì)的全職常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，其成員不像專門(mén)委員會(huì)的成員一樣選舉產(chǎn)生，在人數(shù)和部門(mén)設(shè)置上也有相當(dāng)大的靈活性。實(shí)際上，早在2004年，全國(guó)人大常委會(huì)就已經(jīng)在法工委下設(shè)了法規(guī)審查備案室，但是該部門(mén)沒(méi)有法律審查權(quán)，因此只能在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后轉(zhuǎn)交相關(guān)專門(mén)委員會(huì)處理。過(guò)去十多年罕有公開(kāi)報(bào)道的法律審查事例。

全國(guó)人大常委會(huì)在立法實(shí)踐中曾發(fā)展出來(lái)一個(gè)對(duì)法律草案進(jìn)行“統(tǒng)一審議”的制度，這個(gè)制度曾引起其他專門(mén)委員會(huì)的反對(duì)，之所以能夠順利運(yùn)作，法工委的機(jī)構(gòu)力量是一個(gè)重要因素?！敖y(tǒng)一審議”制度對(duì)提高中國(guó)立法草案的質(zhì)量起到了重要作用?！俺Ｎ瘯?huì)工作機(jī)構(gòu)”增設(shè)成為新的法律審查有權(quán)主體，意味著法工委可以扮演更大角色，很可能會(huì)像“統(tǒng)一審議”制度一樣，發(fā)展出“統(tǒng)一審查”制度。

在剛剛結(jié)束的十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議上，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)張德江在報(bào)告中透露，“一年來(lái)，對(duì)國(guó)務(wù)院制定的12件行政法規(guī)，最高人民法院、最高人民檢察院制定的15件司法解釋，逐件進(jìn)行審查;同時(shí)認(rèn)真研究各方面提出的審查建議”。

除了稅率條款，新《立法法》實(shí)際上在最后一刻還有另一處比較不顯眼的修改，而這也是加強(qiáng)法律審查制度的另外一個(gè)跡象?！读⒎ǚㄐ拚浮返诙宓?01條規(guī)定，“全國(guó)人民代表大會(huì)有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以將審查、研究情況向提出審查建議的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民反饋……”最終通過(guò)的版本中，“可以”被改成了力度更強(qiáng)的“應(yīng)當(dāng)”。

除了《立法法》，其他新近修訂的法律和法治改革舉措也可能促進(jìn)立法重心從制法向釋法轉(zhuǎn)移。新近成立的最高院巡回法庭和跨區(qū)域法院等，為法院排除地方干擾，跨區(qū)域受理行政訴訟案件展開(kāi)了探索。去年修訂的行政訴訟法也規(guī)定，法院在審理案件時(shí)可以審查地方性法規(guī);在發(fā)現(xiàn)地方政府規(guī)章不合法時(shí)，則可以不適用規(guī)章。但是行政訴訟法沒(méi)有規(guī)定法院發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)有問(wèn)題之后，地方城市應(yīng)該怎樣應(yīng)對(duì)。這些制度若能進(jìn)一步完善，法院便可以在法規(guī)審查方面起到更大作用。

新《立法法》對(duì)235個(gè)城市開(kāi)放了地方立法權(quán)，這意味著將有大量地方性法規(guī)涌出。中國(guó)的立法機(jī)關(guān)在保證法治的統(tǒng)一性和消除類似于稅種與稅率這種概念的模糊性上，將面臨更大壓力，對(duì)法規(guī)審查備案制度將是一個(gè)巨大的考驗(yàn)。

假如說(shuō)《立法法》修訂之前，中國(guó)立法以數(shù)量為重，主要目標(biāo)在于盡快實(shí)現(xiàn)有法可依，當(dāng)這個(gè)目標(biāo)已經(jīng)初步實(shí)現(xiàn)，中國(guó)的大立法時(shí)代已經(jīng)告一段落，那么為了提高立法質(zhì)量，使已經(jīng)制定的法律不被曲解，不被濫用，那么新的立法時(shí)代首先應(yīng)該是一個(gè)“釋法時(shí)代”。