□ 張夢(mèng)奇

全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)（簡(jiǎn)稱法工委）作為一支專業(yè)的立法工作力量，是全國(guó)人大及其常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)的參謀助手。法工委在立法規(guī)劃擬定、重要法律草案起草、法律草案修改、法規(guī)備案審查和法律詢問答復(fù)等方面發(fā)揮了十分重要乃至主導(dǎo)性的作用。但長(zhǎng)期以來，法工委的工作主要在幕后完成，其曝光程度十分有限。因此，它被學(xué)者形象地稱作“隱性立法者”。盡管法工委也經(jīng)常在立法過程中主動(dòng)征詢其他國(guó)家機(jī)關(guān)和學(xué)者的意見，但其對(duì)社會(huì)公眾較低的透明性仍飽受質(zhì)疑。“鴨子浮水”的說法也從側(cè)面反映了這一情況。

法工委的“低調(diào)”與其機(jī)構(gòu)定位是密不可分的。很長(zhǎng)時(shí)間以來，法工委作為常委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，承擔(dān)常委會(huì)和法律委員會(huì)交辦的法律事務(wù)，而沒有自身獨(dú)立的職權(quán)。作為一個(gè)輔助性辦事機(jī)構(gòu)，是不宜頻繁出鏡的。但2015年修正的《立法法》，正式明確了法工委作為“常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)”在擬定立法規(guī)劃、法規(guī)備案審查、法律草案征求意見、立法前和立法后評(píng)估方面的職責(zé)。法工委的內(nèi)部職能由此得到外部化，變成了法定職權(quán)。在此之后，法工委的曝光程度不斷增長(zhǎng)，標(biāo)志性事件為法工委開始向全國(guó)人大常委會(huì)作工作報(bào)告。2017年起，法工委每年要向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告?zhèn)浒笇彶楣ぷ髑闆r。2020年4 月，法工委向十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議作了《關(guān)于強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作有關(guān)情況和工作計(jì)劃的報(bào)告》。在此之前，能以自己名義向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告工作的，除了國(guó)務(wù)院和“兩高”之外，只有全國(guó)人大各專門委員會(huì)和國(guó)家審計(jì)署。

法工委從幕后走向臺(tái)前的另一體現(xiàn)，是法工委發(fā)言人機(jī)制的成立和運(yùn)作。2019年8月21日，全國(guó)人大常委會(huì)法工委正式建立了發(fā)言人機(jī)制，首任發(fā)言人為法工委研究室主任臧鐵偉和立法規(guī)劃室主任岳仲明。三年來，法工委發(fā)言人頻頻出鏡，數(shù)十次在社會(huì)關(guān)切的法律問題上發(fā)聲，大大提升了法工委在公眾中的知名度。本文將從實(shí)證角度考察法工委發(fā)言人機(jī)制的運(yùn)作及功能，然后從規(guī)范層面對(duì)現(xiàn)行的法工委發(fā)言人機(jī)制予以評(píng)價(jià)，最后對(duì)這一機(jī)制的完善提出建議。

一、發(fā)言人制度簡(jiǎn)介

新聞發(fā)言人制度興起于19 世紀(jì)的西方國(guó)家。隨著普選權(quán)的確立和新聞媒體的大眾化，政治活動(dòng)不再局限于精英政治家的小圈子內(nèi)。政府和政黨需要一個(gè)面向公眾的發(fā)聲渠道，新聞發(fā)言人便應(yīng)運(yùn)而生。一個(gè)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的政府發(fā)言人制度可以保障公民的知情權(quán)，進(jìn)而提升公民監(jiān)督政府的能力和政府的可問責(zé)性。政府發(fā)言人和新聞?dòng)浾咴谛侣劙l(fā)布會(huì)上的答問，仿佛議會(huì)質(zhì)詢過程的“再現(xiàn)”。記者所提的各種尖銳問題和發(fā)言人或機(jī)智或愚鈍的回答，對(duì)于政府形象有著立竿見影的影響，有的甚至成了載入史冊(cè)的“名場(chǎng)面”。而另一方面，新聞發(fā)言人制度也可以成為政府從自身立場(chǎng)和需要出發(fā)，影響媒體議程、公眾議程和政策議程的一種隱蔽手段。

在我國(guó)，國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)立新聞發(fā)言人的歷史始于1983 年。最早設(shè)立新聞發(fā)言人的單位是外交部。時(shí)至今日，外交部發(fā)言人仍然是最活躍的新聞發(fā)言人，在每個(gè)工作日都會(huì)舉行例行記者會(huì)，回答中外記者提問。此后，國(guó)務(wù)院各部委和最高法、最高檢也建立了新聞發(fā)言人制度。不過，發(fā)言人制度的真正勃興則始于2003 年的“非典”。清華大學(xué)新聞與傳播學(xué)院副院長(zhǎng)史安斌曾分析指出，“因?yàn)镾ARS的信息發(fā)布存在問題，政府形象、聲譽(yù)等都受到了嚴(yán)重的影響，國(guó)民經(jīng)濟(jì)也遭受到巨大損失。這也讓政府意識(shí)到了政務(wù)信息公開的必要性”。從2003年開始，我國(guó)各級(jí)政府開始全面推廣新聞發(fā)言人制度，國(guó)務(wù)院還舉辦了首屆新聞發(fā)言人培訓(xùn)班。2007年，國(guó)務(wù)院制定了《政府信息公開條例》?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好施行〈政府信息公開條例〉準(zhǔn)備工作的通知》指出，“各級(jí)政府及其部門（單位）要抓緊建立政府信息主動(dòng)公開工作機(jī)制……健全政府新聞發(fā)布和新聞發(fā)言人制度”。2010年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立黨委新聞發(fā)言人制度的意見》，同年，中紀(jì)委等11個(gè)中央直屬機(jī)關(guān)也建立起了新聞發(fā)言人制度。

人大新聞發(fā)言人制度與我國(guó)發(fā)言人制度同樣誕生于1983年。自1983年起，每年的全國(guó)人大會(huì)議都要設(shè)立新聞發(fā)言人，在會(huì)議召開前舉行新聞發(fā)布會(huì)，由發(fā)言人就大會(huì)議程和人大工作相關(guān)問題回答中外記者提問。從1991 年起，在人大會(huì)議閉幕后，還會(huì)由國(guó)務(wù)院總理出席記者會(huì)答問。2020年開始，全國(guó)人大各代表團(tuán)也設(shè)立了發(fā)言人，介紹本代表團(tuán)所提議案和建議的基本情況，以彌補(bǔ)因新冠肺炎疫情不便舉行代表團(tuán)“開放日”的缺憾。2021 年修改的《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》新增的第十八條將以上安排上升為法律規(guī)定，“全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議設(shè)發(fā)言人，代表團(tuán)可以根據(jù)需要設(shè)發(fā)言人”。在全國(guó)人大常委會(huì)層面，習(xí)慣上如果某次常委會(huì)會(huì)議通過了重要的法律或決定，那么常委會(huì)辦公廳會(huì)在會(huì)議結(jié)束后舉行新聞發(fā)布會(huì)，邀請(qǐng)人大及有關(guān)部門的負(fù)責(zé)人就本次會(huì)議通過的法律答記者問。2019 年8月，全國(guó)人大外事委員會(huì)和法工委同步設(shè)立了發(fā)言人機(jī)制，2020 年、2021 年和2022 年的全國(guó)人大常委會(huì)立法工作計(jì)劃在立法宣傳工作部分均寫入了法工委發(fā)言人機(jī)制。

綜合發(fā)言人制度在我國(guó)的實(shí)踐，可發(fā)現(xiàn)機(jī)關(guān)發(fā)言人的主要作用是向國(guó)外表明我國(guó)立場(chǎng)（“外宣”），以及對(duì)內(nèi)解說政策、引導(dǎo)輿情（“內(nèi)宣”）。設(shè)立新聞發(fā)言人制度的初衷主要是為了滿足中央對(duì)外宣傳工作的需要。SARS 之后強(qiáng)化新聞發(fā)言人建設(shè)的目的則側(cè)重于回應(yīng)社會(huì)輿論、加強(qiáng)政務(wù)公開。近年來，發(fā)言人又擔(dān)起了“講好中國(guó)故事”的使命。隨著信息傳播效率的提高，發(fā)言人制度在我國(guó)發(fā)展的一個(gè)總體趨勢(shì)是，“外宣”和“內(nèi)宣”在宣傳區(qū)域、宣傳對(duì)象、宣傳內(nèi)容上的區(qū)別越來越難以界定，逐漸融為一體。

二、法工委發(fā)言人的運(yùn)作機(jī)制及功能

根據(jù)新華社的報(bào)道，法工委發(fā)言人的職責(zé)包括：及時(shí)、準(zhǔn)確介紹人大立法工作安排、立法工作進(jìn)展和新出臺(tái)法律的有關(guān)情況；根據(jù)立法法有關(guān)規(guī)定，向社會(huì)通報(bào)法律草案公開征求意見情況；回應(yīng)社會(huì)對(duì)有關(guān)法律規(guī)定、涉立法有關(guān)問題的關(guān)切；發(fā)布其他需要向社會(huì)公布的立法工作信息。發(fā)言人辦公室設(shè)在了法工委研究室。

（一）運(yùn)作機(jī)制

法工委發(fā)言人的工作方式分為定期發(fā)布和不定期發(fā)布兩種。定期發(fā)布一般每?jī)蓚€(gè)月一次，安排在委員長(zhǎng)會(huì)議確定議程后、常委會(huì)會(huì)議召開前幾日的記者會(huì)上。發(fā)言人記者會(huì)的固定議程是介紹提請(qǐng)本次常委會(huì)審議的法律草案基本情況、修改情況及征求意見情況，有時(shí)還會(huì)介紹現(xiàn)階段的立法工作安排。每年底舉行的記者會(huì)還會(huì)總結(jié)本年度全國(guó)人大常委會(huì)的立法工作并介紹下一年度的立法計(jì)劃。2019 年8 月至2022 年4 月，法工委發(fā)言人共召開了12 次記者會(huì)（見下表）。其中2019 年3 次，2020 年3次，2021 年5 次，2022 年前四個(gè)月1 次。“兩會(huì)”前的常委會(huì)會(huì)議、加開的常委會(huì)會(huì)議和2020年春季疫情期間召開的常委會(huì)會(huì)議前未舉行記者會(huì)。

不定期發(fā)布指發(fā)言人根據(jù)涉法輿論熱點(diǎn)，通過發(fā)表談話、書面采訪等途徑，及時(shí)發(fā)布立法信息或意見。截至目前，發(fā)言人已就禁蒙面法裁決、涉港國(guó)安立法、完善香港選舉制度等問題發(fā)表過五次談話；就疫情防控等熱點(diǎn)事件和禁食野生動(dòng)物等熱點(diǎn)立法通過中國(guó)人大全媒體、新華社和法治日?qǐng)?bào)等媒體發(fā)布數(shù)十篇書面采訪。在2020年春季，法工委發(fā)言人先后7 次就疫情防控相關(guān)法律問題對(duì)外發(fā)聲，就遵守防疫措施、“兩會(huì)”推遲、禁食野味、地方防疫立法、“一刀切”防疫、就業(yè)歧視、復(fù)工復(fù)產(chǎn)等社會(huì)關(guān)切的涉疫法律問題進(jìn)行了解讀。對(duì)于加開的常委會(huì)會(huì)議，法工委發(fā)言人有時(shí)也會(huì)通過媒體發(fā)布有關(guān)的立法信息，彌補(bǔ)未舉辦記者會(huì)的缺失。

法工委發(fā)言人“發(fā)表談話”的主題均涉及了香港問題。人大法工委就涉港問題“發(fā)表談話”的模式，最早可以追溯到1999年和2001年法工委發(fā)言人就香港法院吳嘉玲案和莊豐源案判決發(fā)表談話（盡管當(dāng)時(shí)法工委并沒有建立正式的發(fā)言人機(jī)制）?！罢勗挕钡男问奖纫话愕陌l(fā)言講話更正式，可以表明全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)此問題的關(guān)切態(tài)度和嚴(yán)正立場(chǎng)。而與正式的人大釋法相比，談話不具有法律效力，引發(fā)的后果較小，運(yùn)用起來更有靈活性。近兩年來，全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)言人和外事委員會(huì)發(fā)言人也曾多次就外國(guó)以立法、制裁等方式干涉我國(guó)主權(quán)和內(nèi)政的問題，以發(fā)表談話的方式表明態(tài)度。

（二）三大功能

在設(shè)立的三年間，法工委發(fā)言人表現(xiàn)出較強(qiáng)的履職能動(dòng)性，以立法宣傳工作為基點(diǎn)，拓展各類涉法職能。除了發(fā)布立法信息的日常功能以外，法工委發(fā)言人還積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切的涉及立法和法律適用方面的問題，發(fā)揮了普法宣傳和法律解釋的功能。

1.信息公開

法工委發(fā)布的主要是在立法過程中產(chǎn)生的信息。《立法法》第三十七條規(guī)定：“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，應(yīng)當(dāng)在常務(wù)委員會(huì)會(huì)議后將法律草案及其起草、修改的說明等向社會(huì)公布，征求意見，但是經(jīng)委員長(zhǎng)會(huì)議決定不公布的除外。向社會(huì)公布征求意見的時(shí)間一般不少于三十日。征求意見的情況應(yīng)當(dāng)向社會(huì)通報(bào)。”在發(fā)言人機(jī)制建立之前，立法信息公開的主要方式是：一審后在中國(guó)人大網(wǎng)公布法律草案和說明，二審后在中國(guó)人大網(wǎng)公布二審稿和修改情況匯報(bào)，三審后在常委會(huì)公報(bào)上刊登法律全文、草案說明、修改情況匯報(bào)和審議結(jié)果報(bào)告。法律草案征求意見的情況，主要見于法律委員會(huì)向常委會(huì)所作的修改情況匯報(bào)之中，沒有專門的公開途徑。

相比于以往做法，發(fā)言人機(jī)制在信息公開上的進(jìn)步之處在于：其一，將披露法律草案基本情況和修改情況的時(shí)間從常委會(huì)會(huì)議后的公開征求意見，提前至召開前的記者會(huì)上。這使得信息發(fā)布不再是單向的結(jié)果通報(bào)，而給予了社會(huì)關(guān)注并影響常委會(huì)審議過程的時(shí)間和可能性。其二，對(duì)草案征求意見的情況，進(jìn)行了雖簡(jiǎn)單但有針對(duì)性的介紹，包括對(duì)每個(gè)法律草案提出意見的人次、意見條數(shù)、意見內(nèi)容大致分為幾類及采納情況。在介紹法律草案的修改情況和征求意見情況時(shí)，有時(shí)也可以間接地回應(yīng)社會(huì)對(duì)特定熱點(diǎn)問題的關(guān)切。例如，2020年12月的記者會(huì)在介紹《民法典婚姻家庭編》草案征求意見的情況時(shí)，提到了存在同性婚姻合法化的意見；2021年4月的記者會(huì)在介紹《婦女權(quán)益保障法》草案修改情況時(shí)，提到針對(duì)近期個(gè)別地方暴露出嚴(yán)重侵害婦女合法權(quán)益的事件，二審稿增加了基層政府及其工作人員發(fā)現(xiàn)拐賣婦女的強(qiáng)制報(bào)告等制度。

除了主動(dòng)公開，信息公開的另一面是對(duì)外界有針對(duì)性的詢問進(jìn)行回應(yīng)。由于人大并未建立政府信息公開那樣的依申請(qǐng)公開機(jī)制，被動(dòng)公開主要體現(xiàn)在回答記者提問上。在記者會(huì)上，發(fā)言人主動(dòng)介紹情況之后會(huì)開放記者提問環(huán)節(jié)。大部分情況下，記者所提的問題較為概括（如“法律草案就某一問題作了哪些規(guī)定”）。有的針對(duì)性提問預(yù)先設(shè)計(jì)的色彩十分明顯（例如法律草案修改回應(yīng)了某一熱點(diǎn)，記者便“恰好”就該熱點(diǎn)提問），與主動(dòng)公開的實(shí)際效果差別不大。不過，在2019年8月和10月的兩次發(fā)言人記者會(huì)上，來自香港和外國(guó)的媒體記者向發(fā)言人提出了香港政制發(fā)展、美國(guó)國(guó)會(huì)涉港法案和同性婚姻等較為敏感的問題。

2.普法宣傳

法工委發(fā)言人機(jī)制是在中央宣傳部的支持和指導(dǎo)下建立的，向公眾普及和宣傳法律知識(shí)也是法工委設(shè)立發(fā)言人機(jī)制的主要目的之一。法工委發(fā)言人辦公室還被中宣部、司法部、全國(guó)普法辦評(píng)為“2016-2020年全國(guó)普法工作先進(jìn)單位”。

原則上，發(fā)言人的所有對(duì)外發(fā)言都能起到普法的效果，但其中有些工作則是以普法為首要功能，舉例如下：

介紹新出臺(tái)的法律的內(nèi)容和意義。在全國(guó)人大涉港“5·28 決定”“3·11 決定”和全國(guó)人大常委會(huì)“2·24”禁食野生動(dòng)物決定、修訂的基本法附件一、二通過后，法工委發(fā)言人通過發(fā)表談話、書面專訪等方式，介紹該法的主要內(nèi)容、重要意義以及貫徹實(shí)施該法對(duì)各方面的要求。

介紹我國(guó)法律對(duì)于某一熱點(diǎn)問題的規(guī)定。在2020年春季疫情防控期間，法工委發(fā)言人多次通過媒體介紹了我國(guó)在傳染病防治、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)、慈善捐贈(zèng)、中醫(yī)藥、疫苗研發(fā)方面的立法情況，介紹了我國(guó)法律對(duì)不遵守疫情防控措施、哄抬物價(jià)、就業(yè)歧視“湖北籍”等違法行為的規(guī)制。

介紹人大在某一領(lǐng)域的立法成績(jī)。2021 年4月14日，法工委發(fā)言人通過中國(guó)人大全媒體介紹了十三屆全國(guó)人大及其常委會(huì)在維護(hù)國(guó)家安全領(lǐng)域的立法成績(jī)單。7 月28 日，法工委發(fā)言人與退伍軍人事務(wù)部、中央軍委法制局聯(lián)合接受解放軍報(bào)采訪，介紹了黨的十八大以來國(guó)防軍事立法的情況。

介紹重要法律的實(shí)施情況。2021 年3 月1 日，法工委發(fā)言人接受法治日?qǐng)?bào)專訪，介紹了外商投資法實(shí)施一年來取得的成就。

3.法律解釋

某種程度上，法律解釋是從普法宣傳中派生出的一項(xiàng)功能。當(dāng)對(duì)法律問題的陳述超越了對(duì)法律字面規(guī)定的重復(fù)和概括，而深入到對(duì)具有不確定性的法律問題作出分析判斷時(shí)，普法宣傳就演變?yōu)榱朔山忉?。?shí)踐中，通過法工委發(fā)言人進(jìn)行的法律解釋例子不多，但都是對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)的回應(yīng)，列舉如下：

2019 年11 月19 日，法工委發(fā)言人就香港法院禁蒙面法司法復(fù)核案判決發(fā)表談話：“11月18日，香港特別行政區(qū)高等法院原訟庭作出一項(xiàng)判決，其中裁定香港《緊急情況規(guī)例條例》部分條款不符合香港基本法，致使有關(guān)條款無效。一些全國(guó)人大代表對(duì)此表示強(qiáng)烈不滿，全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)此表示嚴(yán)重關(guān)切。我們認(rèn)為，憲法和香港基本法共同構(gòu)成特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)。香港特別行政區(qū)法律是否符合香港基本法，只能由全國(guó)人大常委會(huì)作出判斷和決定，任何其他機(jī)關(guān)都無權(quán)作出判斷和決定。根據(jù)香港基本法第八條的規(guī)定，包括《緊急情況規(guī)例條例》在內(nèi)的香港原有法律，除同香港基本法相抵觸或經(jīng)香港特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)作出修改者外，予以保留。1997年2月23日，第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議……已經(jīng)將《緊急情況規(guī)例條例》采用為香港特別行政區(qū)法律。因此，該條例是符合香港基本法的。香港特別行政區(qū)高等法院原訟庭有關(guān)判決的內(nèi)容嚴(yán)重削弱了香港特區(qū)行政長(zhǎng)官和政府依法應(yīng)有的管治權(quán)，不符合香港基本法和全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)決定的規(guī)定。我們正在研究一些全國(guó)人大代表提出的有關(guān)意見和建議?！毕愀鄯ㄔ河嘘P(guān)禁蒙面法司法復(fù)核案的裁決是否違反香港基本法，以及香港法院是否有審查香港法律符合香港基本法的審查權(quán)，都需要對(duì)香港基本法進(jìn)行解釋。后者更是理論界長(zhǎng)期眾說紛紜的一大疑難問題。法工委的談話具有很強(qiáng)的“表態(tài)”色彩，在很大程度上代表了全國(guó)人大常委會(huì)在此問題上的立場(chǎng)。考慮到法律解釋草案由法工委負(fù)責(zé)起草（《立法法》第四十七條），一旦全國(guó)人大常委會(huì)決定就該問題解釋香港基本法，釋法內(nèi)容很可能會(huì)以該談話為基礎(chǔ)。

2020年2月10日，法工委發(fā)言人針對(duì)企業(yè)不能履約的問題通過中國(guó)人大網(wǎng)表態(tài)：“當(dāng)前我國(guó)發(fā)生新冠肺炎疫情，為了保護(hù)公眾健康，政府也采取了相應(yīng)疫情防控措施。對(duì)于因此不能履行合同的當(dāng)事人來說，屬于不能預(yù)見、不能避免并不能克服的不可抗力。根據(jù)合同法的相關(guān)規(guī)定，因不可抗力不能履行合同的，根據(jù)不可抗力的影響，部分或者全部免除責(zé)任，但法律另有規(guī)定的除外?！薄安豢煽沽Α笔堑湫偷牟淮_定法律概念，“新冠肺炎疫情是否屬于不可抗力”涉及法律解釋，是一個(gè)民事審判中要處理的法律適用問題。值得注意的是，在法工委表態(tài)之時(shí)，尚未有司法機(jī)關(guān)對(duì)此問題表明態(tài)度。

2020年2月17日，在委員長(zhǎng)會(huì)議上決定召開常委會(huì)會(huì)議，審議推遲召開十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議的決定草案之后，法工委發(fā)言人接受新華社專訪指出：“憲法規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)召集。之前，全國(guó)人大常委會(huì)已確定十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議的召開時(shí)間。因此，推遲召開會(huì)議也需要全國(guó)人大常委會(huì)作出決定。”在推遲全國(guó)人大會(huì)議召開沒有明確法律依據(jù)的情況下，是否能從憲法和法律規(guī)定的召集權(quán)中推導(dǎo)出推遲會(huì)議的權(quán)力，是一個(gè)法律（憲法）解釋問題。與前兩個(gè)案例不同，發(fā)言人在這里進(jìn)行的解釋既沒有否定其他機(jī)關(guān)的解釋，也沒有就某一尚不確定問題給出答案，而僅僅是對(duì)人大決定（草案）合憲性、合法性的補(bǔ)充論證。在隨后（2月24日）提交的人大常委會(huì)審議的法工委主任沈春耀所作的草案說明中，更加詳細(xì)地闡釋了該決定如何“符合憲法的原則和精神，符合有關(guān)法律的規(guī)定”。

三、發(fā)言人機(jī)制的規(guī)范反思和應(yīng)然建構(gòu)

受機(jī)構(gòu)定位的制約，法工委設(shè)立初期在公共場(chǎng)合的曝光不多。那么，法工委是否適宜設(shè)立以自己的名義（而非常委會(huì)的名義）對(duì)外表態(tài)的發(fā)言人呢？這一問題可以拆為信息公開和對(duì)外表態(tài)兩個(gè)方面。當(dāng)法工委發(fā)言人發(fā)布常委會(huì)的立法信息時(shí)，并沒有表達(dá)自身的獨(dú)立意志。由其公開全國(guó)人大常委會(huì)立法信息的原理，與行政機(jī)關(guān)的辦公廳（室）承擔(dān)政府信息公開職責(zé)是一致的（《政府信息公開條例》第三條），不存在合法性問題。而在《立法法》2015 年修改授予了法工委若干職權(quán)后，法工委能以自己的名義對(duì)外行使備案審查等權(quán)力，當(dāng)然也就可以以自己的名義對(duì)外表態(tài)。不過，如果法工委發(fā)言人的表態(tài)超越了它法定職權(quán)，甚至侵入到常委會(huì)和其他國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，那就會(huì)面臨合法性困境。

前文已經(jīng)指出，法工委發(fā)言人的表態(tài)有時(shí)起到了法律解釋的功能。然而，法工委并沒有權(quán)力代表常委會(huì)解釋憲法和法律。盡管《立法法》第六十四條授權(quán)常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)開展法律詢問答復(fù)，第一百條授權(quán)其在備案審查工作中作出研究意見，但這無法推導(dǎo)出法工委可以通過發(fā)言人機(jī)制進(jìn)行法律解釋——因?yàn)榇藭r(shí)既沒有任何部門詢問法工委在這些問題上的意見，也沒有規(guī)范性文件的合法性受到質(zhì)疑。因此，法工委主動(dòng)通過發(fā)言人機(jī)制進(jìn)行法律解釋，是沒有獲得法律授權(quán)的行為。

有人可能認(rèn)為，發(fā)言人的表態(tài)本就沒有法律效力，屬于行使表達(dá)自由，無須法律授權(quán)也可進(jìn)行。但是，鑒于法工委與常委會(huì)之間的緊密關(guān)系，法工委發(fā)言人的表態(tài)往往會(huì)被推定為常委會(huì)的立場(chǎng)，在客觀上產(chǎn)生了廣泛的影響力，形成一種“準(zhǔn)法律拘束力”。

發(fā)言人的法律解釋在涉及民事、刑事法律時(shí)，可能侵犯“兩高”的司法解釋權(quán)。對(duì)于“疫情構(gòu)成不可抗力”這類審判過程中具體應(yīng)用法律的問題，在“兩高”沒有主動(dòng)向法工委提出詢問也沒有制定司法解釋時(shí)，法工委不應(yīng)通過發(fā)言人機(jī)制主動(dòng)發(fā)表觀點(diǎn)。實(shí)際上，由于法工委對(duì)于司法案件缺乏監(jiān)督手段，法工委發(fā)言人的表態(tài)很可能不會(huì)被辦理案件的司法機(jī)關(guān)認(rèn)可。但如果法院的判決和法工委表態(tài)所持的法律觀點(diǎn)不一致，那么敗訴方就有可能利用法工委的公開表態(tài)來抨擊法院判決，從而損害司法權(quán)威。

綜上所述，通過法工委發(fā)言人進(jìn)行的法律解釋存在缺乏法律授權(quán)、缺少落實(shí)機(jī)制、損害司法權(quán)威等問題，需要進(jìn)行調(diào)整和改善。而一個(gè)有效且規(guī)范的法工委發(fā)言人機(jī)制應(yīng)當(dāng)發(fā)揮如下幾方面的功能：

更高水平的立法信息公開。法工委發(fā)言人對(duì)法律草案征求意見情況的公布應(yīng)當(dāng)更加全面和細(xì)致。除了公布公開征求意見的情況，還應(yīng)包括地方和單位對(duì)法律草案的意見。詳細(xì)介紹各類意見的內(nèi)容，并逐一說明采納或不采納的理由。提高發(fā)布會(huì)記者提問環(huán)節(jié)的質(zhì)量，邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)外知名媒體報(bào)道，敢于面對(duì)尖銳和敏感的提問。參照行政部門官網(wǎng)，建立法工委網(wǎng)上留言答復(fù)系統(tǒng)，由法工委相應(yīng)處室公開答復(fù)網(wǎng)民詢問。

回應(yīng)社會(huì)涉法關(guān)切不能只停留于“普法”和“表態(tài)”，而應(yīng)與法工委的職責(zé)建立聯(lián)系。并非所有的涉法輿情都需要法工委回應(yīng)，一些屬于執(zhí)法和司法的問題不應(yīng)由法工委代為表態(tài)。法工委對(duì)涉法輿情的回應(yīng)，應(yīng)與法工委的立法、修法、備案審查等法定職責(zé)相適應(yīng)。例如，可通過發(fā)言人對(duì)外披露法工委對(duì)當(dāng)前社會(huì)熱點(diǎn)問題從立法完善層面進(jìn)行的研究，并以此開展《立法法》第六十三條規(guī)定的立法后評(píng)估工作。針對(duì)社會(huì)關(guān)切和公民來信反映的規(guī)范性文件所存在的合法性、適當(dāng)性問題，也可通過發(fā)言人及時(shí)對(duì)外回應(yīng)，從而改變目前備案審查工作的公開僅停留于備審報(bào)告“年度打卡”的情況。

發(fā)言人機(jī)制法律解釋功能的發(fā)揮，應(yīng)當(dāng)限縮于對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)行為的釋明。解釋的內(nèi)容最好及時(shí)轉(zhuǎn)化為草案說明、審議結(jié)果報(bào)告等正式公文形式。在需要解釋的法律問題超出全國(guó)人大內(nèi)部工作事項(xiàng)的情況下，發(fā)言人則應(yīng)與法律詢問答復(fù)和備案審查制度配套適用，作為其相應(yīng)機(jī)制的信息發(fā)布渠道。

結(jié)語

從幕后的立法工作者，到臺(tái)上頻頻發(fā)聲的發(fā)言人，一個(gè)更加開放和自信的法工委出現(xiàn)在我們面前。發(fā)言人機(jī)制的建立使得法工委工作內(nèi)容的透明程度得到加強(qiáng)（盡管仍有很大的進(jìn)步空間），也在法工委和社會(huì)公眾之間建立了直接聯(lián)系，一定程度上補(bǔ)充了非民選法工委的民主正當(dāng)性。盡管學(xué)界對(duì)法工委的“自我賦權(quán)”常抱有擔(dān)憂態(tài)度，但作為長(zhǎng)期致力于完善法制的機(jī)構(gòu)，法工委獲得更大的話語權(quán)對(duì)于中國(guó)的法治事業(yè)而言未嘗不是一件好事。

法治建設(shè)的擔(dān)綱者更應(yīng)在法治的路徑上推進(jìn)自身的事業(yè)。法工委發(fā)言人對(duì)法律的解釋處于有權(quán)解釋和無權(quán)解釋的模糊空間之中，其內(nèi)容也時(shí)有可質(zhì)疑之處?，F(xiàn)實(shí)已經(jīng)證明，僅靠發(fā)言人的幾句表態(tài)并不能遏止現(xiàn)實(shí)中違反法律的現(xiàn)象，現(xiàn)實(shí)與法律的巨大差距反而會(huì)迫使發(fā)言人“失聲”。從根本上看，法工委對(duì)社會(huì)關(guān)切的回應(yīng)不能僅靠發(fā)言人的“發(fā)聲”，而是要靠切實(shí)地行使職權(quán)，把社會(huì)關(guān)切反映到法律起草和備案審查工作之中。對(duì)法工委發(fā)言人而言，則應(yīng)當(dāng)更多地回歸信息發(fā)布的本職工作，實(shí)現(xiàn)立法信息更高水平的公開?；蛟S，這相比單純“發(fā)聲”更有利于穩(wěn)固樹立法工委在公眾心目中的權(quán)威。

[1]盧群星：《隱性立法者:中國(guó)立法工作者的作用及其正當(dāng)性難題》，載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2013年第2期，第74-89頁(yè)。

[2]褚宸舸：《全國(guó)人大常委會(huì)法工委職能之商榷》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第1期，第191-198頁(yè)。

[3]2012年，時(shí)任十一屆全國(guó)人大常委會(huì)副秘書長(zhǎng)喬曉陽將全國(guó)人大常委會(huì)的違憲審查工作比喻為，“鴨子浮水，腳在下面動(dòng)，上面沒有看出來”。參見李麗:《違憲審查: 樹立憲法的最高權(quán)威——紀(jì)念82憲法實(shí)施30 周年（下）》，載《中國(guó)青年報(bào)》2012年10月18日第1版。

[4]蔡定劍：《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》，法律出版社1998年版，第499頁(yè)。

[5]羅歡歡：《那些明星新聞發(fā)言人哪去了？》，原載于《南方周末》，http://www.infzm.com/wap/#/content/113649，最后訪問日期2022年5月11日。

[6]曹越：《新聞發(fā)言人制度的歷史與現(xiàn)狀》，載《新聞?dòng)浾摺?003年第7期，第9-10頁(yè)。

[7]新華社北京8 月21 日電：《全國(guó)人大常委會(huì)法工委發(fā)言人“首秀”有何深意?》，參見http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201908/9aed89a762f3497e9b410872e02e890c.shtml，最后訪問日期2022年5月11日。

[8]《全國(guó)人大常委會(huì)法工委建立發(fā)言人機(jī)制》，載中國(guó)人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201908/824f0883f 0a24db8b1fe994bed83b7e0.shtml，最后訪問日期2022年5月11日。

[9]《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作有關(guān)情況和工作計(jì)劃的報(bào)告》提及了法工委發(fā)言人的7 次發(fā)聲。各次發(fā)聲情況的簡(jiǎn)介，參見張維煒：《用心用情用力講好新時(shí)代中國(guó)“立法故事”》，載中國(guó)人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202 009/828431a8711e4a259908b0d4355b0904.shtml，最后訪問日期2022年5月11日。

[10]例如，在2021年1月加開的十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議召開前，法工委發(fā)言人通過中國(guó)人大全媒體介紹了提請(qǐng)本次會(huì)議審議的法律草案及其修改情況。

[11]《全國(guó)人大常委會(huì)法工委發(fā)言人2月27日的談話》，載《瞭望新聞周刊》1999年第11期，第35頁(yè)；《人大法工委發(fā)言人發(fā)表談話》，載《新華每日電訊》2001年7月22日，第4頁(yè)。

[12]參見法工委發(fā)言人第一次記者會(huì)網(wǎng)上直播，http://www.npc.gov.cn/wszb/zb1/wszb_zb.shtml；法工委發(fā)言人第二次記者會(huì)網(wǎng)上直播，http://www.npc.gov.cn/wszb/zb4/wszb_zb.shtml。

[13]《踐行總體國(guó)家安全觀健全國(guó)家安全法律制度》，載中國(guó)人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202104/7e6c8 779cb404c1988330bc16f428f8f.shtml，最后訪問日期2022年5月11日。

[14]《全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)、中央軍委法制局、退役軍人事務(wù)部就國(guó)防軍事立法答記者問》，載中國(guó)人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202107/79b3798459c1418 d82732a73110aaa38.shtml，最后訪問日期2022年5月11日。

[15]《外商投資法實(shí)施一周年效果如何？法工委發(fā)言人作出回應(yīng)》，載中國(guó)人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202102/3e7855faa3e645688911fd59a5599dd1.shtml,最后訪問日期2022年5月11日。

[16]《全國(guó)人大常委會(huì)法工委發(fā)言人就香港法院有關(guān)司法復(fù)核案判決發(fā)表談話》，載中國(guó)人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201911/a9d53f09459f4a5aa99ecf986290b f96.shtml，最后訪問日期2022年5月11日。

[17]《公眾關(guān)心的疫情防控相關(guān)法律問題，法工委權(quán)威解答來了！》，載中國(guó)人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202002/23100ec6c65145eda26ad6dc288ff9c9.shtml，最后訪問日期2022年5月11日。

[18]《全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議將審議關(guān)于推遲召開十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議的決定草案》，新華社2 月17 日電，https://m.thepaper.cn/newsDetail_forward_6038951?ivk_sa=1024320u，最后訪問日期2022年5月11日。

[19]《關(guān)于〈全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于推遲召開第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議的決定（草案）〉的說明》指出：關(guān)于推遲召開全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議，憲法法律未作出明確規(guī)定。但憲法對(duì)于非常情況下推遲全國(guó)人大代表的選舉有明確規(guī)定。近來發(fā)生的新冠肺炎疫情，屬于突發(fā)的重大公共衛(wèi)生事件。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，在公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，可以采取限制或者停止人群聚集活動(dòng)的緊急措施。經(jīng)研究，根據(jù)當(dāng)前疫情形勢(shì)和防控工作需要，適時(shí)推遲全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議舉行時(shí)間，符合憲法原則和精神，符合有關(guān)法律的規(guī)定。憲法第六十一條中規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)召集。推遲召開全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議，也需要由全國(guó)人大常委會(huì)決定。

[20]以法工委的法律詢問答復(fù)為例，2004年《如何理解憲法第四十條、民事訴訟法第六十五條、電信條例第六十六條》的答復(fù)指出法院在民事訴訟調(diào)查取證中不得調(diào)取公民的通話記錄，但實(shí)踐中法院仍不斷在民事訴訟中調(diào)取通訊記錄，如果電信公司不予配合還將被處以司法罰款。參見梁洪霞：《論法律詢問答復(fù)的效力》，載《重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2010年第4期，第66-71頁(yè)。