吳丹

（湖南省長(zhǎng)沙縣縣委黨校，湖南 長(zhǎng)沙 410100）

城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的農(nóng)地問(wèn)題研究

吳丹

（湖南省長(zhǎng)沙縣縣委黨校，湖南 長(zhǎng)沙 410100）

城鎮(zhèn)化發(fā)展使農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移頻繁，農(nóng)民和土地的關(guān)系也在改變。面對(duì)日益復(fù)雜的農(nóng)地問(wèn)題，應(yīng)在嚴(yán)格保護(hù)耕地的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，適時(shí)推動(dòng)土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移和退出，同時(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)社保體系的對(duì)接轉(zhuǎn)換。既要力圖實(shí)現(xiàn)農(nóng)地集約利用和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的提高;更要確保農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口享有與城鎮(zhèn)居民同等的福利保障和各項(xiàng)社會(huì)權(quán)利，使他們順利地融入城鎮(zhèn)社會(huì)安居樂(lè)業(yè)。

農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；農(nóng)民退出機(jī)制

1 農(nóng)地問(wèn)題

（1）農(nóng)地粗放經(jīng)營(yíng)呈蔓延趨勢(shì)。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制的實(shí)施，極大釋放了農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)力，優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的大量轉(zhuǎn)移,使農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力女性化和老齡化，這不僅限制了對(duì)農(nóng)業(yè)新技術(shù)的接受應(yīng)用，也難以對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入更多的活勞動(dòng)。由于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的匱乏，粗放經(jīng)營(yíng)成為必然。如復(fù)種指數(shù)下降，在湖南、重慶等一些糧食主產(chǎn)區(qū)，傳統(tǒng)雙季稻被許多農(nóng)戶(hù)改成了只種單季。一些青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工的家庭，將耕地留給家里老人來(lái)耕種，由于老人體力有限，無(wú)法做到精耕細(xì)作，能收多少算多少。隨著農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口流動(dòng)的增加,無(wú)論是自有承包地,還是贈(zèng)與耕種的部分承包地,粗放經(jīng)營(yíng)已是一種普遍現(xiàn)象,且呈蔓延趨勢(shì)。

（2）農(nóng)地拋荒現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)流動(dòng)的加劇，農(nóng)地資源閑置與浪費(fèi)現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。耕地拋荒是農(nóng)業(yè)比較收益過(guò)低導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力投入缺乏的直接結(jié)果之一。在農(nóng)地不允許買(mǎi)賣(mài)的情況下，外出農(nóng)民仍擁有農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，于是農(nóng)地轉(zhuǎn)租傾向于短期化或者干脆把農(nóng)地?zé)o條件交給親戚朋友耕種，甚至直接撂荒。這不僅影響了農(nóng)業(yè)土地資源的合理利用和規(guī)模經(jīng)營(yíng)、危及我國(guó)糧食安全，也阻礙了農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)。

（3）農(nóng)地流而不轉(zhuǎn)問(wèn)題日益凸顯。農(nóng)地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民市民化過(guò)程中土地處置的一個(gè)重要手段。但農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題也日益受到關(guān)注。一是流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全。眼下土地流轉(zhuǎn)尚處于初級(jí)階段，沒(méi)有形成規(guī)范化的市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制；基層政府和村沒(méi)有成立專(zhuān)門(mén)的服務(wù)機(jī)構(gòu)和工作隊(duì)伍;沒(méi)有建立土地流轉(zhuǎn)檔案管理及建卡登記制度，使土地流轉(zhuǎn)工作不夠規(guī)范；沒(méi)有建立土地流轉(zhuǎn)矛盾糾紛排查制度，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并為農(nóng)民和經(jīng)營(yíng)者搞好服務(wù)。二是流轉(zhuǎn)手續(xù)不規(guī)范。在農(nóng)村不少地方，由于農(nóng)民法律意識(shí)淡薄，私自流轉(zhuǎn)土地的現(xiàn)象十分普遍，流轉(zhuǎn)土地全憑一張紙、一句話(huà)，沒(méi)有明確雙方的責(zé)權(quán)利關(guān)系。加之土地流轉(zhuǎn)變更、鑒證登記備案制度沒(méi)有完全健立，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組對(duì)土地流轉(zhuǎn)的真實(shí)情況難以掌握。一旦發(fā)生土地糾紛，不利于問(wèn)題的有效解決。三是流轉(zhuǎn)期限短。從各地農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)期限一般在 10年以下。

2 原因分析

（1）現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度羈絆。新中國(guó)成立后，國(guó)家通過(guò)憲法和法律措施，賦予農(nóng)民更大的人身自由，并致力于實(shí)踐“還地于民”政治主張。但是，到了1958年，為了加速工業(yè)化進(jìn)程，我們走上一條“擴(kuò)大積累，壓縮消費(fèi)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，當(dāng)年頒布的《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》標(biāo)志著我國(guó)城鄉(xiāng)分割的二元戶(hù)籍制度的正式形成。到1978年開(kāi)始的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使農(nóng)民獲得一定程度的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)，但沒(méi)有對(duì)農(nóng)地承包權(quán)退出做出具體的制度設(shè)計(jì)。而國(guó)家一再?gòu)?qiáng)調(diào)農(nóng)村家庭承包制度長(zhǎng)期穩(wěn)定，在某種程度上也強(qiáng)化了農(nóng)民對(duì)土地的人身依附關(guān)系。正是由于現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度所羈絆，對(duì)于絕大部分的進(jìn)城農(nóng)民工而言，盡管他們已經(jīng)退出農(nóng)村與農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，但是“離土不離鄉(xiāng)”或“離鄉(xiāng)不離土”始終成為農(nóng)村人口流動(dòng)的最主要形式。這種流動(dòng)模式，使他們也無(wú)法在城市真正定居、沉淀下來(lái)。伴隨而來(lái)的是，經(jīng)過(guò)30多年的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)洗禮，對(duì)于中青年農(nóng)民而言，土地不再是唯一的生存條件和經(jīng)濟(jì)來(lái)，農(nóng)民對(duì)農(nóng)地的依賴(lài)性也在不斷降低，因而農(nóng)地拋荒、資源浪費(fèi)的現(xiàn)象也愈發(fā)嚴(yán)重。

（2）農(nóng)民土地情結(jié)束縛。當(dāng)前農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中惹人注目的兩種現(xiàn)象：一是土地使用權(quán)出現(xiàn)了賣(mài)方市場(chǎng)；二是大部分農(nóng)民都迫切要求承包土地，真正自愿放棄承包權(quán)的農(nóng)民幾乎沒(méi)有，寧可閑置、拋荒。因?yàn)?，?duì)于農(nóng)民來(lái)講，土地依然發(fā)揮著重要的社會(huì)保障作用。雖然許多中青年農(nóng)民對(duì)農(nóng)地甚至沒(méi)有了依賴(lài)性，但在長(zhǎng)輩的影響下對(duì)土地的情結(jié)沒(méi)有失去，家鄉(xiāng)有自已的一塊地心理踏實(shí)。

（3）農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系不健全。一是沒(méi)有中介服務(wù)及交易平臺(tái)。農(nóng)戶(hù)即使有流轉(zhuǎn)意愿，也是“買(mǎi)的找不到賣(mài)的，賣(mài)的找不到買(mǎi)的”，影響和制約了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。二是沒(méi)有建立土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)制。由于地域的差異，各地土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格差異較大，沒(méi)有土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系，往往造成交易價(jià)格和真實(shí)價(jià)值的扭曲，容易產(chǎn)生糾紛。三是沒(méi)有建立糾紛調(diào)解仲裁機(jī)制。在產(chǎn)生土地流轉(zhuǎn)糾紛時(shí)，缺乏土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解仲裁機(jī)制，農(nóng)民往往尋求的是訴訟途徑。這既增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，也容易將矛盾擴(kuò)大化。

3 對(duì)策建議

（1）建立永久性基本農(nóng)田保護(hù)制度?；巨r(nóng)田保護(hù)制度作為耕地保護(hù)政策體系的核心之一，承擔(dān)著保護(hù)耕地精華部分的重要職能。修改《農(nóng)村土地承包法》，堅(jiān)守“18億畝耕地紅線”，回歸農(nóng)地本質(zhì)功能。一方面，加強(qiáng)基本農(nóng)地保護(hù)力度，嚴(yán)格控制基本農(nóng)地非農(nóng)化，降低一般農(nóng)區(qū)基本農(nóng)地非農(nóng)增值預(yù)期；另一方面，加強(qiáng)永久農(nóng)田利用中的撂荒監(jiān)管，超過(guò)撂荒期2年的承包地，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)堅(jiān)決收回，否則“按畝均收益”收取撂荒費(fèi)。實(shí)施永久性基本農(nóng)田保護(hù)制度是促進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口承包地退出、保護(hù)耕地質(zhì)量的又一有效做法。

（2）進(jìn)一步明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)。我國(guó)目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度中，之所以會(huì)出現(xiàn)上述的種種問(wèn)題，歸根結(jié)底并非所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)到底應(yīng)該統(tǒng)一還是分屬的問(wèn)題，而是在于農(nóng)民使用權(quán)、處置權(quán)的不清晰，沒(méi)有明確的法律憑證作為保障。要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，開(kāi)創(chuàng)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。其一，積極推進(jìn)農(nóng)地確權(quán)工作，明確農(nóng)民的土地權(quán)利主體地位，將權(quán)益明晰化、具體化，依法保障集體經(jīng)濟(jì)組織享有農(nóng)村集體土地所有權(quán)，農(nóng)民享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過(guò)確權(quán)頒證在法律層面保障農(nóng)民應(yīng)享有的土地權(quán)利。其二，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)，以及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。其三，加大土地確權(quán)的監(jiān)管力度，嚴(yán)防有人以“村委會(huì)”或“村集體”的名義濫用農(nóng)民土地權(quán)利，防止其借此成為“合法的”或一夜暴富的“新土豪”。

（3）構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系。由于中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度的復(fù)雜性以及農(nóng)民地位的脆弱性，在相當(dāng)部分進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民不愿意退地條件下，基于尊重農(nóng)民的土地權(quán)益，在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)仍然需要完善現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)制度，構(gòu)建和完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系，加速農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度，促進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

（4）建立農(nóng)地退出機(jī)制。推進(jìn)農(nóng)民市民化與城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，是中國(guó)最終解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑。目前農(nóng)民市民化滯后于城鎮(zhèn)化發(fā)展的根本障礙在于農(nóng)民對(duì)于土地的依附關(guān)系。因此，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的退出，必然是中國(guó)農(nóng)村土地制度發(fā)生變化的重要方向。

（5）完善城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系。依賴(lài)于土地而形成社會(huì)保障功能雖然對(duì)于農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)具有一定程度上的意義，但是這種保障只是一種低水平的保障。同時(shí)肩負(fù)社會(huì)保障功能的土地不利于提高其利用效率，增加了流轉(zhuǎn)成本。

Research on FarmlandProblemsof the Rural Transferred Population in the Process of Urbanization

WU Dan
（Changsha County Party School，Hunan Changsha 410100，China）

Urbanization makes rural population transfers frequently，and relationship between the farmers and the land is changing.Facing the increasingly complicated farmland problems，based on strict protection of farmland，farmland property right should be further clarified，transition of farmland property right should be properly promoted，and transformation of urban-rural social welfare system should be promoted at the same time.In order to make farmers assimilate into urban society，the utilization of farmland and level of agricultural modernization should be improved.

rural transferred population；land contract and management right；farmer quitting mechanism

F321.1

A

2095-980X（2015）12-0077-02

2015-11-18

吳丹，講師，主要研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)。