韋戰(zhàn)

（中國人民公安大學，北京100038）

【治安研究】

平安建設視角下深化社區(qū)治安防控

韋戰(zhàn)

（中國人民公安大學，北京100038）

平安建設是以創(chuàng)建安全型社區(qū)為基礎的系統(tǒng)性工程。人口結構、居民需求和管理理念、手段的變化，使我國社區(qū)治安防控面臨新的機遇和挑戰(zhàn)。居民參與度低，“群防群治”力量分散；警民交流不暢，居民對警察不信任；緊急響應慢，處置能力不足；安全與法制宣傳不足等是主要問題。為順應社區(qū)警務的改革發(fā)展趨勢，應更新管理理念及手段、推介民警服務、提高處突能力、加強安全法制宣傳，從而深化社區(qū)治安防控，加快推進安全社區(qū)建設。

平安建設；社區(qū)；治安防控

上世紀90年代初，我國傳統(tǒng)的基層治安管理模式與剛傳入我國的“社區(qū)警務”理念形成新“合力”，逐步推廣到各地市，加快推進我國社區(qū)警務改革與發(fā)展的步伐，并一定程度上提高了掌控社區(qū)治安形勢的能力。然而，只重視發(fā)揮警察“打擊犯罪、維護治安”核心職能的傳統(tǒng)社區(qū)治安管理模式已經(jīng)不能滿足居民日益增長的生活和安全需求。轉型期的中國社區(qū)和居民都需要新的“安全防護網(wǎng)”。我國在新形勢下加強社會治安綜合治理，創(chuàng)新施行“平安建設”戰(zhàn)略：組織動員社會各方面力量，以建立健全長效工作機制為核心，以加強基層基礎工作為重點，以落實各項綜治措施為主線，廣泛開展平安地區(qū)和平安單位建設，確保人民群眾安居樂業(yè)、社會穩(wěn)定和國家長治久安。①平安建設背景下，加強社區(qū)治安管理，積極預防和化解矛盾糾紛、減少犯罪率、處置突發(fā)事件、居民參與治理、改善警民關系等問題成為了深化社區(qū)治安防控，全面創(chuàng)建安全社區(qū)的新任務、新目標。

一、新形勢下社區(qū)治安防控發(fā)展的趨勢

21世紀初，我國“平安建設”應運而生并引入現(xiàn)代社區(qū)警務理念和安全社區(qū)先進理念，構筑社區(qū)治安防控體系，積極倡導“共建共創(chuàng)共享平安”的良好氛圍。新形勢下社區(qū)治安防控主要有以下幾點發(fā)展趨勢：

（一）社區(qū)人口結構性變化加劇，治安防控難度增大

現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生騷亂。[1]城市化的發(fā)展使我國社會人口結構性變化加劇，實行管理和維持穩(wěn)定的難度也不斷增大。多元化結構社區(qū)的主要表現(xiàn)有：1.長期以來穩(wěn)定的城鄉(xiāng)結構被打破，出現(xiàn)了新的社會階層；2.人口密度逐步增大，人口流動性增強；3.人口老齡化的趨勢更明顯；4.下崗、失業(yè)人口數(shù)目與日俱增，復雜因素增多；5.重點人口管理難度大，社區(qū)矯正任務較為繁重。

（二）傳統(tǒng)行政管理手段“疲軟”，非行政管理手段“補充”

傳統(tǒng)的社區(qū)治安管理主要是公安機關及其派出機構運用國家賦予的強制行政力量對社區(qū)治安秩序進行管理，必要時可以運用一定的強制措施。然而，長期以來形成的自上而下的傳統(tǒng)型行政管理規(guī)劃和管理方法已經(jīng)不能滿足社區(qū)居民個性化、多元化的安全需求。在城市化進程加快的背景下，現(xiàn)代“社區(qū)警務”理念逐步滲透到公安機關的日常工作中與居民的日常生活中。社區(qū)民警在社區(qū)治安工作中，要收獲良好的成效、樹立更友好的形象，在運用行政手段的同時開始嘗試更多地依賴推介服務、宣傳教育、社區(qū)矯正等形式的非行政管理手段。

（三）吸收安全社區(qū)理念，社區(qū)居民參與治安治理

“安全社區(qū)”這一新理念的首次提出是在上世紀80年代末。隨后，“安全社區(qū)”理論引入中國，山東省濟南市槐蔭區(qū)青年公園社區(qū)成為首個被WHO社區(qū)安全促進合作中心正式命名的安全社區(qū)。自2006年至2009年，全國已有44個社區(qū)通過國家安全社區(qū)認證。隨著中國城市化的變遷，越來越多的人口成為“社區(qū)人”。社區(qū)成為了各種犯罪、災險的發(fā)生場所，社區(qū)安全治理能力顯得愈發(fā)重要。安全社區(qū)體現(xiàn)先進的社區(qū)建設與事故傷害預防理念,強調全員參與安全管理，通過整合社區(qū)資源,對社區(qū)安全環(huán)境和危險傷害進行預防和評估，推行并不斷拓展社區(qū)安全活動，以全面提高社區(qū)居民的安全意識和防范技能，進而強化社區(qū)的安全功能。安全社區(qū)成為了中國城市化進程中的一個全新理論，也是社區(qū)治安管理和安全防范的新機遇。

二、當前社區(qū)治安防控中存在的問題

隨著“平安建設”戰(zhàn)略實施和“安全社區(qū)”理念引入以來，各地結合實際，積極探索創(chuàng)新社區(qū)治安管理，建立社區(qū)治安防控體系，取得階段性成效。但是在社會轉型、人口流動劇增、城鎮(zhèn)化加速及信息技術普及程度提高的背景下，我國社區(qū)安全形勢將在較長時期內持續(xù)面臨較大壓力。

當前社區(qū)治安防控仍存在的一些問題：

（一）居民參與率低，“群防群治”力量松散

警方和社區(qū)作為社區(qū)警務的主體，二者關系密不可分關系。一方面，社區(qū)是民警工作的基點；另一方面，民警要深入社區(qū)并積極參與社區(qū)生活。社區(qū)居民在警察的指導下，貫徹“群防群治”的思想，有組織有計劃地參與社區(qū)治安工作。警務工作離不開社區(qū)參與的支持與配合。而當前維護社區(qū)治安的主要力量依然是社區(qū)民警。由居民組成的治安執(zhí)勤分隊、巡邏隊、調解會等人員大多處于分散運作狀態(tài)，成員主要為退休人員，有的地方甚至缺乏群防群治力量。居民的主動參與意識淡薄、“群防群治”力量分散，導致治安管理工作缺乏必要的支持和配合，治安管理、犯罪預防存在一定的漏洞，可防性案件高發(fā)不斷。警察如何從“劃船”變?yōu)椤罢贫妗?，如何動員和協(xié)調各方力量參與治安管理，成為現(xiàn)代社區(qū)警務面臨的重大課題。

（二）警民交流不暢，居民對警察不信任

社區(qū)警務的理念特別強調警察要與社區(qū)密切合作，共同解決社區(qū)治安問題。然而，社區(qū)與警察的合作措施不是在所有警察中和所有社區(qū)里都能獲得成功。社區(qū)不會圍繞警察轉，原因并不是居民們太忙，而是不想介入警察應該做的事，也就是一點也不相信警察。這是對目前深入實施社區(qū)警務的最大挑戰(zhàn)。[2]部分居民由于存在各種偏見，對警察非議多甚至帶有反感情緒，民警在執(zhí)行公務過程中往往處于孤立無援的狀態(tài)。甚至一些群眾受到非法侵害時，出于對民警工作能力和公平性的懷疑，不想報案或不敢報案甚至包庇犯罪。對社區(qū)民警打擊犯罪與預防犯罪，社區(qū)群眾更多的是旁觀，警察拘捕難，取證難，警民溝通途徑不暢。因此，如何改善和密切警民關系，培養(yǎng)居民對民警的信任是新時期下社區(qū)警務實踐中必須解決的問題。

（三）突發(fā)事件響應慢，處置能力不足

本文所探討的響應時間是指警察響應民眾呼叫的時間。響應時間的長短不僅直接影響現(xiàn)場處置情況而且與居民對民警的滿意度也息息相關。由于城市化的發(fā)展、社區(qū)人口的增長和結構性變化，近些年社區(qū)內發(fā)生的各種災害、安全事故及突發(fā)性事件的頻率不斷增加。如與居民日常生活相關的煤氣、水、電等引發(fā)的事故、自然災害引發(fā)的人員傷亡和財產損失事件、與公共衛(wèi)生防疫有關的流行性疾病、群體性違法事件、恐怖事件等并不罕見。這對社區(qū)居民造成生命財產的危害和心理恐慌，直接影響社會穩(wěn)定。因此，社區(qū)治安管理的一項重要內容就是科學防范和處置社區(qū)災害事故、突發(fā)事件。由于預警機制不健全、信息渠道不通暢、民警實戰(zhàn)能力不足以及缺少相關演練等原因，我國社區(qū)警務管理中對突發(fā)事件的響應和處置往往較為滯后，損失嚴重。

（四）安全文化與法制宣傳不足

社區(qū)治安管理是一項綜合性的治理工作，不僅僅需要政治、法律、經(jīng)濟和技術手段，還需要良好的文化氛圍。經(jīng)過公安機關多年的努力，現(xiàn)階段我國部分地區(qū)的社區(qū)安全文化和法制教育工作取得了一定的實效，居民的整體意識有所提高。但是我國部分社區(qū)對安全文化與法制教育宣傳工作依然存在不足，主要存在以下幾個方面的問題：1.重視程度不足，宣傳教育工作只是“表面功夫”；2.安全文化與法制宣傳手段單一、內容簡單，效果并不明顯；3.教育宣傳為響應政策號召，持續(xù)性不強；4.缺乏實地演習，社區(qū)居民的自救互救意識和應對突發(fā)事件的能力較差。

三、深化社區(qū)治安防控的思考

學界普遍認為，安全社區(qū)是平安建設的重要基礎，平安建設為創(chuàng)建安全社區(qū)提供堅實的保障。平安建設框架下，深化社區(qū)治安防控應緊緊圍繞“安全社區(qū)”的內涵及特征，健全治安防范組織、改善治安防范措施、整合治安防范力量、增強治安防范能力，實現(xiàn)“立體化、動態(tài)化”防控格局，提高社區(qū)安全健康水平。

（一）與民合作，共同防控

評價一個社區(qū)的發(fā)展是否成熟，重要的一項指標就是社區(qū)自治能力。控制犯罪不僅僅是執(zhí)法力量的職責，要徹底控制和解決犯罪問題必須依賴于居民和其他對治安工作有益的團體機構。現(xiàn)代社區(qū)警務不應只強調警察為社區(qū)工作，而應該動員社區(qū)居民，達成參與維護社區(qū)安全的共識，激發(fā)其自我警務的“自發(fā)行動”，以改善“社區(qū)居民參與治安防控率低且不平衡、參與力量較為松散、參與內容較單一、激勵力度不足”的現(xiàn)實狀況。社區(qū)警務可以通過組建諸如“犯罪預防委員會”、“社區(qū)治安崗亭”、“社區(qū)安全工作組”等警務活動的平臺，培養(yǎng)擁有一定安全風險評估、事故防范和犯罪預防素質能力的社區(qū)居民，挖掘和整合整個社區(qū)潛在的公眾警務活動力量。福建三明市創(chuàng)新發(fā)展“1+N”社區(qū)警務模式，遵循“警力有限、民力無窮”原則，解決警務社會化運作問題，改變社區(qū)民警“單打獨斗、缺少抓手”的缺陷。通過警務室這個平臺，以社區(qū)民警“1”為核心，將社區(qū)各種綜治資源“N”有機融合到警務室為我所用，共同為社區(qū)治安盡職出力，共建共享共創(chuàng)安全社區(qū)。[3]

（二）相互信任，推介服務

現(xiàn)代社會中，信任作為重要的社會資本，具有整合、綜合作用。因此，良好的社區(qū)治安也需要警民之間相互信任，共同參與維護。為獲得更多的有效信息和改善警察與社區(qū)居民的關系，警察應該樹立更加友好、柔性化的形象，善于傾聽，并及時與居民相互交換意見。一方面，要提高社區(qū)民警能見度。民警應該改變原來出現(xiàn)問題后再調查取證的被動工作方式，要主動融入社區(qū)與居民交流信息。在與居民的溝通交流中及時發(fā)現(xiàn)線索，在預防控制和減少犯罪的同時爭取居民的信任。另一方面，通過推介服務來樹立良好形象，并與社區(qū)建立伙伴關系。服務推介是通過市場調查研究，向顧客提供需求服務的商業(yè)理念。對于社區(qū)民警而言，社區(qū)里所有的居民就是其顧客，警察為居民提供安全服務。如廣西上思縣積極回應民眾的安全需求，深入貫徹公安工作群眾路線，創(chuàng)新推行“三個六”警務特色工作法，民警積極主動走近群眾，采集社情、傾聽民意、有效化解基層矛盾糾紛；激發(fā)民力，強化社區(qū)治安防控居民參與，不斷夯實公安基層基礎工作，走出一條警民關系和諧、服務和管理社會的新路子。[4]

（三）制定預案，及時響應

現(xiàn)代社區(qū)警務戰(zhàn)略強調警務對策前置化，提前采取有效的措施和方法預防控制突發(fā)事件和犯罪。為解決當前社區(qū)突發(fā)事件處置不力的問題，公安機關在黨委政府的統(tǒng)一領導下，聯(lián)合各社區(qū)，結合實際加快推進社區(qū)治安預案庫建設，特別是建立健全社區(qū)突發(fā)事件及重特大治安災害事故的科學應急處置預案，成立由社區(qū)民警、巡防隊員、小區(qū)物業(yè)保安和義務聯(lián)防隊員為主的應急分隊，與其他處置隊伍協(xié)同聯(lián)動開展經(jīng)常性的演練活動，形成有效的突發(fā)事件預警響應機制，做到根據(jù)警情性質、危害程度和影響范圍等劃分級別，通過分級預案響應機制快速反應、協(xié)同聯(lián)動、及時處置，以確保緊急情況下社區(qū)的安全正常運轉，維護社區(qū)安全與穩(wěn)定。與此同時，逐步轉變原有被動型警務模式，不斷加快社區(qū)警務信息化建設。研發(fā)推廣使用“移動警務通”，推廣社區(qū)電子防控，運用現(xiàn)代通信技術和媒介及時收集信息并分析提煉，掌握工作主動權。如社區(qū)民警林祥春利用Google Earth建衛(wèi)星地圖管轄區(qū)，將轄區(qū)治安信息分門別類地“種”到衛(wèi)星地圖上，搭建起一個集基礎工作、服務群眾、社區(qū)防控、偵查破案為一體的立體化電子信息平臺，直觀、全面且方便使用。[5]

（四）安全宣傳，法制教育

社區(qū)治安宣傳教育的潛移默化是一個長期和反復的過程，其實質就是通過社區(qū)民警與居民相互傳遞信息、反饋信息，塑造社區(qū)居民的安全防范意識和法治理念。因此，不論是維護社區(qū)安全與穩(wěn)定、還是建立友好警民關系，都需要強化安全文化與法制宣傳。這是一項群眾性基層基礎工作，要由基層的社區(qū)民警去組織實施，同時離不開社區(qū)群眾的參與和支持。一方面，社區(qū)安全和法制宣傳教育要防止形式主義，必須針對社區(qū)治安現(xiàn)狀和居民日常生活，強調宣傳教育的實用性和反饋性；另一方面，社區(qū)民警在工作中應采取居民喜聞樂見的形式，除廣播、標語、宣傳欄等傳統(tǒng)方式外，還可以通過開通網(wǎng)站、微薄發(fā)布相關信息，定期發(fā)放具有針對性和權威性的宣傳資料、邀請專家進行講座、開展警民懇談等等，培養(yǎng)社區(qū)的安全文化氛圍，為開展社區(qū)警務創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。公安臨渭分局東風派出所建設的“微警務”平臺開通運行。該“微警務”平臺設置有“在線報案”、“治安預警防”、“微友來破案”、“戶籍業(yè)務指南”、“網(wǎng)上申辦居住證”、“尋人找物”、“網(wǎng)上警務室”、“社區(qū)服務”等10項便民服務功能，拓寬了公安機關與民眾互動渠道，實現(xiàn)警民實時交流，有助于社區(qū)治安及法制宣傳教育，提高防控水平，優(yōu)化管理服務，促進社區(qū)警務創(chuàng)新與發(fā)展。[6]

總之，平安建設背景下，如何積極回應社區(qū)居民的安全需求和期待，建立健全一套運行有序、行之有效、協(xié)同聯(lián)動的社區(qū)治安防控體系，進一步深化社區(qū)治安防控，是加快推進安全社區(qū)建設不可回避的現(xiàn)實問題。只有順應社區(qū)警務的改革發(fā)展趨勢，更新管理理念及手段才能深化社區(qū)治安防控，推進安全社區(qū)建設，構建平安和諧社會。

注釋:

①參見中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發(fā)《中央政法委員會、中央社會治安綜合治理委員會關于深入開展平安建設的意見》的通知,2005年10月21日。

[1]Samuel P.Huntington.變化社會中的政治秩序[M].王冠華,等譯.上海:上海人民出版社,2008:38.

[2][美]Philip P.Purpura.警察與社區(qū)——概念與事例[M].楊新華,譯.北京:中國人民公安大學出版社,2009,(10):43-44.

[3]倪義福.城鄉(xiāng)社區(qū)警務:1+N模式初探——兼談新形勢下警務工作社會化的實現(xiàn)途徑[J].福建警察學院學報,2009,(01):18-22.

[4]莫水土.廣西:“一村一警”構筑治安防控新格局[N].人民公安報,2014-03-12(5).

[5]王世卿.公安學基礎理論案例評析[M].北京:中國人民公安大學出版社,2010:130-133.

[6]惠曉翠.全市首個“微警務”平臺開通運行[N].渭南日報,2014-01-09(4).

[7]高巖.公安行政管理改革與發(fā)展要略[M].北京:中國人民公安大學出版社,2013:11.

[8]孫斌.城市安全社區(qū)建設與管理實務[M].北京:氣象出版社,2013:6.

[9]朱旭東,孔繁燕.社區(qū)警務建設新進展及其理論解讀[J].中國人民公安大學學報(社會科學版), 2008,(06):21-30.

[10]李丹.社區(qū)民警在社區(qū)治安力量整合中的角色分析[J].新疆警官高等?？茖W校學報,2008,(04): 15-17.

[11]劉宏斌.當前社區(qū)警務工作存在的問題及對策[J].中國人民公安大學學報(社會科學版),2009, (05):13-17.

[12]王淑榮.論社區(qū)民警在社區(qū)安全防范中的作用[J].北京人民警察學院學報,2004,(06):59-60.

［編輯：張欽］

D631.4

A

1672-6405（2015）01-0040-04

韋戰(zhàn)（1989-），男，廣西南寧人，中國人民公安大學2013級公安學專業(yè)公安管理學方向碩士研究生。

2014-12-09