沈君慧

(蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215006)

行政機關(guān)之間糾紛的訴訟之道及其法治意義
——兩個“以下犯上”案例的啟示

沈君慧

(蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215006)

摘要：兩個難得的“以下犯上”案例為討論行政機關(guān)之間糾紛的訴訟之道提供了契機。依據(jù)《行政訴訟法》，行政機關(guān)享有作為行政訴訟原告的主體資格。案例一與普通行政訴訟案件幾無差別，而案例二因涉及行政機關(guān)之間的權(quán)限爭議，超越了行政訴訟“民告官”的本義，有“官告官”的意味，可能并不是行政訴訟所能容納的，需要通過另外的訴訟渠道得以解決。兩個案例的法治意義在于，實踐了依法行政的理念，彰顯了司法公信和權(quán)威，也為建構(gòu)權(quán)限爭議訴訟提供了啟示。

關(guān)鍵詞：行政機關(guān)；糾紛；行政訴訟；依法行政；權(quán)限爭議訴訟

一、兩個“以下犯上”案例引發(fā)的思考

案例一：2011年，在湖南省益陽市南縣三仙湖鎮(zhèn)，6戶養(yǎng)殖戶因長期不按時繳納承包費，被三仙湖鎮(zhèn)政府告上了法庭。不料，在法庭上，6戶養(yǎng)殖戶拿出南縣國土局2005年3月25日頒發(fā)的一份土地所有權(quán)證：他們承包的水域，所有權(quán)屬于漁場村民集體，而不是三仙湖鎮(zhèn)政府。三仙湖鎮(zhèn)政府最后撤訴。原來，三漁場于2004年向南縣國土局遞交了初始登記申請和相關(guān)資料。2005年，南縣縣政府和南縣國土局向三漁場頒發(fā)了集體土地所有權(quán)證，土地所有權(quán)人為三漁場村民集體。2013年8月7日，三仙湖鎮(zhèn)政府與三漁場和開發(fā)公司的承包戶達成協(xié)議：“擱置爭議，依法界定，三漁場與開發(fā)公司組建成‘三仙湖漁場’”。從2013年5月到2014年1月，三漁場和養(yǎng)殖承包戶輪番找南縣國土局和三仙湖鎮(zhèn)政府上訪。2014年4月8日，三仙湖鎮(zhèn)政府向南縣法院提起行政訴訟，要求國土局撤銷2005年向三仙湖漁場頒發(fā)的土地所有權(quán)證，三仙湖漁場為第三人。經(jīng)法院審理，認定南縣國土局的頒證行為事實證據(jù)不足，在申請人既未提供土地權(quán)屬來源證明，又未提供土地附著物權(quán)屬證明的情況下，便將訟爭土地確權(quán)頒證，違反了《土地登記規(guī)則》的規(guī)定。2014年9月5日，南縣法院一審判決，撤銷南縣縣政府和南縣國土局頒發(fā)給三漁場的《集體土地所有權(quán)證》[1]。

案例二：2009年10月9日，楊殿偉因宅基地糾紛與潘德然發(fā)生爭執(zhí)并發(fā)生毆斗。鄧州市公安局經(jīng)調(diào)查，于2009年11月9日作出公安行政處罰決定書，決定對楊殿偉拘留七日并處罰款200元。楊殿偉不服，向鄧州市法院提起行政訴訟，一審敗訴后，向南陽市中級法院提起上訴，二審法院撤銷了鄧州市公安局的行政處罰決定。之后，楊殿偉于2011年1月15日向鄧州市公安局提出控訴，要求追究潘德然及證人的誣告陷害的法律責(zé)任。鄧州市公安局作出不予處罰決定書。楊殿偉向鄧州市政府申請復(fù)議，鄧州市政府作出行政復(fù)議決定，撤銷鄧州市公安局所作的不予處罰決定書，并責(zé)令追究相關(guān)人員涉嫌捏造事實陷害他人的法律責(zé)任。鄧州市公安局不服，向鄧州市法院提起行政訴訟，南陽市中級法院于2012年3月1日指定鎮(zhèn)平縣法院管轄。鎮(zhèn)平縣法院認為：一,原告鄧州市公安局具有本案的訴訟主體資格；二,被告作出的具體行政行為超越職權(quán)；三,被告認定事實的證據(jù)不足。最終，鎮(zhèn)平縣法院作出撤銷被告鄧州市政府行政復(fù)議決定的判決①“原告鄧州市公安局訴被告鄧州市人民政府不服行政復(fù)議決定案”，河南省鎮(zhèn)平縣人民法院行政判決書，(2012)鎮(zhèn)行初字第010號。。

針對案例一、案例二，總結(jié)如下：差異在于，案例一涉及土地所有權(quán)爭議，是民法問題；案例二涉及上下級行政機關(guān)的職權(quán)與界限，是行政法問題。共同之處是，在兩個案例中行政機關(guān)都作為行政訴訟的原告，“以下犯上”均獲得了勝訴。暫且不論兩個案例的實質(zhì)內(nèi)容，單憑行政機關(guān)立于行政訴訟的原告位置這一點，便足以引發(fā)思考。那么，行政機關(guān)是否可以成為行政訴訟的適格原告，哪些行政機關(guān)之間的糾紛能夠進入訴訟，以及兩個案例具有的法治意義是什么？

二、行政機關(guān)是行政訴訟的適格原告

這兩起案件均發(fā)生于新《行政訴訟法》頒布實施之前，依據(jù)原《行政訴訟法》第2、24、41條，行政訴訟的原告是“公民、法人或者其他組織”。法人制度，一般認為其源于羅馬法，而據(jù)學(xué)者考查，“羅馬法上并無法人的名稱，該名稱是注釋法學(xué)派在總結(jié)概括羅馬法的基礎(chǔ)上，作為自然人的對稱而提出來的”[2]。在羅馬法上，法人的概念大致相當(dāng)于團體。隨著商品經(jīng)濟的不斷發(fā)展，法人制度有了更加細化的分類。在中國法律制度中，1986年《民法通則》第36條規(guī)定：“法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織?！狈ㄈ税ㄆ髽I(yè)法人、機關(guān)法人、事業(yè)單位法人、社會團體法人，以及民辦非企業(yè)單位法人。

在行政訴訟領(lǐng)域，公民、企業(yè)法人成為行政訴訟的原告，是我們最熟悉的。至于機關(guān)法人成為行政訴訟的原告，令人感到相當(dāng)陌生。其原因在于，首先，在法理上，行政機關(guān)能否成為行政訴訟的原告，曾經(jīng)在學(xué)術(shù)界產(chǎn)生過爭論。不主張行政機關(guān)具有原告資格的理由主要是：第一,認為《行政訴訟法》的立法精神是保障人民的行政救濟權(quán)，因此《行政訴訟法》是一部“民告官”的法律。如果允許行政機關(guān)作為原告，就變成“官告官”了，這勢必會沖淡行政訴訟立法的意義。第二,認為我國已有的眾多法律和行政法規(guī)只規(guī)定了公民、法人和其他組織對行政案件可以向法院起訴，而并沒有規(guī)定行政機關(guān)可以作原告。第三,認為行政機關(guān)之間的糾紛屬于內(nèi)部行政行為，應(yīng)由它們的共同上級解決[3]623。對此，有學(xué)者予以逐一批評：第一，要具體地分析行政機關(guān)的性質(zhì)和地位，行政機關(guān)在法律上具有雙重地位，既可以作為一種行政主體，也可以作為一種民事主體，存在處于被管理地位的事實。第二，我國現(xiàn)行法律、行政法規(guī)并沒有排除國家機關(guān)作為行政訴訟的原告資格。第三，并不是所有的行政機關(guān)之間的糾紛都是內(nèi)部糾紛，如果一方是以民事主體身份出現(xiàn)，而另一方是以行政主體身份出現(xiàn)，則可以提起行政訴訟[3]624。其次，在行政訴訟的歷史發(fā)展中，行政機關(guān)成為行政訴訟的原告，這樣的案件十分罕見，達到幾乎可以忽略的地步。如此產(chǎn)生的效應(yīng)是，它一旦出現(xiàn)，注定會成為社會關(guān)注的焦點，同時也構(gòu)成對人們傳統(tǒng)觀念的一種挑戰(zhàn)和突破。

實際上，《行政訴訟法》允許行政機關(guān)成為行政訴訟的原告，因其是機關(guān)法人，當(dāng)然地屬于法人的一種。新《行政訴訟法》頒布實施之后，為行政機關(guān)提起行政訴訟，進一步打開了通道。新《行政訴訟法》第12條第1款第(四)項規(guī)定的“對行政機關(guān)作出的關(guān)于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的”，能夠為諸如案例一這樣的糾紛提供制度保障。新《行政訴訟法》第25條規(guī)定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟?！边@里用的“利害關(guān)系”，類似于原《行政訴訟法》第27條關(guān)于第三人資格的規(guī)定。那么，原先司法實踐中，行政機關(guān)一般作為第三人，而按照新法，今后行政機關(guān)有望從第三人的位置直接成為原告。此外，新《行政訴訟法》第13條第(三)項規(guī)定的是“行政機關(guān)對行政機關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定”，沒有排除行政機關(guān)成為行政訴訟原告的可能。

三、行政機關(guān)之間糾紛納入訴訟的情形

一般而言，行政機關(guān)之間的糾紛可以分為三種情形：一是行政機關(guān)之間的財產(chǎn)爭議；二是行政機關(guān)之間的管轄爭議；三是行政機關(guān)之間因管理行為而發(fā)生的爭議[4]156-159。對于財產(chǎn)爭議，目前不屬于法院的受案范圍。而對于管轄爭議和因管理行為而發(fā)生的爭議，需要詳述。上述案例一、案例二，雖然在形式上行政機關(guān)都成為了行政訴訟的原告，然而，兩個案例仍然存在一些差異，實際上代表著兩種不同的訴訟類型。

在案例一中，三仙湖鎮(zhèn)政府起訴南縣國土局和南縣政府，從形式而言，原被告均為行政機關(guān)，興許正是其通過法律途徑“以下犯上”的做法，令人為之一振。無獨有偶，2006年被稱為政府“下告上”第一案的河南“城關(guān)鎮(zhèn)政府訴鄲城縣政府、周口市政府案”也同樣引發(fā)了社會的廣泛關(guān)注[5]。從實質(zhì)而言，這兩起案件均因民法上的土地所有權(quán)或使用權(quán)而發(fā)生：三仙湖鎮(zhèn)政府不滿南縣國土局作出的土地確權(quán)，認為三漁場歸自己所有而起訴南縣國土局和南縣政府；城關(guān)鎮(zhèn)政府因不服鄲城縣國土資源局的土地確權(quán)，和周口市政府作出的“行政復(fù)議案件終止”的裁決，提出訴訟。那么，在這種情形下，“被管理的行政機關(guān)提起行政訴訟沒有理論上的障礙。被管理的行政機關(guān)在此特定情形下處于行政相對人的地位，與管理機關(guān)形成外部的行政管理關(guān)系，應(yīng)視同‘公民、法人和其他組織’”[4]158。換言之，我們假設(shè)用某第三人替換這兩起案件的原告，對它屬于行政訴訟案件不會造成絲毫的影響。雖然兩起案件都廣受關(guān)注，但其爭議焦點在于作為原告的三仙湖鎮(zhèn)政府和城關(guān)鎮(zhèn)政府是否享有漁場的所有權(quán)和土地的使用權(quán)，與普通的行政訴訟案件在本質(zhì)上無異。當(dāng)然，其背后仍蘊含著特殊的法治意義。

在案例二中，第一，鄧州市公安局具備行政訴訟的原告資格。依據(jù)原《行政訴訟法》第2條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”;《行政復(fù)議法》第5條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織對行政復(fù)議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟，但是法律規(guī)定行政復(fù)議決定為最終裁決的除外”，被告的復(fù)議決定不屬于最終裁決，所以鄧州市公安局具有訴訟主體資格。第二，案例二的不同之處在于，其涉及行政機關(guān)之間的權(quán)限爭議。正如原告鄧州市公安局所稱，被告鄧州市政府的復(fù)議決定有超越權(quán)限之嫌。法院在審理中對此作出了回應(yīng)，依據(jù)《立法法》第8條第(五)項的規(guī)定，對于公民限制人身自由的強制措施和處罰只能由法律設(shè)定，再依據(jù)《治安管理處罰法》的規(guī)定，認定本案涉及的事由只能由公安機關(guān)作出拘留或罰款，除此之外，其他任何機關(guān)對此并無任何職權(quán)。雖然鄧州市政府在法理上屬于鄧州市公安局的上轄機構(gòu)，但是法律并無明確授權(quán)其可以行使由公安機關(guān)所行使的職責(zé)權(quán)力，因而明顯超越職權(quán)。

綜上所述，案例一與普通的行政訴訟案件在本質(zhì)上幾無差別，而案例二因涉及行政機關(guān)之間的權(quán)限爭議，超越了行政訴訟“民告官”的本義，有“官告官”的意味，可能并不是行政訴訟所能容納的，需要通過另外的訴訟渠道得以解決。因此，案例一、案例二實際上代表著兩種不同的行政機關(guān)之間糾紛的訴訟之道。不過不得不承認的是，它們?nèi)詿o法囊括所有的行政機關(guān)之間糾紛的訴訟方式。

四、行政機關(guān)之間糾紛納入訴訟的法治意義

行政機關(guān)之間的糾紛繁雜多樣，案例一和案例二只是其中的兩種情形。就案例一而言，雖然行政機關(guān)作為機關(guān)法人成為行政訴訟的原告，與普通的行政訴訟差別不大，但其仍然具有非同小可的法治意義。此外，案例二中的權(quán)限爭議訴訟也應(yīng)得到重視，為未來中國訴訟方式的完善提供啟示?？傮w而言，兩種案例具有的法治意義可以歸結(jié)如下：

第一，實踐依法行政的理念。傳統(tǒng)上，上下級行政機關(guān)秉承著“下級絕對服從上級”的行政倫理，上級的權(quán)威不容下級挑戰(zhàn)。上下級行政機關(guān)之間產(chǎn)生的糾紛往往都是通過協(xié)調(diào)解決，或相互之間，或共同上一級，而協(xié)調(diào)的方式不可避免地摻雜著人治的因素，甚至官官相護，抑或上欺下、高壓低?！缎姓V訟法》的頒布實施被譽為“人治時代的終結(jié)，法治時代的開始”[6]，二十多年來，行政法治不斷推進，依法行政日臻完善。在《行政訴訟法》容許的情況下，行政機關(guān)之間的一些糾紛通過行政訴訟的方式得以解決，這正是對依法行政的鮮活注腳。由內(nèi)部協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)為公開訴訟，對于破除官場陰暗，提升法律信仰，增強司法公信，無疑將會助益良多。

第二，彰顯司法公信和權(quán)威。長期以來，中國的行政權(quán)占據(jù)著權(quán)力的中心，形成了強大的官僚體制。相比而言，立法權(quán)和司法權(quán)則相對弱小。案例一和案例二表明，行政機關(guān)之間的糾紛能夠突破內(nèi)部協(xié)調(diào)的桎梏，尋求司法解決，這無疑是對司法的信任，彰顯了司法的公信和權(quán)威。同時，行政機關(guān)之間糾紛納入訴訟的案件，也要求司法獨立和公開?！八痉ǖ谋举|(zhì)是裁判，只有中立、不受任何一方左右的司法才能作出公正的裁判，否則司法將墮落為有權(quán)者達到私利的工具?！盵7]如果司法機關(guān)在審理行政機關(guān)糾紛時仍然接受此方或彼方行政權(quán)力的干涉，則失去了中立裁判的本相。再則，為了澄清官官相護的嫌疑，以“看得見的方式”保持司法的公開透明也是必要的?！肮_、透明的司法審判可以大大減少法官濫用自由裁量權(quán)的機會，降低法官進行權(quán)錢交易的幾率?！盵8]此外，信訪是公民的一項權(quán)利，但現(xiàn)實中由于信訪本身的體制不足和公民濫用信訪權(quán)利使得信訪的功能發(fā)生了異化，其法律性質(zhì)漸少而政治性質(zhì)日濃。以司法的途徑定紛止?fàn)?，減少信訪和避免群訪，提升司法公信。

第三，建構(gòu)權(quán)限爭議的訴訟。案例二中行政機關(guān)之間的權(quán)限爭議問題，雖仍在行政訴訟中一并予以處理，但其不是“民告官”，而是“官告官”，嚴格來說，不屬于行政訴訟的受案范圍。一方面，在行政訴訟中出現(xiàn)這樣的審判，其同樣具有上述兩點法治意義；另一方面，它有點類似于日本法上的“機關(guān)訴訟”，可為中國未來建構(gòu)權(quán)限爭議訴訟制度提供啟示。日本《行政案件訴訟法》第6條規(guī)定：“本法所稱的‘機關(guān)訴訟’，是指關(guān)于國家或公共團體的機關(guān)相互之間權(quán)限存在與否及有關(guān)權(quán)限行使紛爭的訴訟?！钡?2條規(guī)定，機關(guān)訴訟限于在法律規(guī)定的情況下才能夠提起。不可否認的是，機關(guān)訴訟在日本司法實踐中的頻率不高，所發(fā)揮的作用有限，但它能為中國解決行政機關(guān)之間的權(quán)限爭議提供思路?；谛姓C關(guān)之間的權(quán)責(zé)不明或界限不清的情況，以行政機關(guān)內(nèi)部協(xié)調(diào)的方式恐怕難以公正地消解糾紛，而訴訟方式不失為一種良好的解決之道。

五、結(jié)語

案例一和案例二是司法實踐中甚為難得的以訴訟方式“以下犯上”的案件，它們?yōu)槔迩寤蚪?gòu)行政機關(guān)之間糾紛的訴訟之道提供了諸多啟示。依據(jù)《行政訴訟法》，行政機關(guān)作為機關(guān)法人，享有行政訴訟原告的主體資格。行政機關(guān)之間的糾紛繁雜多樣，有財產(chǎn)爭議，管轄爭議，因管理行為而發(fā)生的爭議等，并非所有的糾紛均能納入訴訟。案例一的事由是土地確權(quán)，行政機關(guān)作為被管理一方，處于行政相對人的地位，與公民一樣能夠提起行政訴訟。案例二中，行政機關(guān)不服復(fù)議決定，同樣可以提起行政訴訟，但因其涉及行政機關(guān)之間的權(quán)限爭議，超越了行政訴訟“民告官”的本義，有“官告官”的意味，可能并不是行政訴訟所能容納的，需要通過另外的訴訟渠道得以解決。優(yōu)秀的案例不僅可以成為法治成績的有力注腳，而且也能夠引領(lǐng)未來的司法實踐。依法行政、法治政府的征途已經(jīng)開啟，我們在逐步地轉(zhuǎn)變觀念，更趨向法治思維。那么，減少不合法的行政內(nèi)部協(xié)調(diào)，摒除人治因素的干擾，尋求行政機關(guān)糾紛的合法解決，值得期待。

參考文獻:

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[責(zé)任編輯:鄭男]

中圖分類號：D912.11

文獻標志碼：A

文章編號：1008-7966(2015)05-0024-03

收稿日期:2015-06-12

作者簡介：沈君慧(1989-)，男，浙江平湖人，憲法應(yīng)用研究中心研究人員，2013級憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生。