■張瑤何心慈

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兩岸殘疾人托養(yǎng)服務比較研究

■張瑤1何心慈2

【摘要】文章從兩岸殘疾人托養(yǎng)服務的源起和發(fā)展入手，梳理了兩岸殘疾人托養(yǎng)服務的發(fā)展過程，分別介紹了兩岸殘疾人托養(yǎng)服務的形式及機構服務、居家服務的運營補貼政策情況，從中比較看出：大陸托養(yǎng)服務形式主要為機構托養(yǎng)和居家托養(yǎng)，臺灣地區(qū)除此之外還有社區(qū)服務、臨時及短期照顧及獨立生活服務等。在補貼政策方面，大陸對托養(yǎng)機構的補貼主要用于機構建設和托養(yǎng)人員，而臺灣地區(qū)補貼主要用于服務補貼和運營補貼。通過比較研究，提出應加強殘疾人托養(yǎng)服務體系化建設，盡快出臺殘疾人托養(yǎng)服務補貼制度和完善政策購買殘疾人托養(yǎng)服務機制等建議。

【關鍵詞】殘疾人（身心障礙者）；托養(yǎng)服務；兩岸；比較研究

作者單位：1 中國殘聯(lián)教育就業(yè)部 北京 100034

2 財團法人南投縣私立德安啟智教養(yǎng)院 臺灣 540580

何心慈 碩士；研究方向：身心障礙教育實務

殘疾人托養(yǎng)服務是我國大陸地區(qū)殘疾人事務的專門業(yè)務領域，指對符合條件的就業(yè)年齡段智力、精神和重度肢體殘疾人提供基本生活照料和護理、生活自理能力訓練、社會適應能力輔導、職業(yè)康復和勞動技能訓練和運動功能訓練等社會服務[1]。我國殘疾人托養(yǎng)服務從2007年正式開始，尚處于起步階段，在服務方式、服務規(guī)范和政策等方面還不夠完善。臺灣地區(qū)在為身心障礙者（臺灣地區(qū)稱殘疾人為身心障礙者，本文殘疾人與身心障礙者意指同一概念，可互用）提供的社會服務中，沒有托養(yǎng)服務這個詞，但有大量機構提供類似服務給身心障礙者，在本文我們將此類服務也稱為臺灣身心障礙者托養(yǎng)服務。臺灣地區(qū)殘疾人托養(yǎng)服務起步早于大陸，目前已形成較成熟的服務分類補貼政策、服務方式和規(guī)范標準，由于兩岸之間語言相通、文化同源，對大陸殘疾人托養(yǎng)服務工作有借鑒價值。因此我們將不拘泥于名稱和形式的對應，圍繞為殘疾人提升能力、融入社會提供服務和支持這一核心宗旨，對兩岸殘疾人托養(yǎng)服務相關政策規(guī)劃和服務模式進行描述，并對大陸殘疾人托養(yǎng)服務的發(fā)展提出對策和建議。

1　兩岸殘疾人托養(yǎng)服務的源起

為殘疾人提升能力、融入社會提供服務和支持，體現(xiàn)的是殘疾人權利理念，是國際殘疾人事務發(fā)展的主要趨勢，并在《殘疾人權利公約》（Convention on the Rights of Persons with Disabilities，CRPD）第19、26、27等條款中明確規(guī)定和描述，從權利角度對締約國政府的公共服務規(guī)劃和供給，提出更加系統(tǒng)和專業(yè)的要求。兩岸殘疾人托養(yǎng)服務在此背景下向同樣的目標發(fā)展，但在發(fā)展途徑和政策規(guī)劃等方面又有差異。

1.1大陸地區(qū)殘疾人托養(yǎng)服務工作的源起和發(fā)展

1.1.1源起。根據(jù)2015年6月的中國殘疾人口數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)，大陸地區(qū)持二代殘疾人證的智力、精神和重度肢體殘疾人共940多萬（數(shù)據(jù)未公開發(fā)表）。由于其生活自理能力和獨立行為方面的缺陷，在康復、教育、社會保障尤其就業(yè)等方面，面臨著比中輕度肢體殘疾人、視力殘疾人和聽力言語殘疾人更為突出的問題。由于時有危害自身和他人的極端行為發(fā)生，許多智力、精神殘疾人長期被“關鎖”；家庭面臨巨大的照護壓力、經濟壓力和精神壓力，迫切需要突破傳統(tǒng)服務模式，并提供綜合性、融入式的服務來支持他們及他們的家庭回歸正常的社會生活。智力、精神和重度殘疾人親屬也通過多種渠道向各級政府、殘聯(lián)反映，強烈希望通過政府和社會解決其生活照料和養(yǎng)護托管的問題。

2007年7月，中國殘聯(lián)在廣州召開了首次全國殘疾人托養(yǎng)服務工作會議，第一次將針對智力、精神和重度殘疾人的特殊服務正式稱為“殘疾人托養(yǎng)服務”， 此后殘疾人托養(yǎng)服務便提上各級政府和殘聯(lián)的工作日程。2008年在新修訂的《殘疾人保障法》中規(guī)定“對生活不能自理的殘疾人，地方各級人民政府應當根據(jù)情況給予護理補貼。地方各級人民政府對無勞動能力、無扶養(yǎng)人或者扶養(yǎng)人不具有扶養(yǎng)能力、無生活來源的殘疾人，按照規(guī)定予以供養(yǎng)。國家鼓勵和扶持社會力量舉辦殘疾人供養(yǎng)、托養(yǎng)機構。”在這個時期，托養(yǎng)服務的概念和服務內涵并沒有完全清晰的被界定，托養(yǎng)機構、供養(yǎng)機構、養(yǎng)老機構及其他接納殘疾人的社會福利機構之間并沒有清晰的職責劃分。

1.1.2發(fā)展。2008年后，殘疾人托養(yǎng)服務發(fā)展思路逐步明確，“依托社區(qū)開展為重度殘疾人、智力殘疾人、精神殘疾人、老年殘疾人等提供生活照料、康復養(yǎng)護、技能培養(yǎng)、文化娛樂、體育健身等公益性、綜合性服務項目，推廣陽光之家經驗。鼓勵發(fā)展殘疾人居家服務，有條件的地方建立殘疾人居家服務補貼制度[2]”。2010年，該思路被進一步細化為 “建立健全以省級或省會城市托養(yǎng)服務機構為示范、設區(qū)的市和有條件的縣托養(yǎng)服務機構為骨干、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和社區(qū)日間照料服務為主體、居家安養(yǎng)服務為基礎的殘疾人托養(yǎng)服務體系，為精神、智力殘疾人和其他各類重度殘疾人提供生活照料、職業(yè)康復、輔助性就業(yè)和工療、農療、文化體育、心理疏導、娛樂等服務。省級托養(yǎng)服務機構負責全省托養(yǎng)工作的服務示范、業(yè)務指導和培訓；設區(qū)的市和縣級托養(yǎng)服務機構為殘疾人提供基本和急需的托養(yǎng)服務，對日間照料和居家安養(yǎng)服務進行指導。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)依托社區(qū)服務設施、福利機構開展日間照料等服務，以多種形式支持殘疾人居家安養(yǎng)[3]”。

“十二五”以來，《關于加快發(fā)展殘疾人托養(yǎng)服務的意見》、《殘疾人托養(yǎng)服務基本規(guī)范（試行）》以及《殘疾人托養(yǎng)服務基本知識讀本》的相繼印發(fā)，標志著殘疾人托養(yǎng)服務進入規(guī)范化發(fā)展階段。殘疾人托養(yǎng)服務概念清晰和服務內容明確，與養(yǎng)老服務、醫(yī)療康復服務、福利機構供養(yǎng)服務等類別服務有明顯差異，服務宗旨定位于幫助就業(yè)年齡段殘疾人提高生活自理能力、社會適應能力和價值創(chuàng)造能力，改善殘疾人生存發(fā)展條件，促進殘疾人共享經濟社會發(fā)展成果。

1.2臺灣地區(qū)身心障礙者托養(yǎng)服務的源起及發(fā)展

1.2.1源起。臺灣地區(qū)身心障礙者托養(yǎng)服務早于大陸地區(qū)，最早起源于1952年，某些育幼院因為孤兒數(shù)量減少而轉型收容因身體有殘障而陷入困境的人，隨后幾十年間專門為殘障人士服務的機構陸續(xù)開辦，這一時期的機構大都具有宗教背景，由天主教會的外籍神父修女出于對身心障礙者尤其是智力障礙者的關懷而開設。但在1980年代前，臺灣地區(qū)的身心障礙者幾乎被排除在公共政策外，身心障礙者當時的教養(yǎng)服務主要依靠家庭、慈善機構或宗教團體來推動，沒有專門針對身心障礙者提供的居住環(huán)境。

1.2.2發(fā)展。1980年代初期，臺灣地區(qū)經濟社會發(fā)展和都市化進程，家庭結構從傳統(tǒng)大家庭變成核心家庭，導致老人、兒童、身心障礙者、失業(yè)人口等產生經濟安全需求、照顧與照護需求。臺灣地區(qū)政府為了順應家庭功能的改變及滿足福利照顧、贍養(yǎng)照護及經濟安全保障，于1980年通過了《老人福利法》、《社會救助法》與《殘障福利法》，成為臺灣地區(qū)社會福利發(fā)展的重要指標[4]。1980年《殘障福利法》通過，機構陸續(xù)獲得政府硬件興建補助，在政府的大力資助之下，大量殘障專業(yè)服務機構涌現(xiàn)，并且依障礙類別或年齡提供不同服務，臺灣地區(qū)身心障礙機構于1990年代達到高峰?，F(xiàn)階段身心障礙者機構服務模式完善、專業(yè)人員介入、設備與相關資源可提供連續(xù)性和便利性的完整服務[5]。

1990年及1995年兩度修正《殘障福利法》部分條文， 1997年將法案名稱修正為《身心障礙者保護法》。為配合環(huán)境變遷，更加積極的保障身心障礙者之權益，并使殘障分類與國際接軌，2007年《身心障礙者保護法》更名為《身心障礙者權益保障法》（以下簡稱《身權法》），大部分條款都呼應了CRPD中提出的權利概念，并在2014年將CRPD正式確定為本地區(qū)施行之法令（該過程在臺灣被稱之為國法化）。同時將立法保障范圍擴大，使身心障礙者相關保障與福利更明確規(guī)范與落實[6]?！渡頇喾ā贩?章109款條文，內容包括身心障礙者生活的各個方面與階段，并在理念上正式與國際上倡導的“權利”理念相接軌。在此理念的影響下，臺灣地區(qū)逐步推進身心障礙者社會服務“去機構化”歷程，將隔離式、團體式的管理模式，逐步改變?yōu)槿诵曰纳鐓^(qū)獨立生活支持模式，部分大型機構逐漸轉型，小型社區(qū)照顧服務機構興起，就近就便的社區(qū)家園模式得到廣泛推廣。

2　兩岸殘疾人托養(yǎng)服務的主要內容

2.1大陸地區(qū)殘疾人托養(yǎng)服務的內容

2.1.1主要服務形式。大陸地區(qū)殘疾人托養(yǎng)服務工作經過近十年的發(fā)展，形成了三種主要的服務形式，即機構全日制集中托養(yǎng)服務、日間照料服務和居家托養(yǎng)服務。中國殘聯(lián)2013年印發(fā)的《殘疾人托養(yǎng)服務基本規(guī)范（試行）》中，將托養(yǎng)服務的形式規(guī)定為兩種：機構托養(yǎng)和居家托養(yǎng)，將全日制集中托養(yǎng)和日間照料納入機構托養(yǎng)的范疇。

機構托養(yǎng)是指在各級、各類寄宿制集中托養(yǎng)機構和日間照料機構中，為符合條件的智力、精神和重度肢體殘疾人提供基本生活照料和護理、生活自理能力訓練、社會適應能力輔導、職業(yè)康復和勞動技能訓練、運動功能訓練等方面的社會服務內容。根據(jù)中國殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報，截止2014年底，殘疾人托養(yǎng)服務機構達到5917個，其中寄宿制托養(yǎng)服務機構1758個，日間照料機構2132個，綜合性托養(yǎng)服務機構（同時提供寄宿制服務和日間照料服務的機構）2027個。這些機構在2014年共為16.1萬殘疾人提供了托養(yǎng)服務。

居家托養(yǎng)是指通過一定的組織或機構，為分散居住在家庭和小區(qū)中符合條件的智力、精神和長期需要專人照料或護理的重度肢體殘疾人，提供和機構托養(yǎng)相似的社會服務。中國殘疾人事業(yè)統(tǒng)計公報的數(shù)據(jù)表明，2014年接受居家托養(yǎng)服務的殘疾人達到77.1萬人。

2.1.2補貼政策。大陸地區(qū)的補貼政策主要是由各級政府主導，并根據(jù)托養(yǎng)服務工作事權分擔的原則，分級配套資金，從上至下搭建殘疾人托養(yǎng)服務工作的平臺系統(tǒng)和運行系統(tǒng)。政府尤其是中央政府強勢主導的趨勢明顯，社會力量系統(tǒng)參與殘疾人托養(yǎng)服務工作有待進一步鼓勵和規(guī)范。

機構托養(yǎng)服務補貼。中央財政支持的“陽光家園計劃—智力、精神和重度殘疾人托養(yǎng)服務項目[7]”（以下簡稱“陽光家園計劃”）規(guī)定對進入寄宿制托養(yǎng)服務機構的資助標準應不低于1500元/人/年。補貼直接撥付到機構，包括各級政府及其有關部門和殘聯(lián)興辦的公益性寄宿制機構和日間照料機構，其他社會組織和個人興辦的不以營利為目的的寄宿制機構和日間照料機構。在北京、浙江等地殘疾人托養(yǎng)服務補貼已遠遠超過這個標準，但部分中西部地區(qū)卻還難以達到這個標準。

居家服務補貼。這部分補貼主要通過 “陽光家園計劃”項目來實現(xiàn)。補貼對象為享受低保且無業(yè)的智力、精神和重度殘疾人家庭，2009～2012年補貼標準為不低于500元/人/年，2012年后不低于600 元/人/年。目前地方的實際補貼標準都高于此標準。

機構基礎設施建設補貼。2012年，國家發(fā)展改革委、中國殘聯(lián)共同下發(fā)《關于印發(fā)“十二五”殘疾人康復和托養(yǎng)設施建設規(guī)劃的通知》，確定“十二五”期間在托養(yǎng)需求最集中的縣（市、區(qū)）建設約200個縣級殘疾人托養(yǎng)設施項目（包括寄宿制機構和日間照料機構），新增托養(yǎng)床位1.5萬張，托養(yǎng)服務機構的建設項目由中央政府和地方政府共同出資，對西部地區(qū)及中東部享受西部政策地區(qū)的設施建設，中央補助不高于總投資的80％；對中部地區(qū)其他縣（市、區(qū)）、東部地區(qū)享受中部政策地區(qū)，中央補助不高于總投資的60％；對東部地區(qū)其他縣（市、區(qū)），中央按不高于總投資的25％補助。

機構運營補貼。截止2014年底，在運行的5917個從事托養(yǎng)服務業(yè)務的機構中，依靠政府全額撥款的單位有2675個，由地方各級政府補貼人事經費和辦公運營費用。根據(jù)中國殘聯(lián)、國家發(fā)展改革委、民政部、財政部等八部門在2012年下發(fā)的《關于加快發(fā)展殘疾人托養(yǎng)服務的意見》規(guī)定，公辦及民辦殘疾人托養(yǎng)服務機構用地納入城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和年度用地計劃，按照現(xiàn)行營業(yè)稅政策規(guī)定，享受相關營業(yè)稅優(yōu)惠，機構用水、電、氣、暖，按照居民價格標準收費。此外，接受上述投資資助建設的機構還可以得到中央財政提供20萬元設施設備補貼，用于購置托養(yǎng)服務相關業(yè)務所需的設施設備。

2.2臺灣地區(qū)身心障礙者托養(yǎng)服務的主要內容

2.2.1服務形式。臺灣地區(qū)《身權法》第50條中詳盡規(guī)定了個人支持及照顧、社會參與及自立生活等支持服務的內容，包括居家照顧、生活重建、心理重建、小區(qū)居住、婚姻與生育輔導、日間及住宿式照顧、家庭托顧、課后照顧、自立生活支持服務及其他有關身心障礙者個人照顧服務，并又依據(jù)《身權法》第51條第2項制定身心障礙者個人照顧服務辦法。據(jù)以上規(guī)定，臺灣地區(qū)的社政主管機關所提供身心障礙者及家庭照顧者之服務方式主要有以下方面。

機構服務。指提供日間或住宿照顧服務。機構服務分為日間照顧、夜間照顧及全日住宿照顧，為18歲以上身心障礙者提供托育養(yǎng)護、技藝陶冶作業(yè)活動或課程活動服務。日間照顧服務由主管機關許可社會福利機構及團體提供服務或課程活動。住宿照顧服務提供24小時生活照顧、能力增進之身心障礙者住宿服務。截止2015年3月，在政府部門備案的身心障礙者服務機構共有272個（公立機構14個、私立機構187個、公設辦營機構71個），小型（20人以下）的日間作業(yè)設施40所，社區(qū)居住單位90個，164個全日制集中托養(yǎng)單位，可見集中托養(yǎng)仍然是解決身心障礙者服務需求的重要模式。

居家服務。指到宅提供服務，身心障礙者可以向政府公布的居家服務單位申請到宅服務，服務內容包括送餐、居家護理、居家復健等。

社區(qū)服務。指于社區(qū)特定地點提供服務。社區(qū)日間照顧服務機構設置生活服務員，配置比率按服務對象障礙程度以1:5-1:15遴用；并視身心障礙者特性需求，增設專職或特約社會工作人員、教保員、行政人員、廚師、醫(yī)師、護理人員、心理學相關人員或其他工作人員。社區(qū)日間作業(yè)設施服務針對無法進入庇護性就業(yè)服務場所之身心障礙者，提供以作業(yè)活動為主，自立生活及休閑文康為輔服務。每一服務提供單位至多服務20人。

臨時及短期照顧服務。提供身心障礙者臨時及短期照顧服務，陪伴身心障礙者，維護其安全，并讓照顧家屬獲得喘息機會，以緩解家庭長期照顧壓力，維持家庭生活質量。服務方式可由服務員至身心障礙者家中，或運用小區(qū)/機構場地設施及專業(yè)人員提供身心障礙者臨時或短期照顧服務，給予家庭主要照顧者支持與協(xié)助。

社區(qū)居住與獨立生活服務。社區(qū)居住就是依據(jù)家的概念，為成人心智障礙者提供社區(qū)居住與生活機會，提升社會歸屬感。專業(yè)服務團隊成員至少包括督導、社會工作人員及教保員，利用一般社區(qū)住宅為身心障礙者提供非機構式居住服務。2001年起，臺灣地區(qū)內政部開始推動社區(qū)照顧項目，將身心障礙者照顧納入其中，2004年開始實施“成年心智障礙者社區(qū)生活與生活試辦計劃”，協(xié)助有自立生活意愿的18歲以上身心障礙者從機構中回歸到社區(qū)生活。專業(yè)團隊協(xié)助他們擬訂自立生活計劃，并提供個人助理協(xié)助、同伴支持服務及社會福利咨詢協(xié)助(包括就業(yè)支持、就學及經濟協(xié)助、專業(yè)服務)等，使其走出戶外參與社會。

2.2.2經濟方面的補助政策。臺灣地區(qū)一般依家庭經濟情況、障礙程度等為身心障礙者提供各類服務補助。

機構服務補貼。大致上可分為日間照顧費用及全日型24小時照顧服務費用?！渡硇恼系K者日間照顧及住宿式照顧費用補助辦法》中將日間作業(yè)活動、技藝陶冶（社區(qū)日間作業(yè)設施）服務所需費用列為日間照顧費用，并增列夜間生活照顧、能力增進服務所需費用為住宿照顧費用。

在費用補助方式方面，若對象為低收入家庭，政府全額補助。其他依家庭經濟情況分級補助。此外，按照《身心障礙者生活補助費發(fā)給辦法》規(guī)定，對家庭總收入及財產條件符合的身心障礙者，每月核發(fā)生活補助費。接受“非住宿照顧”（指未接受24小時入住式機構照顧）之身心障礙者，依障礙程度及家庭經濟狀況每月分別補助新臺幣3,500元、4,700元、8,200元）。

居家服務補貼。居家照顧費用補助對象為經評估有生活自理照顧需求且需他人協(xié)助的身心障礙者。若對象為低收入家庭，政府全額補助，中低收入戶補助90％，若為一般家庭，補助費用為70％。居家護理補助部分，除現(xiàn)行全民保健居家護理給付二次外，經評估仍有需求者，每月再增加補助二次，每次以補助新臺幣1300元為原則。身體照顧服務及家務服務費以每小時新臺幣180元計算，并依身心障礙者失能程度與身份酌予補助。送餐到家每人每天補助一餐，每餐補助新臺幣50元為原則。低收入家庭及中低收入家庭之身心障礙者，全額補助。前款以外符合身心障礙者生活補助費之身心障礙者，由直轄市、縣（市）主管機關補助90％，身心障礙者負擔10％。居家復健每次補助新臺幣1000元，每星期最多補助一次，一年以6次為原則。當?shù)匾部梢愿鶕?jù)實際情況增加補助次數(shù)，以6次為限。中、低收入家庭中的身心障礙者可接受全額補助。

機構運營補貼。截止2015年3月，在臺灣地區(qū)相關政府部門備案的身心障礙者服務機構共有272個，其中公立機構14個、私立機構187個、公設民營機構71個。機構除了服務對象日間照顧及住宿式照顧費用補助和自付額度之外的運營支出來自民間捐款、利息等其他收入，其中有一些事項可以申請政府補助。

一是人事服務費補助。機構可以向政府申請人事服務費補助，根據(jù)學歷及是否具有職業(yè)資格證書，補助分為甲、乙、丙、丁、戊5個等級。甲等補助對象為取得醫(yī)療、康復和社會工作等相關專業(yè)大專以上學歷，或取得相應職業(yè)資格證書且從事本職工作的專業(yè)人員，每人每月補助新臺幣12000元。乙等補助對象為相關專業(yè)大專畢業(yè)且有一年以上相關經驗，或接受專業(yè)培訓累計達320小時以上且有3年以上相關工作經驗者，每人每月補助新臺幣11000元。丙等補助對象為大專畢業(yè)，或接受專業(yè)培訓累計達1600小時以上且有2年以上相關工作經驗者，每人每月補助新臺幣9600元。丁等補助對象為高中（職）畢業(yè)，或接受專業(yè)培訓累計達80小時以上者，每人每月補助新臺幣4800元。戊等補助對象為未取得高中（職）畢業(yè)證書者，每人每月補助新臺幣3200元。除此之外，人事服務費補助的發(fā)放還考慮申請機構本身在政府每三年組織的身心障礙福利機構評鑒中得到的等級。若機構評鑒為優(yōu)等，則每人每月在原有人事服務補助標準上增加10％；若機構評鑒為甲等，在原有補助標準上增加5％；若機構被評鑒為丙等或丁等，需定期整改并復評通過后才能申請費用補助。

二是設施設備補貼。開辦設施設備費指新辦且得到政府優(yōu)甲等評級的機構可申請得到一次性補貼。住宿型機構每位身心障礙者最高補助15萬元，最多補助150人。非住宿型機構每位身心障礙者最高補助10萬元，最多補助150人。充實設施設備費指已經運營且五年之內沒有申請過補助的機構可申請。每位身心障礙者最高補助5萬元，最多補助200人；5年補助額度以每床5萬元與實際服務人數(shù)乘積為限。機構建筑物新建、改（增）建、修繕費補助，以興設完竣并營運滿五年者為限，每平方公尺最高補助修繕費4500元，住宿每床最高補助16.5平方公尺，日間每床最高補助6.6平方公尺，修繕費合計最高補助200床，超過部分不予補助。

三是其他補貼。經濟部能源局優(yōu)惠電價收費辦法第4條指出電業(yè)……立案社會福利機構……之用電，除用電超出契約容量部分依電價表計收外，電價依電價表85％計收。

3　差異分析及建議

從上文中能夠看到，兩岸殘疾人托養(yǎng)服務政策規(guī)劃上的發(fā)展脈絡存在很多差異，這些差異有的因為實際情況不同而采取了不同的發(fā)展路徑，而有的體現(xiàn)了發(fā)展階段上的差距，結合兩岸的具體實際，我們進行了相關分析和思考。

3.1兩岸殘疾人托養(yǎng)服務政策差異分析

3.1.1服務形式差異。臺灣地區(qū)殘疾人托養(yǎng)服務的形式相對大陸地區(qū)較為豐富，除了全日制托養(yǎng)、日間照料、居家服務還有社區(qū)服務、臨時及短期照顧服務、獨立生活等更具個性化、細節(jié)化的服務形式，這是兩岸殘疾人托養(yǎng)服務工作發(fā)展階段的不同導致的差異，同時也反映出服務能力的差別，目前大陸地區(qū)的托養(yǎng)服務主要是由公立機構或者主要靠政府支持的機構來提供，載體相對單一，服務內容和形式也比較單一。臺灣地區(qū)主要由財團法人（基金會、托育養(yǎng)護院）、社團法人（各種協(xié)會）、私立護理中心等各種形式的機構提供服務，服務載體和形式自然相對多元。

3.1.2補貼方式差異。由于兩岸殘疾人托養(yǎng)服務補貼政策的規(guī)劃角度不同，補貼方式也有差異。大陸補貼主要用于機構建設和托養(yǎng)人員補貼，而臺灣地區(qū)沒有機構基礎設施建設補貼政策，只設有服務補貼和運營補貼，運營補貼中的人事經費補貼按照聘用人員的專業(yè)服務能力單獨核定經費，與機構補貼并不捆綁，且沒有辦公經費補貼。此外，每一類補貼都是依申請而為，均設置了補貼的最上限。這反映了臺灣地區(qū)政府有關部門在提供服務上將自己定位為“輔助”而非“主導”，而且政府輔助“有時限、有上限”。

3.1.3服務評估差異。兩岸在對于哪些人適合哪種形式的托養(yǎng)服務，服務應該如何提供，如何動態(tài)評估、系統(tǒng)轉介等方面都沒有明確規(guī)定。但臺灣地區(qū)將身心障礙類別、程度、家庭經濟情況、照顧服務需求、家庭生活需求、社會參與需求等因素納入身心障礙證明核發(fā)的評估過程中，并將身心障礙證明有效期限設置為最長5年，期限滿后必須重新申請鑒定及需求評估，身心障礙者可以因自身需求改變申請重新鑒定，政府和有關機構組織將因評估結果來提供各項福利服務。

3.2對大陸地區(qū)殘疾人托養(yǎng)服務工作的建議

3.2.1加強殘疾人托養(yǎng)服務體系化建設。“十二五”期間殘疾人托養(yǎng)服務完成“規(guī)范化”建設，“十三五”期間要完成“體系化”建設?！绑w系化”的內涵是“關聯(lián)度、系統(tǒng)化、專業(yè)性”?！瓣P聯(lián)度”指要精準定位殘疾人托養(yǎng)服務工作的對象和功能，充分展示其特殊性和獨特性，突出殘疾人托養(yǎng)服務在國家規(guī)劃和各地產業(yè)布局中的“存在感”，將殘疾人托養(yǎng)服務融入各項規(guī)劃和公共服務體系。“系統(tǒng)化”是指加強托養(yǎng)服務與其他社會服務的銜接，托養(yǎng)服務是一項動態(tài)、系統(tǒng)的工作，需要與醫(yī)療康復、就業(yè)、養(yǎng)老等其他社會服務及時有效的銜接，不能孤立發(fā)展。要建立各類社會服務之間的銜接制度，讓殘疾人在每個階段都能夠接受最適合自身身心狀況的服務。“專業(yè)性”不僅指服務內容和服務流程專業(yè)化，還指要建立完善評估機制，根據(jù)殘疾人及其家庭需求來提供服務。目前殘疾人托養(yǎng)服務評估機制尚未建立，迫切需要建立提升服務水平。

3.2.2以社區(qū)日間照料和居家托養(yǎng)服務作為托養(yǎng)服務工作主要發(fā)展方向。臺灣地區(qū)的發(fā)展歷程也經歷了大量建設機構的階段，近年來又致力推行“去機構化”，將成年心智障礙者的服務逐步從機構轉到社區(qū)中。這樣的“彎路”大陸地區(qū)是否還要重復？誠然，并非所有的殘疾人服務都需要“去機構化”，但是成年智力精神和重度肢體殘疾人托養(yǎng)服務工作的宗旨是使服務對象融入社會正常生活，確實需要更多具有個性化和實踐參與性的服務，以社區(qū)照料和居家托養(yǎng)的方式開展，更有利于釋放服務的活力，效果更顯著。公辦大型托養(yǎng)服務機構建設、運行、人員等方面的成本較高，尤其在建設和運營沒有很好銜接的情況下，易造成資源浪費。建議在運營條件不成熟的地方，盡量少建或不建大型的公辦集中寄宿制托養(yǎng)服務機構，重點支持依托社區(qū)就近就便的小型日間照料服務機構和居家托養(yǎng)服務機構。社區(qū)獨立生活也是如今國際上殘疾人服務領域的發(fā)展趨勢，下一步應該在日間照料和居家托養(yǎng)方面加大支持力度，引導助殘社會組織參與，開發(fā)更加豐富的服務模式，提高服務的專業(yè)化水平。

3.2.3盡快出臺殘疾人托養(yǎng)服務補貼制度。殘疾人托養(yǎng)服務的公益性和公共服務屬性決定了政府在托養(yǎng)服務中不可或缺的地位和不能推卸的責任。目前大陸地區(qū)僅有“陽光家園計劃”以項目的形式對托養(yǎng)服務予以補貼，建議中央政府盡快制定并出臺托養(yǎng)服務補貼制度的指導意見，各地政府按照指導意見的要求，結合當?shù)貙嶋H盡快出臺托養(yǎng)服務補貼政策，服務補貼作為制度固化下來，此項服務才能夠長期穩(wěn)定的開展，具備引入社會力量參與、建立健康購買和評價機制的前提。

3.2.4進一步完善政府購買殘疾人托養(yǎng)服務機制。建議盡快出臺殘疾人托養(yǎng)服務機構準入標準、服務內容標準和考核評定標準，建立穩(wěn)定、科學的第三方評估系統(tǒng)。對于各級殘聯(lián)而言，在政府購買服務工作中明確定位、轉變職能，發(fā)揮不同于政府職能部門的特別作用，更多體現(xiàn)出“銜接”和“監(jiān)督”等更具行業(yè)指導性的功能，及時準確掌握有關政策、殘疾人托養(yǎng)服務需求狀況以及服務承接組織和服務市場的基本狀況，建立具有針對性的殘疾人托養(yǎng)服務評價體系。

小結

通過比較我們看到了兩岸在殘疾人托養(yǎng)服務工作推進方面的共性和差異。由于發(fā)展階段相距不遠，從臺灣地區(qū)殘疾人托養(yǎng)服務的發(fā)展路徑和政策規(guī)劃中吸取經驗、避開彎路是一條成本低、效率高的道路。在“十三五”期間，我們應繼續(xù)堅持專業(yè)化、個性化的發(fā)展路徑，加強制度和規(guī)范建設，加大人才培養(yǎng)力度，建立長期穩(wěn)定的兩岸交流機制，不斷提高殘疾人托養(yǎng)服務工作專業(yè)化水平，促進兩岸殘疾人事業(yè)發(fā)展。

參考文獻

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The Care and Support System for the Disabled across the Straits

ZHANG Yao, NICOLE HSIN TZU HO

【Abstract】This paper reviewed the origin and the developmental stages of care and supporting services for the disabled between Chinese mainland and Taiwan. It introduced forms of the services, subsidies and service assessment in Chinese mainland and Taiwan. In comparison, the authors found that care and supporting forms mainly were institutional or domiciliary. While in Taiwan, there were community service, temporary and short-term nursing and independent living service as a supplement. In terms of subsidy policy, subsidies to these institutions were mainly used for institution construction and salary in Chinese mainland. While in Taiwan, these funds were used for service and management subsidies. Through comparison, it gave some recommendations for the care and supporting services for persons with disabilities in China.

【Key words】Persons with disabilities; Disabled care and supporting services; Cross-straits; Comparative research

作者簡介：張瑤 碩士；研究方向：殘疾人社會保障、托養(yǎng)服務政策規(guī)劃，非政府組織管理

[中圖分類號]C913.69

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-0810(2015)20-0043-06