彭翔

（福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350116）

論我國行政公益訴訟制度的完善
——以福建漳州PX項目爆炸事件為例

彭翔

（福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350116）

摘要：構(gòu)建行政公益訴訟制度的條件日趨成熟，行政公益訴訟制度作為環(huán)境法和行政法領(lǐng)域當(dāng)前共同關(guān)注的一個熱門話題。一方面它有著不同于一般的行政訴訟的特征和作用，另一方面它的建立與發(fā)展直接關(guān)系著公共利益的司法維護。文章以大眾關(guān)注的熱門事件福建漳州PX項目爆炸事件引出行政公益訴訟制度，介紹了行政公益訴訟的涵義和意義以及建立行政公益訴訟制度尚存在的一些問題，進而針對這些問題提出了相應(yīng)的解決措施。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟；行政訴訟；現(xiàn)狀分析；對策分析；原告資格

隨著大眾對于漳州PX項目爆炸事件關(guān)注度的提高，人們發(fā)現(xiàn)在行政公益訴訟制度尚存在一些問題。如《南方周末》報道，在福建漳州PX項目爆炸事故前，即一年前的五月二十六日，環(huán)保部官網(wǎng)掛出了一則與古雷石化基地有關(guān)的公函，公函是發(fā)給國家發(fā)改委，內(nèi)容指出國家發(fā)改委的審批行為違反了相關(guān)的法律法規(guī)——《環(huán)境影響評價法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》，然而公函只出現(xiàn)一個小時便消失了。

從《南方周末》的相關(guān)報道，我們可知國家發(fā)改委關(guān)于漳州PX項目的批復(fù)在程序上是違反法律規(guī)定的，而現(xiàn)如今項目又發(fā)生了爆炸事件。國家發(fā)改委的程序上違反法律規(guī)定的行為是否應(yīng)該對于爆炸事件的發(fā)生承擔(dān)一定的責(zé)任。換言之，是否能夠?qū)野l(fā)改委的以上行為提起行政公益訴訟？如果能夠?qū)ζ涮崞鸸嬖V訟，那么應(yīng)該由誰來充當(dāng)原告資格？在實際情況中，是否有相關(guān)組織和個人真的對國家發(fā)改委提起行政公益訴訟？本文的目的不是追究這次爆炸事件的責(zé)任歸屬，而是希望通過對漳州PX項目爆炸事件背后的相關(guān)行政公益訴訟問題進行分析，為我國以后的行政公益訴訟合理實施提供一些理論依據(jù)。

一、行政公益訴訟的涵義

作為行政訴訟類型化得重要組成部分，行政公益訴訟對于完善我國行政訴訟類型化有著重要作用，同時，也有利于提高我國行政訴訟法院的司法效率。[1]對于行政公益訴訟的理解，需要從兩個方面來理解，即行政訴訟和公益。行政訴訟即“民告官”，個人、法人或者其他組織可以作為訴訟原告方，行政機關(guān)則是被告一方，訴訟原因是相關(guān)的行政行為侵害了原告的合法權(quán)益?！肮妗奔垂怖?，包括社會公共利益和國家利益。其中，社會公共利益指社會大部分成員享有的利益或者某一類成員享有的利益，理想情況下只全體社會成員享有的利益；國家利益是從國家的角度來講，如國家稅收權(quán)等的利益。一般說來，這兩種利益是區(qū)分開來的，但在某些情形下，兩種利益也存在交叉之處。拿行政主體濫發(fā)采礦許可的情形來說，首先此行為侵犯了國家的利益，其次，這種行為也侵害了其他的采礦者的利益。其實公益還有一層重要的含義，那就是提起的相關(guān)訴訟必須是針對公共利益遭受行政主體的行政行為侵害，而和自身利益無關(guān)，應(yīng)和私益作明顯的區(qū)分。

從以上分析看，行政公益訴訟包涵了行政訴訟和公共利益。因此，我們所說的行政公益訴訟是指，個人、法人或者其他組織為維護公共利益，就與自身權(quán)利及法律上利益無關(guān)的事項，對行政主體的違法行為提起的行政訴訟。行政公益訴訟屬于行政訴訟的范疇，其特殊性在于維護公益。因此，我們就可以理解兩者存在的區(qū)別：一般的行政訴訟，原告是就自身權(quán)益受到行政機關(guān)的侵害而提起的訴訟。而行政公益訴訟則不同，反而要求提起訴訟的人與被侵害的權(quán)益無關(guān)。

二、行政公益訴訟的意義

行政公益訴訟在行政訴訟受案范圍上起到拓展的作用。依據(jù)傳統(tǒng)的行政“訴訟利益”理論，原告提起訴訟應(yīng)基于自身權(quán)益或者法律上利益與行政行為侵害的內(nèi)容有直接關(guān)系。這也是人們常規(guī)的想法，為自身的利益提起訴訟，保護自身的相關(guān)利益不受到非法的侵害。傳統(tǒng)行政“訴訟利益”理論的核心就是利害關(guān)系人解決自身權(quán)益問題。[2]然而現(xiàn)實生活中，這種權(quán)益的保護是不全面的，當(dāng)受到侵害的權(quán)益是公益時，對于公益的保護就會存在很大的問題。如果非要按照在利害關(guān)系人的前提才能提起行政訴訟，這樣會使得公共利益的保護更加困難。因為在現(xiàn)實生活中，利益的直接關(guān)系人有可能是直接的受益人，他們不可能為了社會公益提起訴訟。另一方面來講，利益關(guān)系人在很多情況下并不具備提起訴訟的能力。因此，行政公益訴訟的出現(xiàn)能夠解決以上問題，它不僅讓那些與案件沒有利害關(guān)系的人能夠代表公共利益提起訴訟，也幫助那些弱勢群體對違法行政行為提起訴訟，從而更好地維護公益。

行政公益訴訟更有利于維護和實現(xiàn)社會的公平正義。法治的最終目的是實現(xiàn)社會的公平正義，而整個社會或者是大部分人實現(xiàn)了公平正義，才算得上是真正的公平正義。行政公益訴訟就能很好的完成這一任務(wù)，因為行政公益訴訟的根本出發(fā)點在于維護公共利益。行政公益訴訟的根本出發(fā)點是和公平正義相契合的。行政公益訴訟一般解決的是社會大部分人的利益，可以說是一種群體的利益，而不是僅僅代表個人。因此，就單個案件來說，行政公益訴訟解決的利益要比普通行政訴訟來得廣泛。行政公益訴訟發(fā)展好了，能解決的公共利益就更多，就更加有利于整個社會公平正義的實現(xiàn)。[3]

三、我國目前行政公益訴訟方面存在的主要問題

我國現(xiàn)行的行政訴訟法法律條文中并無關(guān)于行政公益訴訟的相關(guān)規(guī)定，較為有利的進展是將公益訴訟寫入新修訂的民事訴訟法中，同時在十八屆四中全會明確提出“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”。實務(wù)方面，2014年10月20日，貴州省金沙縣檢察院以環(huán)保局未履行對企業(yè)的處罰職責(zé)將其告上法院。這一案件被稱為由檢察機關(guān)提起的行政公益訴訟全國首案，并最終以檢察院撤訴結(jié)束，原因是環(huán)保局對相關(guān)企業(yè)作出了處罰，其認為提起訴訟的目的已經(jīng)達成。此案作為由檢察院提起行政公益訴訟的先河，具有十分意義重大，為以后的行政公益訴訟案件提供了很大的參考價值。而貴州省的檢察院也開始不斷地進行關(guān)于檢察院作為行政公益訴訟原告的道路探索。由于行政公益訴訟在我國仍然處于起步探索的階段，其存在的問題主要有以下幾點：

（一）缺乏行政公益訴訟制度

雖然在理論研究上經(jīng)常把行政公益訴訟作為行政訴訟種類里重要的一類，但在實務(wù)中卻缺乏行政公益訴訟。這里所說的缺乏行政公益訴訟，指的是這一項制度，但是事實上的行政公益訴訟的案件并不缺乏。由于行政行為的復(fù)雜性，其造成的行政糾紛也不僅僅是針對個人造成的。當(dāng)行政機關(guān)的行政行為造成公共利益受損時，在缺乏行政公益訴訟的情況下，維護公共利益會變得很難。如環(huán)境侵權(quán)糾紛，環(huán)境污染問題是由于行政機關(guān)的不作為或者違法行為造成時，這一類型的訴訟涉及某一群體的利益，但是由于我國目前行政法的法律條文中沒有規(guī)定相應(yīng)的行政公益訴訟類型，這些受損的利益，只能由利益相對人通過民事訴訟尋求法律救濟。[4]而民事訴訟的結(jié)果只能要求造成環(huán)境污染的個人或單位賠償，對于負有環(huán)保監(jiān)督職責(zé)的行政機關(guān)的失職行為不能作出任何的處理，這樣一來，公共利益并未得到完全的司法保護。此外，我國行政公益訴訟制度的缺失還表現(xiàn)在實踐不夠成熟。在法治發(fā)達的國家，一般都建立起適合自己國家的行政公益訴訟制度。而在國內(nèi)，各地雖然已有審理相關(guān)案例的司法實踐，但是大多都因原告主體不適合等因素而無果而終。

（二）行政公益訴訟的條件

法律本質(zhì)上是一種規(guī)則，一切的法律行為需講規(guī)則，行政公益訴訟也不例外。這里所說的規(guī)則，指在滿足什么樣的條件下，相關(guān)主體可以向法院提起行政公益訴訟。這些條件是一些界限，而這些界限能夠把行政公益訴訟與民商事訴訟、刑事訴訟，甚至是行政訴訟區(qū)分開來。[5]而正因為現(xiàn)在行政法的法律條文中沒有對行政公益訴訟的規(guī)定，所以這些條件并沒有作統(tǒng)一明確的規(guī)定，這樣會造成諸多困擾。首先，會讓辦案人員在遇到相關(guān)案件時手足無措，因為行政公益訴訟的使用條件未確定，就算真的遇到相關(guān)案件，沒有前提條件的相關(guān)規(guī)定，辦案人員根本無從下手，辦案人員尚且如此，更不用說普通大眾。其次，延緩了行政公益訴訟的發(fā)展，由于無相關(guān)規(guī)定，利益相對人或者法院更加愿意選擇民事訴訟或者其他的方式來解決問題，不僅無法從司法上完全維護公益，更是延緩了行政公益訴訟的發(fā)展。第三，會造成行政公益訴訟的混亂，這一點和第二點恰好相反，在適用訴訟的條件不明確的情況下，人們會誤將本來不是行政公益訴訟的案件當(dāng)成這類案件來處理，甚至造成濫訴的情形，這樣給法院帶來麻煩，也沒法維護自身權(quán)益。

（三）行政公益訴訟的原告資格問題

原告資格即誰來當(dāng)原告的問題，是行政公益訴訟尚待突破的疑問，也是需要解決的關(guān)鍵問題。一個訴訟程序必然包括原、被告雙方，在行政公益訴訟程序中，被告為行政機關(guān)，其確定相對簡單，而原告的資格問題相對復(fù)雜，存在較大爭議。目前學(xué)界主要存在兩類的觀點：第一類是檢察機關(guān)或者特定的公益社團組織有權(quán)作為行政公益訴訟的原告；第二類則認為除了第一類中的兩種主體可以作為原告以外，還需增加一種原告的主體，即與利益無直接關(guān)聯(lián)的公民個人。兩者最大的爭議在于是否應(yīng)該直接賦予個人作為行政公益訴訟的原告的資格。而兩類觀點較為相似之處也是存在一些差異的，如兩類觀點雖然都認為公益社團組織可以作為行政公益訴訟的原告，但是對于公益社團組織的相關(guān)分類還未明確，存在差異?，F(xiàn)行的行政法法律條文中沒有對行政公益訴訟的原告資格作出相應(yīng)規(guī)定，而且目前學(xué)界對于此問題也存在較大爭議，而對于一個訴訟來說，原告與被告是不可缺少的，在原告資格沒有確定的情況下，行政公益訴訟也難以發(fā)展起來，那么對于公共利益的司法維護更無從談起。

四、完善我國行政公益訴訟制度的對策分析

（一）加快建立行政公益訴訟制度，適時推進改革

全世界范圍內(nèi)，已經(jīng)有很多的國家建立起行政公益訴訟或者行政公訴制度，尤其以西方一些國家為代表，他們進行了很多有益的探索，為中國建立行政公益訴訟制度提供一定的參考價值。如在英國，其行政法條文就明確規(guī)定當(dāng)有違法行為出現(xiàn)時，檢察總長直接代表國王，擁有阻止這些違法行為的權(quán)力，同時可以出于對公共利益的考慮，主動請求對行政機關(guān)進行司法審查，或者幫助那些沒有原告資格的人們申請司法審查，檢察長作為原告，公民為告發(fā)人。[6]隨著我國經(jīng)濟不斷發(fā)展，環(huán)境污染、食品安全、壟斷行業(yè)亂收費等問題產(chǎn)生，這涉及到廣泛的社會利益或者國家利益，而僅僅依靠個體的力量無法維護這些利益。毋庸置疑，應(yīng)該在我國建立行政公益訴訟制度，只是時間的問題。因此，應(yīng)該遵循“加快建立行政公益訴訟制度，適時推進改革”的總思路，充分利用十八屆四中全會提出的“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”的契機，首先研究檢察機關(guān)這一主體作為原告的道路探析。在具體的案件中摸索總結(jié)出一套完整符合規(guī)范的程序，經(jīng)試點之后進一步完善建立制度，進而推向全國范圍。在建立行政公益訴訟制度的過程中，應(yīng)該明確行政公益訴訟的準(zhǔn)確含義，價值目標(biāo)以及相關(guān)適用條件，只有準(zhǔn)確定位了這項制度，才少走彎路，將其功效發(fā)揮到最大。

在摸索建立行政公益訴訟的過程中，勢必會對現(xiàn)有行政訴訟制度產(chǎn)生一些影響，那么這時就應(yīng)該適時地推進改革。行政公益訴訟是行政訴訟中特殊的一類訴訟，因此首先應(yīng)該在行政訴訟這個大的范圍內(nèi)，才能探討其特殊之處。目前的行政訴訟的范圍中尚未將行政公益訴訟寫入行政法條文，為了能把這項訴訟制度包含在行政訴訟的范圍內(nèi)，第一要務(wù)是把行政公益訴訟寫進行政訴訟法中，這樣行政公益訴訟才算得上名正言順，有法可依。當(dāng)然這需要一個過程，等待合適的時機。[7]此外，行政法條文中對于行政公益訴訟有矛盾甚至是排斥的某些部分應(yīng)該做出相應(yīng)的調(diào)整。從另一個方面來看，行政公益訴訟這項制度的建立和發(fā)展也需要在遵守行政法這個大前提的基礎(chǔ)上進行，一些基本的原則不能變。不管怎樣，適時推進改革講究一個合適的時機，做的是微調(diào)，不是大改。

（二）提起行政公益訴訟應(yīng)該具備的條件

行政公益訴訟作為一種特殊的行政訴訟，并不是在任何情況下都能提起的，應(yīng)該具備了一定的條件才可提起。具體需要符合什么樣的條件，我們需要根據(jù)行政公益訴訟自身的性質(zhì)來判斷。首先，應(yīng)當(dāng)注意行政公益訴訟里面的“公益”；其次，它是一種特殊的行政訴訟。從這兩點性質(zhì)，可以得出提起行政公益訴訟應(yīng)該具備的三個前提條件：

首先，行政機關(guān)的相關(guān)行政行為侵害了“公益”。而“公益”包括社會公共利益和國家的利益。社會公共利益主要指大部分人的利益或者某一部分人的利益，理想狀態(tài)下包括所有社會成員的利益；國家的利益是諸如稅收權(quán)這一類的利益。這兩種利益并不是完全割裂的，有些情況下會有所交集，但也不是完全等同的。第二，需要一個能代表公共利益的主體來充當(dāng)原告角色。訴訟自然少不了原告，但并不是誰都可以勝任行政公益訴訟原告這一角色。從經(jīng)濟性和可行性的角度來看，可以賦予檢察機關(guān)和公益社團組織相應(yīng)的原告資格。第三，必須由法律條文進行的特別規(guī)定。特別的規(guī)定主要是關(guān)于行政公益訴訟的范圍和種類等的規(guī)定。此類案件的范圍有且僅有公共利益遭到行政行為侵害的行政糾紛案件。種類可以分為：行政不作為造成的公共利益受損；行政行為導(dǎo)致不特定多數(shù)人的利益受損或者對其利益存在實際的威脅；行政機關(guān)的某個行政行為導(dǎo)致的只有受益人，但是國家的利益受損的情形。

（三）檢察機關(guān)與公益社團組織享有原告資格

原被告是否適合對于一個訴訟程序來說是法院判斷的關(guān)鍵問題。行政公益訴訟具有一定的特殊性，對于原告資格的爭議一直存在，甚至是學(xué)界中爭議最大的問題。而建立行政公益訴訟制度，誰來當(dāng)原告的問題是不可回避的。我們認為，在行政公益訴訟的初創(chuàng)階段，可以提起訴訟的原告有兩類，即檢察機關(guān)和公益社團組織，公民個人可以向前述兩種主體申請?zhí)崞稹?/p>

在我國目前的司法構(gòu)架內(nèi)，檢察機關(guān)充當(dāng)行政公益訴訟的原告可以說是一種較為恰當(dāng)?shù)陌才?。因為我國的憲法賦予了檢察機關(guān)法律監(jiān)督的職責(zé)和提起公訴的法定職能，這點和行政公益訴訟是相契合的，這樣一來制度成本相對較低。其實，可以這樣理解檢察機關(guān)作為行政公益訴訟的原告的情形，角色的定位類似于其對于刑事案件被告提起的公訴。從制度上和經(jīng)濟上來說，這樣的安排都是較為合理的。[8]因此，學(xué)界對于檢察機關(guān)作為行政公益訴訟原告大都持贊同態(tài)度，爭議不大。

但是，由檢察機關(guān)獨享訴訟原告資格也是欠妥的，會帶來一些問題。首先，這樣會給予檢察機關(guān)大量的案件壓力，在當(dāng)前的公檢法系統(tǒng)中，檢察機關(guān)的案件壓力本來就大，再加上行政公益訴訟案件本身的復(fù)雜性特點，如果只能通過檢察機關(guān)來提起訴訟，那么很有可能會造成檢察機關(guān)不堪重負。另一個方面，檢察機關(guān)如果獨享原告資格，那么公民個人以及其他的社會組織只能向檢察機關(guān)申請起訴，檢察機關(guān)對于訴訟申請回應(yīng)的積極性也是潛在問題。[9]因此，應(yīng)當(dāng)避免檢察機關(guān)獨享原告資格，公益社團組織也應(yīng)該享有此項資格。公益社團組織如消費者權(quán)益保護協(xié)會、環(huán)境保護協(xié)會以及自然資源保護協(xié)會等，其成立的宗旨就是保護社會大眾的公共利益，公益社團組織享有行政公益訴訟原告資格也是情理之中的事。而且公益社團組織相對于公民個人來說，其經(jīng)濟實力和人力資本上都有較大優(yōu)勢，更加能夠承受高昂的訴訟成本。但是有一點是需要說明的，公益社團組織的原告資格不能完全等同于檢察機關(guān)的，畢竟兩者性質(zhì)上有所區(qū)別，其需要有法律法規(guī)的依據(jù)。因此，應(yīng)該進一步明確哪些情況下，是可以由公益社團組織提起訴訟，同時也應(yīng)明確公益社團組織的概念以及范圍所在。

在行政公益訴訟制度的初創(chuàng)階段，綜合考慮各方面因素，暫不單獨賦予公民個人原告資格。這樣的做法即是為了防止濫訴的發(fā)生，也是出于對現(xiàn)實可行性的一種考量。這并非一個簡單的訴權(quán)問題，因為行政公益訴訟救濟的是公共利益而非私人利益，對于個人而言并沒有權(quán)利救濟的性質(zhì)。一個國家的司法資源是有限的，為了防止全民訴訟，讓有限的司法資源發(fā)揮更大的效率，有必要作出這樣的限制，尤其是在行政公益訴訟的初創(chuàng)階段，制度各方面都尚未常熟。[10]意大利的相關(guān)法律條文就作出規(guī)定，不賦予個人行政公益訴訟的起訴權(quán)，為的是防止那種半開玩笑式的訴訟行為出現(xiàn)。而從可行性的角度來看，行政公益訴訟案件一般較為復(fù)雜，耗時費力，而且訴訟費用昂貴，并不是普通的公民個人能夠承受的起的。既然這樣，初創(chuàng)階段實在沒必要單獨賦予公民個人原告資格，可以讓公民個人通過檢察機關(guān)或者是公益社團組織提起訴訟。隨著社會的不斷進步以及行政公益訴訟的不斷完善，再逐步的放寬原告資格，完全是可以做到的，也應(yīng)該是這樣的一條道路。

總而言之，行政公益訴訟作為行政訴訟制度中不可或缺的一部分，對于我國行政訴訟類型化的構(gòu)建起著重要作用。行政公益訴訟又有別于一般的行政訴訟，如訴訟范圍、原告資格以及提起訴訟應(yīng)符合的條件等方面，因此對于行政公益訴訟制度要有所特別對待。正因為其具有的重要性，在我國建立行政公益訴訟是勢在必行。針對目前還存在著諸多的問題，可以從加快建立行政公益訴訟制度、適時推進改革，明確提起行政公益訴訟應(yīng)該具備的條件，原告資格的確定幾個方面來解決。

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[10]高艷.行政公益訴訟中公民原告資格探究[J].湖北社會科學(xué),2013(5):150.

（責(zé)任編輯：陳虹）

中圖分類號：D925.3

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-2109(2015)11-0012-05

收稿日期：2015-07-08

作者簡介：彭翔（1989-），男，漢族，碩士研究生，主要研究方向：經(jīng)濟法學(xué)。

The Analysis of the Problems and Countermeasures of Establishing Administrative Public Interest Litigation

PENG Xiang

(School of Law Fuzhou University，F(xiàn)uzhou,Fujian 350116)

Abstract:The conditions of the establishment of the administrative public interest litigation system are becoming more mature,establishing of the administrative public interest litigation system becomes a hot topic in the field of environmental law and administrative law. On the one hand,it has the characteristics and functions which are different from general administrative litigation,On the other hand,the establishment and development of the administrative public interest are directly related to the judicial maintenance of public interest.This paper takes the popular event Zhangzhou，F(xiàn)ujian PX project explosion accident lead to the administrative public interest litigation system. The meaning and significance of administrative public interest litigation are introduced.And introducing some problems in the establishment of the administrative public interest litigation system.Finally,putting forward the corresponding solution to these problems.

Key words:the administrative public interest litigation;the administrative litigation;countermeasure analysis;situation analysis;the plaintiff qualifications