焦 嬌

基層政府行政監(jiān)督問(wèn)題的探究：以簡(jiǎn)政放權(quán)為視角

焦 嬌

[摘要]當(dāng)前，我國(guó)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)處于下行的趨勢(shì)，改革是轉(zhuǎn)變政府職能的突破口，是釋放改革紅利、打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)的重要手段。圍繞簡(jiǎn)政放權(quán)討論基層政府監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)分析簡(jiǎn)政放權(quán)對(duì)基層政府監(jiān)督機(jī)制的挑戰(zhàn)，對(duì)基層政府如何做好權(quán)力承接和下放權(quán)力后的監(jiān)管帶來(lái)啟示，從強(qiáng)化行政監(jiān)督的主體獨(dú)立性、提高行政監(jiān)督的法制化程度、拓寬公眾的輿論渠道、健全基層政府的監(jiān)督監(jiān)管責(zé)任四個(gè)方面來(lái)提出對(duì)策建議。在簡(jiǎn)政放權(quán)改革中，要進(jìn)一步著眼于轉(zhuǎn)變職能、強(qiáng)化監(jiān)督，提高監(jiān)督質(zhì)量和效率，權(quán)力放到哪里，監(jiān)督就要跟進(jìn)到哪。

[關(guān)鍵詞]簡(jiǎn)政放權(quán)；基層；行政監(jiān)督

[作者]焦嬌，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)。

2013年以來(lái)，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議5次決定下放行政審批事項(xiàng)，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，國(guó)務(wù)院各部門(mén)共取消和下放了416項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，今后4年時(shí)間內(nèi)還將進(jìn)一步取消和下放約205項(xiàng)行政審批項(xiàng)目。①數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zhuanti/jzfq2014.htm#xzsp.

這次行政審批改革方案的核心是簡(jiǎn)政放權(quán)，是轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府與市場(chǎng)、與社會(huì)之間關(guān)系的重要舉措。市場(chǎng)能辦的，多放給市場(chǎng)；社會(huì)可以做好的，就交給社會(huì)；政府要管住、管好其應(yīng)管的事。然而，在權(quán)力的下放過(guò)程中，同時(shí)加大了基層政府在政策執(zhí)行中權(quán)力腐敗及濫用的風(fēng)險(xiǎn)，如何加強(qiáng)對(duì)基層政府的行政監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管是當(dāng)前簡(jiǎn)政放權(quán)環(huán)境下應(yīng)當(dāng)研究的一個(gè)重要課題。

一、簡(jiǎn)政放權(quán)的現(xiàn)實(shí)意義

加強(qiáng)基層政府行政監(jiān)督的研究，對(duì)于完善行政體制改革，轉(zhuǎn)變基層政府職能具有重要的意義。具體體現(xiàn)在：

第一，有利于落實(shí)政府管理體制改革，提升行政監(jiān)督效果。我國(guó)深化行政管理體制改革的總體目標(biāo)：要著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。有效的行政監(jiān)督是深化行政管理體制改革的關(guān)鍵。在實(shí)際操作中，一是要進(jìn)一步完善行政權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制，要建立既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，注重監(jiān)督重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的權(quán)力行使，保障權(quán)利的合理、規(guī)范運(yùn)行；二是要形成各監(jiān)督主體的合力，發(fā)揮總體監(jiān)督功效。通過(guò)構(gòu)建系統(tǒng)、完善的行政管理監(jiān)督機(jī)制，對(duì)于預(yù)防尋租行為、避免腐敗行為的衍生與滋長(zhǎng)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

第二，有利于完善基層政府職能的轉(zhuǎn)型。目前對(duì)于基層政府的職能轉(zhuǎn)型研究不多，大多數(shù)集中在對(duì)于政府職能轉(zhuǎn)變的研究。但是，基層政府對(duì)完善整個(gè)政府職能轉(zhuǎn)變起著重要的作用，研究和探索基層政府職能轉(zhuǎn)型，有助于探索我國(guó)基層政府職能的途徑和方法，促進(jìn)我國(guó)基層政府職能的轉(zhuǎn)型。

第三，有利于基層政府治理現(xiàn)代化以及人的自由與全面發(fā)展。毋庸置疑，無(wú)論是簡(jiǎn)政放權(quán)還是基層政府監(jiān)督，其核心目的都在于人的自由與全面發(fā)展，為人的發(fā)展提供更好的外部環(huán)境。從具體來(lái)看，就是要在簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)，要進(jìn)行積極有效的行政監(jiān)督，這正是國(guó)家極力提倡的治理能力現(xiàn)代化的題中之意。

二、簡(jiǎn)政放權(quán)對(duì)基層行政監(jiān)督的挑戰(zhàn)

自國(guó)務(wù)院發(fā)布進(jìn)一步深化行政機(jī)構(gòu)改革文件以來(lái)，各省、市、區(qū)先后召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議部署相關(guān)改革工作的開(kāi)展，地方政府在簡(jiǎn)政放權(quán)的總體要求下，推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、政府職能轉(zhuǎn)變和行政審批改革，大多數(shù)基層縣區(qū)政府積極推進(jìn)，出臺(tái)了相應(yīng)的改革實(shí)施方案。總的來(lái)說(shuō)，基層政府在簡(jiǎn)政放權(quán)、政府職能轉(zhuǎn)變和行政審批改革中勢(shì)頭良好，力度強(qiáng)勁，成效顯著。但在簡(jiǎn)政放權(quán)的過(guò)程中，仍然面臨著許多來(lái)自政府體制、部門(mén)權(quán)利、文化習(xí)慣、行政效能等因素的困擾，以及大量存在著行政審批流程長(zhǎng)、審批效率低，以及重審批、輕管理的困擾。究其原因，主要是受到部門(mén)和官員為政不為、尋租牟利的影響。當(dāng)前國(guó)家推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)和深化行政審批改革主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題：

（一）行政審批權(quán)力清理力度不夠

在行政審批制度改革過(guò)程中，無(wú)論是中央還是地方都完成了許多清理工作，行政審批事項(xiàng)有很大程度的

降低，然而，在這個(gè)過(guò)程中存在著形式化、片面化的現(xiàn)象。在有些地區(qū)，行政審批制度改革只是形式轉(zhuǎn)變和數(shù)字上的減少，并未改變行政審批制度改革的實(shí)質(zhì)。行政權(quán)力的執(zhí)行者為了保障自己的個(gè)人權(quán)益，不愿意真正下放與自己利益相關(guān)的審批項(xiàng)目，但為了達(dá)到完成行政審批改革的任務(wù)，利用欺騙、瞞報(bào)手段，使得部分行政審批改革事項(xiàng)未能促進(jìn)改革的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。

一是對(duì)中央政策落實(shí)不夠。本屆政府簡(jiǎn)政放權(quán)已取消下放了400余項(xiàng)行政審批，力度很大前所未有，極大地激發(fā)了市場(chǎng)和社會(huì)活力，以改革的動(dòng)力換取了市場(chǎng)的活力。雖然部門(mén)和地方在承接審批權(quán)力過(guò)程中有些審批事項(xiàng)研究取消了，但存在著公布不夠及時(shí)、宣傳不夠力度、很多關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的事項(xiàng)下放行政審批事項(xiàng)不同步、工作存在銜接不上的問(wèn)題。

二是行政審批改革形式化。一些部門(mén)存在重復(fù)公布國(guó)家已經(jīng)取消的行政審批項(xiàng)目和改革政策，或者將已經(jīng)取消的審批事項(xiàng)合并到本部門(mén)其他審批事項(xiàng)中；一些部門(mén)下放的只是行政審批事項(xiàng)中的某些環(huán)節(jié)，最終還是增加了辦事人員的辦事難度，并沒(méi)有真正意義上的制度改革。

（二）基層政府“接權(quán)”力量不足

盡管大部分基層政府按照國(guó)務(wù)院關(guān)于深化行政體制改革工作要求已啟動(dòng)相關(guān)工作，但基層政府工作方式和工作機(jī)制不同于中央、省、市級(jí)政府。在基層審批管理實(shí)踐中，權(quán)利職責(zé)混亂、信息不共享、系統(tǒng)不融合、行政效率低下等情況依然大量存在，給基層政府部門(mén)的行政審批體制改革帶來(lái)了不利影響。主要體現(xiàn)在：

一是各基層政府部門(mén)還未統(tǒng)一做法、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。當(dāng)前，一些基層政府部門(mén)在承接上級(jí)下放的行政審批權(quán)時(shí)，害怕承擔(dān)責(zé)任，存在選擇性承接、有意回避的現(xiàn)象。

二是基層簡(jiǎn)政放權(quán)跟蹤配套服務(wù)不足。簡(jiǎn)政放權(quán)改革推進(jìn)后，不少基層由于經(jīng)費(fèi)、人員的限制，配套服務(wù)等措施跟不上，而原有的設(shè)施已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)新的服務(wù)要求。行政審批中心設(shè)施不全，人員培訓(xùn)不到位，造成了辦事人員不能及時(shí)辦理各項(xiàng)審批業(yè)務(wù)，等待時(shí)間過(guò)長(zhǎng)。

三是基層行政審批制度改革過(guò)程中信息不對(duì)稱(chēng)。由于改革過(guò)程中，各地方、政府部門(mén)進(jìn)度存在差異，無(wú)法建立集中審批業(yè)務(wù)平臺(tái)，行政審批制度改革停留在對(duì)行政審批事項(xiàng)依據(jù)是否充分、材料是否完整合格的判斷上。改革者無(wú)法深入實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容。特別是對(duì)那些專(zhuān)業(yè)性、復(fù)雜性很強(qiáng)的審批事項(xiàng)，政府無(wú)法對(duì)行政審批的具體行為發(fā)揮有效的指導(dǎo)和市場(chǎng)的約束作用。

四是行政審批人員存在官本位思想。受到傳統(tǒng)封建體制的影響，官本位思想根深蒂固，我國(guó)行政審批制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，其實(shí)質(zhì)是把權(quán)利轉(zhuǎn)移給了政府，在這種情況下，行政審批權(quán)被行政人員變成一種權(quán)力的象征。有些行政人員把審批權(quán)視作私權(quán)，隨意對(duì)審批事項(xiàng)資源進(jìn)行人為控制，審批過(guò)程不合規(guī)、審批方式不合理，嚴(yán)重影響了行政審批的公正性、合理性及合法性，不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

（三）行政審批改革缺乏監(jiān)督與監(jiān)管

在我國(guó)現(xiàn)行的審批監(jiān)督中，大多數(shù)的要求和規(guī)定都是對(duì)行政審批對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)及基本條件的審核，對(duì)是否符合實(shí)際情況，是否符合法律規(guī)定的審核十分嚴(yán)格，而對(duì)審批機(jī)關(guān)的責(zé)任追究和行為監(jiān)督規(guī)定卻不清晰，對(duì)審批后的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)缺乏監(jiān)管。這樣一來(lái)，侵犯公共利益的一些經(jīng)營(yíng)活動(dòng)就會(huì)經(jīng)常發(fā)生，部分部門(mén)長(zhǎng)期習(xí)慣于通過(guò)手中的行政審批權(quán)和處罰權(quán)實(shí)施市場(chǎng)監(jiān)管，對(duì)簡(jiǎn)政放權(quán)后如何加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)不足，拿不出有效的監(jiān)管方法。有部分基層部門(mén)，由于監(jiān)管體制不完善，監(jiān)管人員力量、監(jiān)管抓手減少、不足等原因，對(duì)市場(chǎng)和企業(yè)行為放任不管，造成了基層部分領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)后管理缺失，基層政府存在“放管脫節(jié)”現(xiàn)象，直接影響了人民群眾的根本利益，損害公共利益。因此，在行政審批制度改革的進(jìn)程中，行政審批監(jiān)督不可或缺。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展背景下，構(gòu)建科學(xué)合理的行政審批制度的關(guān)鍵是監(jiān)督機(jī)制。由于官本位思想的存在以及機(jī)制的不健全，行政審批出現(xiàn)問(wèn)題的其中一個(gè)很重要的原因就是缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。因此，要健全行政審批監(jiān)督機(jī)制顯得尤為重要。

三、改善基層行政監(jiān)督機(jī)制的對(duì)策建議

在簡(jiǎn)政放權(quán)的背景下，深化基層行政審批制度改革，應(yīng)當(dāng)在先行先試與法制統(tǒng)一相協(xié)調(diào)原則的指導(dǎo)下，勇于創(chuàng)新，從基層行政監(jiān)督主體獨(dú)立性等方面，提出改善基層行政監(jiān)督的對(duì)策。

（一）不斷探索強(qiáng)化行政監(jiān)督主體獨(dú)立性

監(jiān)督主體監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立性，是指監(jiān)督主體在監(jiān)督的過(guò)程中的獨(dú)立性和自主性。要實(shí)現(xiàn)以權(quán)制權(quán)，就必須強(qiáng)化各個(gè)監(jiān)督主體的獨(dú)立性和自主性，使其具備足夠的權(quán)威來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)督對(duì)象的監(jiān)督。我國(guó)縣政府監(jiān)督中，各個(gè)監(jiān)督主體如縣人大、縣司法機(jī)關(guān)、縣紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)等都或多或少地缺乏獨(dú)立性，在人、財(cái)、物的使用上都依附于縣委、縣政府，從而造成了監(jiān)督過(guò)程中的尷尬。因此要充分發(fā)揮縣域各個(gè)監(jiān)督主體的監(jiān)督效能，形成各監(jiān)督主體共同監(jiān)督的聯(lián)動(dòng)合力。

（二）繼續(xù)拓寬公眾、媒體輿論渠道

通過(guò)政協(xié)、社會(huì)團(tuán)體、新聞?shì)浾撘约肮姷谋O(jiān)督，新聞部門(mén)應(yīng)該有權(quán)揭露那些違法違規(guī)審批的真實(shí)情況，增大行政審批服務(wù)透明度，接受社會(huì)各界的監(jiān)督，要給予新聞?shì)浾摬块T(mén)充分監(jiān)督行政審批主體的權(quán)利，任何人無(wú)論權(quán)力多大，地位多高，都應(yīng)該是輿論監(jiān)督的對(duì)象。只有這樣，才能為行政審批制度改革建立完整的監(jiān)督制約機(jī)制。隨著縣域經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，輿論需要發(fā)揮的監(jiān)督作用十分重要和不可替代，可通過(guò)以下途徑來(lái)引導(dǎo)媒體實(shí)施監(jiān)督：一方面要切實(shí)推行政務(wù)公開(kāi)，通過(guò)電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)等媒體平臺(tái)，及時(shí)發(fā)布并關(guān)注輿情信

息，對(duì)群眾反映的問(wèn)題做到及時(shí)處理，實(shí)行電子政務(wù)辦公，加強(qiáng)與公眾的溝通交流，防止因信息溝通不暢造成信息混亂；另一方面，要通過(guò)完善基礎(chǔ)設(shè)施，提高硬件水平，加快公眾教育的普及，提高當(dāng)?shù)匕傩盏膮⒄庾R(shí)。

（三）健全基層政府在簡(jiǎn)政放權(quán)過(guò)程中的監(jiān)督和監(jiān)管

正確處理好政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系，是基層在簡(jiǎn)政放權(quán)落實(shí)過(guò)程中的關(guān)鍵點(diǎn)。能否落實(shí)好簡(jiǎn)政放權(quán)政策，關(guān)鍵在于政府和市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合。如果處理得不好，則很多可能導(dǎo)致地方政府無(wú)法正確、高效地履行政府的公共服務(wù)職能。對(duì)于基層而言，地方政府在市場(chǎng)監(jiān)管中不越位、不缺位，加快全面下放和清理行政審批事項(xiàng)，把權(quán)力還給市場(chǎng)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，最大限度地激發(fā)市場(chǎng)活力，為企業(yè)營(yíng)造一個(gè)良好、公平、完善的市場(chǎng)環(huán)境，保證各類(lèi)市場(chǎng)主體權(quán)利公平、規(guī)則公平、機(jī)會(huì)公平，把該由市場(chǎng)決定的事交還給市場(chǎng)。堅(jiān)持放管并重，實(shí)現(xiàn)責(zé)任和權(quán)力同步下放、放活和監(jiān)管同步到位是當(dāng)務(wù)之急。