余 斌

眾所周知，國內(nèi)的公共經(jīng)濟學是從西方國家引進的舶來品，是我們對世界文明成果的有益借鑒。但是，在借鑒的過程中，我們也應當發(fā)展出我們自己的話語體系，按照習近平同志關于“學好用好政治經(jīng)濟學”的指示，根據(jù)政治經(jīng)濟學原理和中國特色社會主義的實踐，有所創(chuàng)新。

在公共經(jīng)濟學中，公共支出占據(jù)著十分重要的地位。從政府的角度來看，政府的財政支出花在什么地方，政府的職能就體現(xiàn)在什么地方。從社會公眾的角度來看，政府并不是唯一的公共經(jīng)濟主體。明確這些公共經(jīng)濟主體的支出，對于我們認識和開展公共經(jīng)濟活動具有十分重要的意義。

除了按公共經(jīng)濟主體劃分公共支出外，公共支出通常還參照財政支出的分類，有多種分類。這些不同的分類，反映出人們從不同的角度對公共支出的看法和對公共支出的不同需求。這些公共支出的分類常見于一些公共經(jīng)濟學的教科書中，專門就公共支出的分類進行探討的文章在國內(nèi)還很少見。但是，除了一些常見的分類外，公共支出還可以有其他的重要分類，本文將創(chuàng)新地提出兩個新的分類，并對舊的分類進行創(chuàng)新性的補充和評析。

一、公共支出的含義

在西方公共經(jīng)濟學中，公共支出指的是公共機構(gòu)通過政府財政部門在向社會成員提供公共產(chǎn)品的過程中，所支付的各種費用的總和。[1]181也有人認為，公共支出指政府部門在一個財政年度內(nèi)為實現(xiàn)其公共職能而耗費的資金總和及對資金的分配、使用、管理的過程。[2]127還有人認為，公共支出是公共部門為從事經(jīng)濟活動所消耗的一切費用的總和。[3]127前兩個含義其實是把公共支出等同于財政支出，可以看作是狹義的公共支出；后一個含義則是較廣義的公共支出，但還不夠確切。

就中國而言，與西方發(fā)達國家不同，我們實行的是社會主義制度，盡管我們處于社會主義初級階段，但是我國憲法規(guī)定“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟制度的基礎是生產(chǎn)資料的社會主義公有制”，“國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度”。因此，公有制經(jīng)濟部門是我國重要的公共經(jīng)濟主體之一。公有制經(jīng)濟部門的支出，無疑也是公共支出。即便在西方國家，政府所有的國有企業(yè)的支出，也同樣是公共支出，而不是私人支出。有人以為，市場經(jīng)濟中公有制企業(yè)用在生產(chǎn)上的支出不是公共支出。這是出于對資本主義市場經(jīng)濟中存在大量公共企業(yè)的無知。

公共支出，在外延上超出了財政支出和政府支出，它是指公共經(jīng)濟主體在公共經(jīng)濟活動中所消耗的人力、物力和財力的總和。除了政府的財政支出外，它還包括公有制企業(yè)的支出、捐贈支出、志愿者的勞動付出，以及錯誤的公共經(jīng)濟決策所導致的流失性支出等等。在我國現(xiàn)階段，財政支出之外最重要的公共支出是公有制企業(yè)的支出。

把公共支出劃分為財政支出和非財政支出、政府支出和非政府支出，是公共支出的概念超脫出財政支出的概念之后的兩個自然劃分。在這里，財政支出是指納入預算的政府支出，即狹義的政府支出；而政府支出是指政府部門的全部支出，包括沒有納入預算的各種支出。

二、新分類之一：吃飯的支出與干活的支出

有人提出，從財政支出的角度來看，公共支出分為國防支出、行政管理支出、經(jīng)濟建設支出、科教文衛(wèi)支出、社會保障支出、債務支出等六個方面，在我國具體分為31個類別，包括：（1）基本建設支出；（2）企業(yè)挖潛改造資金；（3）簡易建筑費；（4）地質(zhì)勘探費；（5）科技三項費用；（6）流動資金；（7）支持農(nóng)村生產(chǎn)支出；（8）農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出；（9）農(nóng)林水利氣象等部門事業(yè)費；（10）工業(yè)交通等部門的事業(yè)費；（11）流通部門事業(yè)費；（12）文體廣播事業(yè)費；（13）教育事業(yè)費；（14）科學事業(yè)費；（15）衛(wèi)生經(jīng)費；（16）稅務、統(tǒng)計、財政、審計等部門的事業(yè)費；（17）撫恤和社會福利救濟費；（18）行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費；（19）社會保障補助支出；（20）國防支出；（21）行政管理費支出；（22）外交外事支出；（23）武裝警察部隊支出；（24）公、檢、法、司支出；（25）城市維護費支出；（26）政策性補貼支出；（27）對外援助支出；（28）支援不發(fā)達地區(qū)支出；（29）土地和海域開發(fā)建設支出；（30）專項支出；（31）其他支出。[1]204-205

總的來看，財政支出可以歸為兩類：一類是吃飯的支出；一類是干活的支出。所謂吃飯的支出，是指用于維持政府部門的費用，它包括政府部門人員的工資和福利，政府辦公場所的建設和維護費用，非公務活動的公車使用費用，等等，也包括一些政府人員用公款支付的高額奢侈消費或享受型消費支出。所謂干活的支出，是指政府部門執(zhí)行職能的支出。

公共支出，是為企業(yè)提供各種生產(chǎn)性公共服務，如農(nóng)田灌溉系統(tǒng)；向消費者提供各種消費性公共服務，如公園；或者兩者兼具，如既節(jié)省了生產(chǎn)者的時間又節(jié)省了消費者的時間的高速公路，而將全部公共支出分為三大類：純生產(chǎn)性支出、純消費性支出和生產(chǎn)—消費混合型支出。[4]但這三類支出，都只是一部分干活的支出。

吃飯的支出與干活的支出，有時具有交叉性。例如，美國副總統(tǒng)拜登到中國來訪問，其支出的主要部分就是干活的支出，但是，他的孫女搭便車一起來，其增加的費用就要算作吃飯的支出。再比如，拜登出訪法國，其支出的主要部分也是干活的支出，但是他和他的隨從人員在巴黎洲際大酒店住了一晚，花費掉58.5萬美元，超出了出訪時的必要住宿經(jīng)費開支。其超出部分就要算作吃飯的支出。因此，在吃飯的支出中，又可以分出必要的吃飯支出和不必要的吃飯支出兩類，后者還包括政府冗員的開支。在干活的支出中，也可以分為必要的和不必要的兩個類別，其中后者有時被列入公共部門的過度供給。

三、新分類之二：剛性支出與彈性支出

在財政支出中，必要的吃飯支出是第一位的支出。但是，如果沒有干活的支出，政府部門也就沒有存在的必要了，也就得不到吃飯的支出所需要的收入了。

毛澤東同志曾經(jīng)指出，“一切空話都是無用的，必須給人民以看得見的物質(zhì)福利。為了革命，為了抗戰(zhàn)，我們向人民要東西是完全合理的。我們的同志做了這一方面的工作算是做了他們應做的革命工作，這是很好的。但這只是做了一個方面的工作，而且還不是第一個方面的工作。我們的第一個方面的工作并不是向人民要東西，而是給人民以東西。只有在做了這一方面的工作，并確實生了成效之后，我們?nèi)プ龅诙矫娴墓ぷ鳌蛉嗣褚獤|西的工作時，我們才能取得人民的擁護，他們才會說我們要東西是應該的，是正當?shù)?；他們才會懂得他們?nèi)绮凰统黾Z草等等東西給政府，則他們的生活就不會好，就不會更好。”[5]467-468這段話中所謂“必須給人民以看得見的物質(zhì)福利”，所謂“給人民以東西”，就是要求人民政府為人民服務，這樣的政府支出自然是干活的支出。而這樣的支出第一個方面的工作，就是要求人民政府的財政支出，必須把為人民服務的支出放在首位，而把政府部門自己吃飯的支出放在第二位。當然，不吃飯也干不了活。由此，我們把必要的吃飯支出和必要的干活支出稱為剛性支出，其他的支出稱為彈性支出。剛性支出是第一位的支出，彈性支出是第二位的支出。

剛性支出與彈性支出的劃分，反映了不同類型的公共支出有可能在資源配置上形成競爭關系。曾有人把不同類別的公共支出間的動態(tài)互動關系，分為“互補”型和“替代”型，前者是指此類公共支出份額增加，彼類公共支出份額將在下一期增加，如一般公共服務支出與社會保障支出間就存在動態(tài)互補關系；后者是指此類公共支出份額增加，彼類公共支出份額將會在下一期減少，如文教科衛(wèi)支出與一般公共服務支出間存在動態(tài)替代關系。[6]但是，一般公共服務支出的增加并不能提高文教科衛(wèi)的水平，因此，它們兩者之間的真實關系不是替代，而是競爭。正是因為競爭的存在，才需要按照剛性與彈性的劃分進行取舍。

當前，在政府的財政支出上，應當優(yōu)先保證剛性支出，在剛性支出滿足之后，如果財力還有富余，才可以用于彈性支出。但是，現(xiàn)在有些地方政府，卻是優(yōu)先滿足政績工程這樣的彈性支出，拖欠鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和基層教師的工資那樣的剛性支出。這是非常不應該的。

美國一些地方政府在遭遇財政困難甚至財政破產(chǎn)后，不得不削減一些政府部門、裁減部分人員、降低包括警力、照明、道路維護和清潔等服務的預算。那些保留下來的財政支出，可以視為剛性支出，而被削減的公共支出則可以視為彈性支出。

需要指出的是，毛澤東同志的上述講話是在抗戰(zhàn)時期的1942年底講的。當時的抗戰(zhàn)，按照西方經(jīng)濟學的說法，就是在提供國防服務，就已經(jīng)是在給人民以東西了。但是，毛澤東同志仍然不滿意，他進一步提出，“我們有什么東西可以給予人民呢？就目前陜甘寧邊區(qū)的條件說來，就是組織人民、領導人民、幫助人民發(fā)展生產(chǎn)，增加他們的物質(zhì)福利，并在這個基礎上一步一步地提高他們的政治覺悟與文化程度。為著這個，我們應該不惜風霜勞苦，夜以繼日，勤勤懇懇，切切實實地去研究人民中間的生活問題，生產(chǎn)問題，耕牛、農(nóng)具、種子、肥料、水利、牧草、農(nóng)貸、移民、開荒、改良農(nóng)作法、婦女勞動、二流子勞動、安家計劃、合作社、變工隊、運輸隊、紡織業(yè)、畜牧業(yè)、鹽業(yè)等等重要問題，并幫助人民具體地而不是講空話地去解決這些問題。”[5]467這些話，對于今天的公共支出的安排，仍然具有十分重要的指導意義。如果今天的一些政府部門不去“組織人民、領導人民、幫助人民發(fā)展生產(chǎn)”，而僅僅只是把生產(chǎn)的事推給市場看不見的手，不去解決蔬菜爛在地里賣不出去、下崗失業(yè)做小販卻為城管所不容、干活拿不到錢只能冒死討薪等十分具體的問題，那么又怎么能在做向人民要東西的工作時取得人民的擁護呢？

四、舊分類之一：購買性支出和轉(zhuǎn)移性支出

購買性支出和轉(zhuǎn)移性支出是西方公共經(jīng)濟學已有的分類，這里對其做進一步的補充和評析。

在西方公共經(jīng)濟學中，財政支出通常被劃分為購買性支出和轉(zhuǎn)移性支出兩部分。購買性支出又稱為消耗性支出，指政府以購買商品、公共工程和勞務的方式占用和消耗的社會資源，包括政府各部門的各種消費性支出和投資性支出；轉(zhuǎn)移性支出指政府自身并不消耗社會資源，而是將社會資源在社會成員之間進行轉(zhuǎn)移再分配。在西方公共經(jīng)濟學家看來，購買性支出產(chǎn)生資源配置的作用，轉(zhuǎn)移性支出產(chǎn)生收入分配的作用。一些與公共購買性支出相關的社會集團的可支配收入增加，在某種程度上體現(xiàn)了收入分配的公平性，比如中小學義務教育的支出、對某階層所在行業(yè)和地區(qū)的政府優(yōu)惠政策。由于以再分配為目標的轉(zhuǎn)移性支出往往需要累進稅來支持，而累進稅往往扭曲人們在工作和閑暇之間的選擇，并帶來效率損失，這樣轉(zhuǎn)移性支出也可能影響到資源配置。[2]127-128

其實，資源配置是指資源在不同人群間的配置，而不是單指資源在政府和社會之間的配置，因此，既然轉(zhuǎn)移性支出使社會資源在社會成員之間進行轉(zhuǎn)移再分配，那么它就是直接進行了或干預了資源配置，不需要拐彎抹角地通過什么累進稅來影響資源配置。事實上，西方古典學派經(jīng)濟學家就認為，花費在醫(yī)療保健和社會福利上的公共支出增加，會使資源由對工廠、機器方面的私人投資轉(zhuǎn)向公共部門。[7]而公共部門本身并沒有消耗這些資源，而是將它們通過醫(yī)療保健和社會福利轉(zhuǎn)移到享受這些公共服務的人身上。

其實，西方公共經(jīng)濟學對這兩類公共支出做上述分析，是為了反對轉(zhuǎn)移性支出，反對對富人實行累進稅。而美國卻是實行累退稅的國家。據(jù)報道，美國奧巴馬總統(tǒng)夫婦2011年的報稅單顯示，美國“第一家庭”2011年的總收入是78.9674萬美元，兩人支付了16.2074萬美元的所得稅。根據(jù)測算，奧巴馬夫婦2011年所繳納的聯(lián)邦所得稅稅率是20.5%。這一稅率低于許多比他收入低的美國人，例如，副總統(tǒng)拜登夫婦的報稅單顯示，他們2011年的總收入約為38萬美元，支付所得稅約為9萬美元，稅率是23%。[8]難道累退稅就不會扭曲人們在工作和閑暇之間的選擇？為何要采用這種稅制呢？其實，這種累退稅制只不過表明，資產(chǎn)階級知道如何把公共支出的絕大部分“從自己的肩上轉(zhuǎn)嫁到工人階級和中等階級下層的肩上。”[9]事實上，政府的階級性決定了它的公平性與非公平性。在存在剝削階級的社會里，無論是政府的購買性支出，還是轉(zhuǎn)移性支出，都不可能去實現(xiàn)公平性。只不過，政府的購買性支出能夠消化資本家賣不掉的商品，能夠更好地向資本家輸送利益，因此，在西方經(jīng)濟學的理論中，才顯得比轉(zhuǎn)移性支出“公平”。

但是，在轉(zhuǎn)移性支出中，有一種轉(zhuǎn)移性支出，是西方經(jīng)濟學不會反對的。那就是國有經(jīng)濟部門對資本家的轉(zhuǎn)移性支出。這種轉(zhuǎn)移性支出發(fā)生在國有企業(yè)向公共財政上繳利潤之時。這是因為，公共財政支出應當來源于稅收，國企與私企、外企同樣納了稅，而且納得更多（這是因為國企不像私企和外企在招商引資時享受稅收優(yōu)惠，也沒有動力逃避稅收），如果國企再額外上繳一部分利潤用于公共財政支出，而私企、外企不需要上繳利潤，這就直接減輕了私企和外企的納稅負擔，從而直接形成了對于私企和外企的補貼。[10]

五、舊分類之二：經(jīng)常性支出和資本性支出

西方公共經(jīng)濟學關于公共支出的另一個比較重要的分類，是將公共支出分為經(jīng)常性支出和資本性支出。經(jīng)常性支出，主要包括人員經(jīng)費、公用經(jīng)費及社會保障支出，直接構(gòu)成本期公共產(chǎn)品的成本。資本性支出是用于購買或生產(chǎn)使用年限在一年以上的耐久品所需的支出，如用于道路、辦公樓建設的支出，用于購買汽車、復印機等辦公設備的支出。資本性支出的一部分應在本期得到補償，而大部分應分攤到未來各個時期之中。這就是說，資本性支出的補償方式有兩種，一是稅收，意味著本期享用的公共產(chǎn)品，本期付出代價；二是公債，意味著未來享用的公共產(chǎn)品，未來時期付出代價。[3]148-149

由此看來，西方經(jīng)濟學進行這一分類，是為了給政府負債找理由。但是，負債是要承擔利息的。這個利息負擔，由哪一期來承擔呢？由本期承擔嗎？本期是用稅收付出代價的。由未來時期承擔嗎？未來的人們會說，可以拖到未來時期再購買或生產(chǎn)這些東西，沒有必要現(xiàn)在就購買或生產(chǎn)；如果本期的人們要提前享用，就應當承擔利息負擔。因此，這種負債只是為了向金融資本家輸送利益而已。不過，這一分類也有它的合理性，那就在于提醒人們，政府的負債一定要形成相當?shù)馁Y產(chǎn)，到時可以用資產(chǎn)來抵債，就多少可以避免主權(quán)債務危機了。只不過，汽車和復印機這樣的耐久品，只是耐用消費品，并不是真正意義上的資產(chǎn)，如果真要談資本性支出的話，應當是像發(fā)電廠和收費高速公路那樣的支出。

還有一類資本性公共支出，即主權(quán)財富基金或社會保障基金等對有價證券的投資。這種資本性公共支出會衍生出一種支出，那就是由于投機失敗而導致的虧損。例如，2008年全國社會保障基金投資股票市場失敗，投資收益率為-6.79%。[11]這些虧損部分也形成公共支出，只是這種支出不參與提供任何公共產(chǎn)品，也沒有任何效益。

六、舊分類之三：生產(chǎn)性支出與非生產(chǎn)性支出

對于公共支出來說，一個重要的分類是生產(chǎn)性支出與非生產(chǎn)性支出的分類。其中，最有意義的是，公有制經(jīng)濟的生產(chǎn)性支出，尤其是其積累型的投資支出。

英國《經(jīng)濟學家》周刊認為，每一個崛起的大國都曾依賴國家政府來推動增長或至少保護脆弱的行業(yè)，就連英國這個自由貿(mào)易思想的熔爐都曾成立龐大的國企——東印度公司?！靶屡d國家一直在利用國家的權(quán)力來推動增長：想想20世紀50年代的日本和韓國，19世紀70年代的德國，甚或獨立戰(zhàn)爭后的美國”，“在二戰(zhàn)之后干涉不僅成為常識而且成為文明的標志。歐洲人建立了工業(yè)強國和福利國家。亞洲人將大量的資源投向大型國企”。由西方發(fā)達國家構(gòu)成的經(jīng)濟合作與發(fā)展組織中，國有企業(yè)總值近2萬億美元，員工有600萬人。[12]

與這些資本主義國家的國有企業(yè)相比，社會主義公有制經(jīng)濟的生產(chǎn)性支出，不僅支撐了國家的崛起，而且還是公有制經(jīng)濟壯大的主要途徑，是把勞動人民盡可能多地從雇傭奴隸的狀態(tài)下解放出來的主要力量，是實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢所不可或缺的物質(zhì)基礎，是走向社會主義中高級階段和共產(chǎn)主義社會的必由之路。

但是，在生產(chǎn)性的公共支出上，也不能光靠公有制經(jīng)濟自身，在人民群眾當家作主的國家，政府財政必然要對公有制經(jīng)濟有所支持。例如，斯大林就曾經(jīng)提到，要由國家來承擔蘇聯(lián)集體農(nóng)莊負擔不了的由于舊機器作廢和換用新機器所受到的損失。[13]然而，近些年來，我國國有企業(yè)的發(fā)展很少依靠國家財政出資，而是自籌資金發(fā)展。從1981年起，國務院決定凡具有還款能力的企業(yè)都實行撥改貸，后又決定，從1985年起所有預算內(nèi)基建投資全部實行撥改貸。從而使國有企業(yè)（當時稱國營企業(yè)）從它立項開始就是負債建設、負債施工，建成后負債生產(chǎn)和經(jīng)營。加上流動資金撥改貸、技術改造撥改貸，所有者既不墊付投資基金，也不支付流動資金和撥改資金，因此這樣辦起的國有企業(yè)是銀行貸款扶持起來的企業(yè)。撥改貸改革措施，從實踐效果來看，成為國有企業(yè)負債率高達80%以上的原因。[14]

在社會生產(chǎn)力尚不夠發(fā)達的社會主義初級階段，相比發(fā)達國家中國有企業(yè)的發(fā)展，我們更應當用政府財政來支持公有制經(jīng)濟，包括國有企業(yè)和集體所有制經(jīng)濟的發(fā)展。事實上，在招商引資的過程中，各級政府財政都以生產(chǎn)性支出的形式，直接和間接地給私人企業(yè)，尤其是外資企業(yè)，以相當大的支持。相比之下，對公有制企業(yè)以支持就更是應當?shù)牧?，這也是依憲治國的必然要求。對此，可以考慮在財政支出中設立專項基金，用于創(chuàng)辦公有制企業(yè)或向公有制企業(yè)發(fā)放低息貸款。

而在非生產(chǎn)性支出中，有一項非常重大的支出，是公共經(jīng)濟決策不當所造成的流失性支出，如國有資產(chǎn)流失所導致的支出、政策性虧損所導致的支出、政府官員貪污所得造成的支出以及前面提到的在金融投機上的虧損等。還有一項流失性支出也值得關注，那就是為處理不當?shù)墓不顒拥暮蠊黾拥暮罄m(xù)支出。例如，“新華視點”記者探訪多地著名“政績工程”發(fā)現(xiàn)，處置這些“政績工程”繼續(xù)消耗大量公共財政，同時，當?shù)卣€在為其不良社會影響付出后續(xù)代價。例如，在云南，河口縣斥資2.7億元建設的“文化長廊”在建成3年后，又花費3億元拆除。[15]這些拆除費用的支出是否適當，是完全毀掉以前的痕跡，從而全部建與拆的費用打水漂，還是做些調(diào)整，減少浪費和后續(xù)開支，是值得深入思考的。