梁　志

摘要 本文擬利用新近解密的美國政府檔案，充分借鑒國內外相關研究成果，揭示美國中央情報局建立的經過，并以重大國際事件或美國對冷戰(zhàn)形勢的新認識、總統(tǒng)和中央情報局局長的個人經歷和偏好以及輿論界和國會的監(jiān)督為主線勾勒該機構職能的演變過程，以加深對冷戰(zhàn)期間美國中央對外情報體制的理解。

關鍵詞 冷戰(zhàn)，中央情報局，建立，職能

中圖分類號K7 文獻標識碼A 文章編號0457—6241(2009)20—0011—12

1948年操縱意大利選舉，1953—1954年發(fā)動伊朗和危地馬拉政變，1961年策劃“豬灣事件”，1967年在越南展開“鳳凰行動”，這一切使美國中央情報局成為盡人皆知的“秘密情報機構”?？墒?，長期以來人們對中央情報局的由來及其職能的演變仍知之甚少。20世紀80年代以后，美國國會聽證會、中央情報局自由信息法項目，以及非官方的著作和文章陸續(xù)披露了大量有關美國政府戰(zhàn)時和戰(zhàn)后情報活動的機密文件，一些民間學者和官方史學家還相繼編撰了若干相關文件集，中央情報局的神秘面紗漸漸被揭開了?；谝陨蠗l件，本文擬對中央情報局的形成過程和職能變化做一梳理。

一、從戰(zhàn)略情報局到中央情報局

1941年12月7日，日本偷襲珍珠港。美國政府對此毫無準備，不是因為情報機構沒有得到襲擊何時何地發(fā)生的消息，更不是因為急于參戰(zhàn)的羅斯?？偨y(tǒng)扣壓了情報，而是因為沒有人把這些情報綜合起來，加以精確的分析。于是，建立中央情報機構被提上議事日程。

1942年6月13日，羅斯福發(fā)布軍事命令：情報協(xié)調局(office of the Coordinator of Information)更名為戰(zhàn)略情報局(office of Strategic Services)，轉屬參謀長聯(lián)席會議管轄；戰(zhàn)略情報局的職責是收集和分析參謀長聯(lián)席會議所需的情報，規(guī)劃并執(zhí)行參謀長聯(lián)席會議所指示的特殊任務；戰(zhàn)略情報局局長將由總統(tǒng)任命、在參謀長聯(lián)席會議的指導和監(jiān)督下工作；任命原情報協(xié)調局局長威廉·多諾萬(William J.Donovan)為戰(zhàn)略情報局局長。12月，參謀長聯(lián)席會議正式將戰(zhàn)略情報局的任務確定為破壞、間諜、反間諜和秘密活動。一年后，戰(zhàn)略情報局又被賦予從事對外宣傳活動的職責。戰(zhàn)略情報局的戰(zhàn)時活動遍及歐洲、北非、東地中海、巴爾干和遠東，是美國歷史上第一個具有中央對外情報機構性質的組織。1944年11月18日，多諾萬就戰(zhàn)后對外情報體制問題向羅斯福進言：改變戰(zhàn)時由軍方負責情報活動的做法，將和平時期的情報活動直接置于總統(tǒng)的控制之下；任命一位中央情報局局長，由他在總統(tǒng)的指導下全權負責情報事務；設立由國務卿、陸軍部長、海軍部長等人組成的顧問委員會，職能是向中央情報局局長提供咨詢。此即“多諾萬計劃”。該計劃剛一問世便遭到了國務院、陸軍部、海軍部、參謀長聯(lián)席會議，以及聯(lián)邦調查局等各部門情報機構的強烈反對，它們認為只有松散的情報體制才能確保有效地收集和分析情報，兼顧多方利益。1945年4月，羅斯福指示多諾萬爭取各部門情報機構對其計劃的支持。幾天后，羅斯福去世。新上任的哈里·杜魯門(Harry s.Truman)總統(tǒng)于9月20日發(fā)布了第9621號行政命令，指示解散戰(zhàn)略情報局，其中的研究和分析處(Research and Analysis Branch)與論證處(Presentation Branch)轉歸國務院，余者由陸軍部接管。當天，他還致函國務卿詹姆斯·伯恩斯(James F.Byrnes)，希望其組建一個由國務院領導的部際小組，負責制訂一份全面的、協(xié)調一致的對外情報計劃。就這樣，“多諾萬計劃”在首輪對外情報體制之爭中被淘汰。

在接下來的新一輪爭論中，軍方與國務院成為主角和對立雙方。10月22日，陸軍部長羅伯特·帕特森(Robert B.Patterson)命令其空軍助理羅伯特·洛維特(Robert A.Lovett)組建一個委員會，專門研究未來對外情報體制問題。11月3日，洛維特委員會提交了初步報告，總體上支持參謀長聯(lián)席會議的主張。同樣，作為海軍部研究結果的埃伯施塔特報告也得出了類似的結論，大體贊同參謀長聯(lián)席會議的意見。如果說軍方內部的看法相對來說比較一致的話，那么國務院主要官員間的分歧則相當嚴重。伯恩斯在情報方面主要倚重國務卿研究、情報特別助理艾爾弗雷德·麥科馬克(Alfred McCormack)和負責管理事務的助理國務卿唐納德·拉塞爾(Donald s.Russell)。然而，兩人在對外情報體制問題上的想法迥然不同。麥科馬克認為應由國務卿主管對外情報工作，由國務卿或國務卿的代表決定呈送總統(tǒng)的情報性質。拉塞爾的意見與參謀長聯(lián)席會議的計劃極為接近，以至于海軍部長詹姆斯·福里斯特爾(James v.Forrestal)將二者等同視之。

鑒于制訂對外情報計劃的工作因各種錯綜復雜的矛盾而進展緩慢，11月7日白宮建議總統(tǒng)將國務卿、陸軍部長和海軍部長召集到一起，命令他們在12月31日前制訂出一份三方均能接受的建立中央情報機構的計劃，以呈送總統(tǒng)審批。杜魯門按照這一建議發(fā)出了指示。不久，國務院的麥科馬克計劃出臺。該計劃提議以一個復雜的委員會體系為基礎構建協(xié)調對外情報和安全情報(內部情報)活動的雙重機制。雖然麥科馬克計劃并未排除建立履行共同職責的中央情報機構的可能性，但它將協(xié)調現(xiàn)有情報活動視為根本問題，主張由國務院主導對外情報工作。軍方堅決反對由國務院負責對外情報工作，國務院被迫兩次修改麥科馬克計劃。不過，在12月3日送交帕特森和福里斯特爾的附有修改后的麥科馬克計劃的備忘錄中，伯恩斯依舊反對單獨建立中央情報機構。無奈，白宮再次介入，迫使伯恩斯做出讓步。

1946年1月22日，杜魯門以信函的形式向國務卿、陸軍部長和海軍部長發(fā)出了關于協(xié)調對外情報活動的指令，命令他們與總統(tǒng)個人代表一同組成國家情報委員會(National Intelligence Authority)，并從各自所屬部門中抽調人員組建中央情報小組(Central Intelligence Group)。此外，國家情報委員會還將指派具有國家安全職能的主要軍事和文職情報機構的首腦(或他們的代表)組建一個負責向中央情報小組組長提出建議的情報顧問委員會(Intelligence Advisory Board)。具體地說，中央情報小組組長要在國家情報委員會的指導和管理下履行以下職責：充分利用國務院、陸軍部和海軍部各情報機構的人員和設備，對與國家安全有關的情報進行歸類和評估，繼而在政府內部分發(fā)戰(zhàn)略和國家政策情報；制訂協(xié)調國務院、陸軍部和海軍部各情報機構與國家安全有關的活動的計劃，并在確立確保最有效地完成國家情報任務的總體政策和目標方面向國家情

報委員會提出建議；為了保證各部門情報機構的利益，承擔起在國家情報委員會看來中央組織可以最有效地完成的多個機構共同關心的工作；履行總統(tǒng)和國家情報委員會隨時可能賦予的與國家安全情報有關的其他職責。次日，杜魯門決定在確定中央情報小組組長的正式人選之前先讓悉尼·索爾斯(Sidney w.Souers)臨時擔任中央情報小組組長，同時任命威廉·萊希(William D.Leahy)為總統(tǒng)在國家情報委員會中的個人代表。至此，美國國家對外情報體制初步形成。

6月10日，霍伊特·范登堡(Hoyt s.Vanden-berg)接替索爾斯成為首任中央情報小組組長。當時，初建的中央情報小組在國家情報體制中尚沒有實權，中央情報小組組長的權威也并非無可置疑。各部門情報機構明顯排斥中央情報小組，依舊越過中央情報小組直接向總統(tǒng)呈送情報，拒絕與中央情報小組分享原始資料，只向中央情報小組提供少量的資金和一小部分平庸的人員。造成這種局面的主要原因是中央情報小組并非依法建立的機構，在財政上必須依賴國務院、陸軍部和海軍部的資助，僅具有初步的研究和分析能力，無力撰寫戰(zhàn)略和國家政策情報，中央情報小組組長與情報顧問委員會之間的權責關系尚不明晰。因此，范登堡不斷謀求擴大中央情報小組的權限，一心要把中央情報小組建成一個獨立的、完全自給的國家情報機構。

上任之后，范登堡陸續(xù)提出了一些與中央情報小組職能有關的具體問題：應授權中央情報小組組長從事有利于撰寫戰(zhàn)略和國家政策情報的基礎性研究和分析工作。相應的，國務院、陸軍部和海軍部中與這一工作有關的資金、人員和設施轉歸中央情報小組所有；賦予中央情報小組組長以國家情報委員會“行政代理人”(executive a-gent)的身份，允許他代表國家情報委員會協(xié)調和監(jiān)督聯(lián)邦政府的所有情報活動；由中央情報小組組長全權負責收集涉及國家安全的外部情報的間諜和反間諜活動，以及與之相關的監(jiān)視外國新聞出版和廣播宣傳的工作；國務院、陸軍部和海軍部應在各自能力范圍內按中央情報小組組長的要求向中央情報小組提供必要的資金、人員、設施和其他幫助；中央情報小組有權請求追加撥款；協(xié)調與外國原子能開發(fā)及其潛力有關的情報活動；利用與國外有聯(lián)系的美國商業(yè)機構、非政府組織和個人收集外部情報；將撰寫靜態(tài)情報(Static Intelligence)的職責劃歸中央情報小組；情報顧問委員會的討論和審議不得妨礙中央情報小組按時呈交情報評估報告；由中央情報小組協(xié)調傳記情報(Biographic Intelligence)的撰寫和保存工作；界定國務院、陸軍部、海軍部等各部門情報機構負責收集的情報的類型。隨著以上問題的逐步解決，中央情報小組收集和分析情報、撰寫情報評估報告以及協(xié)調情報活動等各項職能明顯加強。

同時，范登堡也在努力使中央情報小組成為依法建立的機構。1946年7月初，他的法律顧問們起草出一份準備呈交白宮的中央情報局(Central Intelligence Agency)立法草案，賦予中央情報小組以獨立財政權等諸多權力和明顯高于各部門情報機構的地位。在隨后召開的國家情報委員會第4次會議上，范登堡提出中央情報小組應有權審閱所有原始情報資料，努力滿足各部門的情報需求。實現(xiàn)這一目標的前提條件是中央情報小組組長擁有財政和用人權。國家情報委員會總體上支持范登堡的看法，指示伯恩斯與預算局討論中央情報小組在資金方面的困難。最終，預算局、財政部和總審計局同意設立一項專由中央情報小組組長管理和使用的特別工作基金(Special Working Fund)。更令范登堡感到振奮的是，雖然杜魯門認為不宜向本屆國會提出為中央情報小組立法的問題，但他授權國家情報委員會先起草出一部準備呈給下一屆國會的中央情報局立法草案。

1947年1月，陸軍部長和海軍部長共同建議通過包括建立中央情報局等內容在內的軍隊合并法案。負責起草軍隊合并立法草案的白宮工作小組順勢決定將建立中央情報局的問題納入其中，但對中央情報局的職能和中央情報局局長的特權不做詳細規(guī)定，以免引起國會對情報事務的過多關注和爭論。中央情報小組逐漸接受了這一事實。9月19日，1947年國家安全法正式生效。法案規(guī)定，解散國家情報委員會，另外成立國家安全委員會，并在國家安全委員會下面設立中央情報局。中央情報局應在國家安全委員會的指導下履行以下職責：就協(xié)調與國家安全有關的政府部門和機構的情報活動這一問題向國家安全委員會提出建議；對與國家安全有關的情報進行歸類和評估，并在政府內部分發(fā)情報，前提條件是中央情報局不得行使維持治安、傳喚和執(zhí)法的權力，各部門和其他機構應繼續(xù)收集自身所需的情報并對其進行評估、歸類和分發(fā)，中央情報局局長有責任嚴守有關情報來源和方法的秘密，以防未經授權的泄密；為了保證現(xiàn)有情報機構的利益，從事國家安全委員會認為由中央機構可以更有效地完成的以上情報機構共同關心的其他工作；履行國家安全委員會隨時可能賦予的與國家安全情報有關的其他職責。1948年，中央情報局又將單獨的中央情報局立法草案提交國會，但國會未來得及按程序對草案進行審議便休會了。1949年，中央情報局再次將草案呈送國會。6月20日，中央情報局法正式生效，主要意義在于：賦予中央情報局不受相關法律法規(guī)限制自由使用資金并按照預算局批準的數(shù)額與其他部門機構相互挪用資金的權力。

1947年國家安全法和1949年中央情報局法的通過一方面使中央情報局成為依法建立的機構，擁有了簽約、財政和用人權，另一方面也充分保護了各部門情報機構的利益，將中央情報局置于由各部門首腦組成的國家安全委員會之下，允許各部門情報機構繼續(xù)從事原來的工作，且并未明確賦予中央情報局收集情報和采取秘密行動的權力。但這一切并不意味著中央情報局的職能一成不變，因為1947年國家安全法規(guī)定中央情報局可以從事國家安全委員會認為中央機構可以更有效地完成的各部門情報機構共同關心的其他工作，國家安全委員會有權隨時賦予中央情報局與國家安全有關的其他職責。

二、中央情報局職能的初步演變

1947年9月20日，中央情報局正式成立，羅斯科·希倫科特(Roscoe Hillenkoetter)成為第一任中央情報局局長。此前，他已準備好了向即將建立的國家安全委員會提出的建議：允許中央情報局局長參加所有國家安全委員會會議；建立一個由國務卿和國防部長組成的負責指導中央情報局的國家安全委員會分委會；組建一個負責向中央情報局局長提供建議的情報顧問委員會；國家情報委員會的指令暫時依然有效；國家安全委員會指示中央情報局局長在60天內提出對中央情報局新的授權建議。26日，國家安全委員會召開第1次會議，授權中央情報局局長以觀察員

或顧問的身份參加國家安全委員會的所有會議，同意國家情報委員會的指令短時間內仍具法律效力，命令希倫科特在60天內提出“完善以往指令的授權建議”，但沒有就籌建國家安全委員會分委會和情報顧問委員會等問題做出決定。10月10日，國家安全委員會執(zhí)行秘書索爾斯對希倫科特建立情報顧問委員會的提議進行了修改，刪去了有關中央情報局局長應按照兩個或兩個以上情報顧問委員會成員的要求向國家安全委員會提出建議的規(guī)定。最終，國家安全委員會授權按照索爾斯的主張組建情報顧問委員會。

11月，希倫科特如期向國家安全委員會提出了修改國家情報委員會指令的建議，詳細規(guī)定了中央情報局的職能和中央情報局局長的權力，20日，情報顧問委員會召開會議，中央情報局局長與各部門情報機構負責人就修改國家情報委員會指令的問題展開激烈爭論，多數(shù)部門情報機構負責人認為應大范圍地修改希倫科特的建議。最終會議決定建立一個特別工作小組，專門負責修改國家情報委員會指令。在12月12日的國家安全委員會第3次會議上，雙方達成妥協(xié)，各部門情報機構承認中央情報局局長擁有協(xié)調權，承諾向中央情報局局長提供其對情報進行綜合分析所需的資料，并討論通過了詳細規(guī)定中央情報局職能和中央情報局局長權力的國家安全委員會第1號情報指令(NSCIDl)。指令的主要內容為：應建立一個負責向中央情報局局長提供建議的由國務院、陸軍部、海軍部、空軍部、參謀長聯(lián)席會議、原子能委員會的情報負責人或他們的代表組成的情報顧問委員會；在1947年國家安全法第102條第(5)款授權的范圍內，中央情報局局長或由他指定的代表將通過與有關部門和機構負責人達成的協(xié)議調研和檢查他認為必要的、與他向國家安全委員會提供咨詢和就協(xié)調情報活動一事提出建議的職責有關的涉及國家安全的各聯(lián)邦部門機構的情報資料；中央情報局局長應負責利用現(xiàn)有情報設施和部門情報整理出與國家安全有關的情報(簡稱國家情報)，但要盡量不重復進行各部門機構的情報活動和研究工作；中央情報局局長應向總統(tǒng)、國家安全委員會成員、情報顧問委員會組成機構的情報負責人以及國家安全委員會隨時可能指定的政府部門機構分發(fā)國家情報。所分發(fā)的情報必須得到各情報機構的正式同意或經同意附上說明明顯不同意見的報告；為了確?，F(xiàn)有各情報機構的利益，中央情報局局長應承擔起國家安全委員會認為由中央機構可以更有效地完成的、這些機構共同關心的工作；各部門機構的情報組織應在其職責范圍內保持與中央情報局以及彼此間的情報信息或情報交流；情報組織應盡力提供或收集中央情報局局長或其他某個部門機構要求獲得的情報；中央情報局局長應與各部門機構達成協(xié)議，向中央情報局選派中央情報局局長可以直接任命者之外的具有顧問、一線工作或其他方面經驗和才能的人員。國家安全委員會第1號情報指令的意義在于正式賦予中央情報局局長以協(xié)調和檢查情報界工作以及分析和分發(fā)情報的權力。相應的，各情報部門機構則有義務依照規(guī)定收集或提供中央情報局局長要求獲得的情報并選派中央情報局局長所需的人員。

1946年年底，隨著美蘇關系的惡化，陸軍部、海軍部和國務院開始討論開展心理戰(zhàn)的問題。1947年12月9日，國家安全委員會批準了題為“心理行動”的NSC4-A號文件。文件指出，根據(jù)1947年國家安全法第102條第4款第(5)項的規(guī)定(國家安全委員會隨時可以賦予中央情報局與國家安全有關的其他職能)，授權中央情報局開展心理戰(zhàn)。為了確保以上行動與美國的外交政策和軍事戰(zhàn)略相一致，中央情報局與此相關的所有政策指令和計劃必須獲得國家安全委員會特別小組的批準，且應充分考慮有關地區(qū)的美國外交和軍事負責人的意見。12月22日，中央情報局在特別行動辦公室(Offlce of SpeciM Op-erations)內設立了職責為組織開展心理戰(zhàn)的特別程序小組(speciM Procedures Group)。

1947年年底至1948年上半年，以操控意大利大選為中心，中央情報局在歐洲采取了一系列心理戰(zhàn)行動，成效顯著，心理戰(zhàn)控制權成為各部門關心的問題。經過一個月激烈的爭論，1948年6月17日國家安全委員會批準了NSC10／2號文件，名為“國家安全委員會關于特別計劃辦公室的指令”，主要內容如下：撤銷中央情報局特別程序小組，另設特別計劃辦公室(office of SpeeiM Projects)，專門負責秘密行動；特別計劃辦公室主任由國務院任命，但需中央情報局局長認可；特別計劃辦公室主任有權直接向中央情報局局長匯報工作。為了最大程度地提高效率，特別計劃辦公室將在中央情報局其他下屬機構之外單獨開展工作；中央情報局有責任與國務卿和國防部長的指定代表協(xié)商，以確保秘密行動與美國的外交政策和軍事戰(zhàn)略協(xié)調一致。如果雙方意見不一，應由國家安全委員會予以裁決。該指令使國務院和國防部對中央情報局采取秘密行動的權力形成了有效的制約，且特別計劃辦公室自成立之日起便成為中央情報局內部的一個半自治機構。

1948年1月13日，國家安全委員會第5次會議決定組建情報調研小組，全面客觀地考察中央情報局的組織、活動和人員情況，并提出相應的建議。2月13日，索爾斯在致艾倫·杜勒斯(Allen DuUes)、馬賽厄斯·科雷亞(Mathias Correa)和威廉·杰克遜(William H，Jackson)的備忘錄中授權三人按照以上決議進行調研。1949年1月1日，情報調研小組向國家安全委員會提交了最終報告，主要觀點包括：中央情報局與國家安全委員會的關系合理，但應授權并鼓勵中央情報局通過中央情報局局長與國務卿和國防部長建立更緊密的聯(lián)系；無需修改1947年國家安全法關于中央情報局職責的規(guī)定，而應促使中央情報局真正地履行這些職責；出于保證各任中央情報局局長都有較長任期并擺脫軍方束縛的考慮，中央情報局局長一職應由平民或退伍軍人擔任。

4月7日，國家安全委員會召開第37次會議，研究情報調研小組報告。由于報告長達163頁，且各情報機構對其褒貶不一，因此國家安全委員會決定委托國務卿和國防部長參照本次會議的討論情況提出具體的行動建議。7月1日，國務卿迪安·艾奇遜(Dean Acheson)和國防部長路易斯·約翰遜(Louis Johnson)聯(lián)合向國家安全委員會提交了NSC50號文件。文件僅部分地贊同情報調研小組對中央情報局領導不利的指責，批評的語氣相對溫和。7月7日，國家安全委員會召開第43次會議，決定指示國務卿和國防部長的代表進一步研究擬建的“行動科”(Operations Division)單獨管理的可行性，同時批準了NSC50號文件的其他建議。22日，國務卿和國防部長的代表指出應對中央情報局公開和秘密的行動分別予以

管理，從而肯定了情報調研小組的看法。

10月7日，希倫科特向國家安全委員會匯報了依據(jù)NSC50號文件第6條改組中央情報局一事的進展情況：起草了將特別行動辦公室、政策協(xié)調辦公室(Office ofPolicy Coordination)和行動辦公室(Office of Operations)中的聯(lián)絡小組合并為行動科的計劃，并將這一計劃提交國務院和國防部審議；正在起草重組研究和評估辦公室(Office of Research and Estimates)的計劃；準備提高部際協(xié)調和規(guī)劃辦公室(Interdepart-mental Coordinating and Planning Staff)的業(yè)務水平。12月27日，希倫科特又向國家安全委員會匯報了NSC50號文件第4條“需要協(xié)調或注意的具體情報問題”的執(zhí)行情況：1949年1月1日建立的中央情報局科技情報辦公室(0ffice 0fScientific Intelligence)已開始同其他相關政府機構一道處理科技情報事務。1949年10月18日中央情報局又組建了一個部際科技情報委員會(Interdepartmentai Scientific Intelligence Committee)，專門負責制訂、支持和協(xié)調科技情報工作計劃；聯(lián)邦調查局已成為情報顧問委員會的正式成員機構，中央情報局特別行動辦公室正謀求在相關事務方面與聯(lián)邦調查局密切合作；情報顧問委員會已就危機期間應加快情報工作這一原則達成一致，但在實施方法上各方的看法尚不統(tǒng)一；中央情報局將繼續(xù)為總統(tǒng)和國家安全委員會撰寫每日和每周摘要；利用外國團體和個人獲取情報的工作正在順利進行當中；中央情報局已明顯加強了與相關機構在遠東和歐洲占領區(qū)秘密情報工作方面的合作；正在等待國家安全委員會批準有關利用在美國國內的外國叛逃者獲取情報的建議；中央情報局特別行動辦公室已大力加強了同聯(lián)邦調查局在國外反間諜活動方面的合作；正在改組中央情報局報告和評估辦公室(office of Repots and Estimates)；在長期和部際的基礎上規(guī)劃情報撰寫工作的問題已經解決。

雖然中央情報局撰寫了一些有關朝鮮半島的情報評估報告，也提及戰(zhàn)爭爆發(fā)的可能性，但措詞的力度并不足以引起國家安全委員會的注意，因此美國并沒有提前做好戰(zhàn)爭準備。更糟糕的是，戰(zhàn)爭之初，中央情報局報告和評估辦公室提交的朝鮮半島局勢分析報告漏洞百出。8月2日，《紐約先驅論壇報》上登載的一篇尖銳的批評性文章認為，除朝鮮問題外，美國情報系統(tǒng)還未能準確地預見“捷克斯洛伐克的陷落”、鐵托對莫斯科的“背叛”、中國國民黨的垮臺、以色列在巴勒斯坦地區(qū)的勝利，以及拉美各國在1947年波哥大會議上的情緒。于是，1950年10月接任中央情報局局長的沃爾特·史密斯(Waiter B.Smith)決心改革中央情報局的組織結構和運行機制，主要措施如下：擴大中央情報局局長的權限；撤銷報告和評估辦公室，另設負責撰寫協(xié)調一致的國家情報評估的國家評估辦公室；組建研究和報告辦公室，其研究和分析工作主要針對“蘇聯(lián)集團”國家的經濟狀況；建立負責同國外聯(lián)絡并向國外秘密行動提供后勤支援的行政辦公室(Administrative Office)；將通訊情報小組(cOMINT unit)改組為時事情報辦公室(Office 0fCurrentIntelligence)，職責是以時事情報公報(current Intelligence Bulletin)的形式對瞬息萬變的事態(tài)做出迅速的分析和評估，為秘密行動提供情報支持；將特別行動辦公室和政策協(xié)調辦公室合并為規(guī)劃處朝鮮戰(zhàn)爭還促使美國進一步完善隱蔽行動戰(zhàn)略。1951年10月23日的NSCl0／5號文件再次強調開展和加強秘密行動的必要性，決定由1951年4月4日建立的心理戰(zhàn)略委員會(Psychological Strategy Board)評估重要秘密行動計劃的可行性，重新賦予中央情報局局長從事秘密活動的職責，并要求他與國務院、國防部和心理戰(zhàn)略委員會的代表充分協(xié)商。至此，杜魯門政府不僅建立了實施隱蔽行動的一整套組織體系，確定了隱蔽行動的具體內容，而且明確了隱蔽行動的范圍和步驟以及給蘇聯(lián)的權力結構和以蘇聯(lián)為首的社會主義國家關系造成最大緊張的最終目標。

1953年2月26日，前情報調研小組成員、時任中央情報局副局長的杜勒斯升任中央情報局局長，他由史密斯手中繼承下來的研究和分析團隊確保了評估文件的可靠性和權威性。同樣是新上任的德懷特·艾森豪威爾(Dwight D，Eisenhower)總統(tǒng)非常重視中央情報局，為中央情報局提供了充足的財政支持，讓中央情報局參與各個層次的外交政策討論。此外，他還大大提高了國家安全委員會在決策系統(tǒng)中的地位，隨之而來的是國家安全委員會要在起草政策文件前仔細研讀中央情報局國家情報評估報告，以做到言之有據(jù)。從這個意義上講，艾森豪威爾政府時期情報文件已被制度性地納入最高決策層的閱讀范圍。此間，中央情報局在情報收集技術方面也取得了長足進步，主要表現(xiàn)為U-2飛機和間諜衛(wèi)星的研制成功和實際應用。

然而，無論是杜勒斯還是艾森豪威爾最重視的都是秘密行動。1953--1961年，中央情報局的秘密行動集中于西歐、遠東和拉美，所用資金占總開支的54％，人員也相應的增加了約1000人。隨著秘密行動的深入開展，美國政府著手加強秘密行動管理工作。1954年3月15日，艾森豪威爾批準了題為“秘密行動”的NSC5412號文件，NSC10／5號文件就此作廢。NSC5412號文件指出，國家安全委員會已賦予中央情報局從事對外間諜和反間諜活動的職責，本指令進一步指示中央情報局承擔起在國外采取秘密行動的責任，而不再新建一個專門負責秘密行動的機構。中央情報局局長的職責是為確保秘密行動計劃的制訂和執(zhí)行與美國的外交和軍事政策以及公開活動協(xié)調一致而與國務卿和國防部長的指定代表協(xié)商，征求行動協(xié)調委員會(0perations Coordinating Board)(根據(jù)1953年9月2日的第10483號總統(tǒng)行政命令成立的取代心理戰(zhàn)略委員會、專門負責執(zhí)行國家安全委員會指令的機構)，以及其他適當?shù)恼块T機構的意見，并通知美國政府相關機構中央情報局即將執(zhí)行的秘密行動計劃。1955年12月28日，艾森豪威爾又批準了NSC5412號文件的修訂版NSC5412／2號文件，決定成立由國務卿和國防部長指定的助理部長或助理部長以上級別的代表與總統(tǒng)代表組成的特別工作小組，任務是審批中央情報局提出的秘密行動計劃并統(tǒng)一安排國務院、國防部和中央情報局提供相應的支持。

1958年，出于加強中央情報局局長對情報界控制的考慮，艾森豪威爾修改了國家安全委員

會第1號情報指令，明確規(guī)定現(xiàn)有部門和機構有責任協(xié)助中央情報局局長提高情報界的行動效率和情報質量。為此，應建立一個以中央情報局局長為首的美國情報委員會(United States Intel-ligence Board)，職責是通過由各機構官員組成的委員會協(xié)調情報界的活動。1959年秋，按照預算局的建議，艾森豪威爾決定成立美國政府對外情報活動聯(lián)合研究小組(Joint Studv Group on the Foreign Intelligence Activities of the United States Government)，探討對外情報機構的管理和運作問題。1960年12月15日，聯(lián)合研究小組提交了最終研究報告。1961年1月13日，國家安全委員會批準了報告中提出的大部分建議。該報告為約翰·肯尼迪(John F，Kennedy)總統(tǒng)的情報改革奠定了基礎。

三、中央情報局職能的進一步演變

1961年5月4日肯尼迪發(fā)布了第10938號行政命令，撤銷了總統(tǒng)對外情報活動顧問委員會，取而代之的是由一些杰出公民組成的總統(tǒng)對外情報顧問委員會(President's Foreign Intelligence Advisory Board)，任務是不斷全面評估中央情報局以及其他與對外情報事務有關的聯(lián)邦部門機構的職能，監(jiān)督中央情報局的秘密活動，向總統(tǒng)匯報美國情報人員的表現(xiàn)、進步和問題，并就對外情報目標和活動提出建議。這一切并不意味著肯尼迪不再重視隱蔽行動了。相反，1961—1962年他共批準了550項包括向國外友好政治家提供秘密資助、暗殺外國領導人和發(fā)動準軍事行動在內的隱蔽行動計劃。同時，為了防止因豬灣事件而產生的白宮信任危機，中央情報局決定將“每日摘要”升級為“總統(tǒng)情報簡報”(Presi-dent's Intelligence Checklist)，加入中央情報局行動匯報等新內容，且更加注重簡潔凝練?？偨y(tǒng)情報簡報很快成為肯尼迪最樂于閱讀的文件之。

1963年12月27日，剛剛入主白宮的蘭登·約翰遜(Lyndon B，Johnson)總統(tǒng)在與中央情報局局長約翰·麥康(John A，McCone)討論情報事務時表示，中央情報局不宜作為“秘密機關”存在，而應重新充當總統(tǒng)情報顧問。同樣，與杜勒斯不同，麥康對情報收集和分析活動的興趣遠遠大于對秘密行動的興趣，但這并不意味著情報收集和分析在各方面都對決策產生了更大的影響，越南問題便是明證。除1963--1964年初以外，中央情報局一直對卷入越戰(zhàn)持悲觀看法，屢次指出美國很難取勝。約翰遜卻認為中央情報局的報告日益偏離政策需求，因此越來越不愿接受情報分析得出的結論。雖然規(guī)劃處在麥康掌權期間沒有受到足夠的重視，可中央情報局的秘密活動并未因此減少。相反，隨著冷戰(zhàn)主戰(zhàn)場向第三世界轉移，1963年以后中央情報局開始更加頻繁地在古巴、老撾、越南和非洲采取秘密行動。此時，批準秘密行動的權力進一步集中于白宮"5412委員會”下設的反情報特別小組手中。開支和危險性是決定中央情報局是否需要將某一秘密行動計劃提交反情報特別小組審議的標準。前者的界限是25000美元；后者的衡量尺度包括暴露的可能性、成功幾率和政治敏感程度。1964年，約翰遜政府通過第303號國家安全行動備忘錄(NSAM303)將反情報特別小組更名為“303委員會”，構成和職責保持不變。

60年代上半期，先是古巴導彈危機的爆發(fā)，后是美國逐漸卷入越戰(zhàn)，部分美國公眾因此不再認為蘇聯(lián)是肆無忌憚地尋求擴張的強權國家，也不再認為共產主義是唯恐避之不急的惡魔，他們思考得更多的是核時代對抗可能導致兩敗俱傷的問題。在這種形勢下，人們對以秘密行動見長的中央情報局越來越不信任，希望它真正地成為能夠對世界形勢做出準確判斷的專業(yè)機構，加之理查德·尼克松(Richard Nixon)總統(tǒng)及其國家安全事務助理亨利·基辛格(Henry A，Kissinger)都對書面情報有著濃厚的興趣，于是中央情報局的工作重點由秘密行動轉向情報收集與分析@。1971年11月5日，總統(tǒng)在致內閣部長和情報界高級決策人的題為“美國對外情報界的組織和管理”的備忘錄中指出，當前對外情報界亟待解決的首要問題是改善情報質量和提高情報資源利用率。具體措施如下：賦予中央情報局局長制訂、審議、協(xié)調和評估情報計劃，組織實施情報活動以及撰寫國家情報的權力。為此，成立協(xié)助中央情報局局長制訂整個情報界預算的情報資源顧問委員會；重組國家情報委員會，賦予其協(xié)助中央情報局局長反映國家情報需求、確定各項情報工作的重點、保證國家情報資料分發(fā)和保密工作的順利進行并確保情報來源和方法的安全等職責；建立國家安全委員會情報分委會(National Secu-rity Council Intelligence Committee)，職責為確定情報需求并從情報使用者的角度對情報質量做出評價；在國家安全事務委員會(National Security Council Staff)中設立凈評估小組(Net Assessment Group)，負責全面審閱和評價情報文件，并就美國與敵國間的實力對比做出評估。根據(jù)尼克松備忘錄的指示，1972年2月17日國家安全委員會發(fā)布了修改后國家安全委員會第1號情報指令，賦予中央情報局局長四項重要職責：規(guī)劃和審議整個情報界的活動和開支，并向白宮做出年度匯報；為總統(tǒng)及其他決策人撰寫國家情報；領導情報界顧問小組；確定情報需求及工作重點。在履行以上職責的過程中，中央情報局局長應遵循提高工作效率、提供更優(yōu)質及時的情報、行使領導整個情報界的職權三項原則。

1973年上半年，中央情報局訓練西藏游擊隊、秘密破壞智利經濟以及卷入水門竊聽案等一系列事件曝光，美國公眾和國會嚴厲指責中央情報局從事非法活動。為了爭取主動，中央情報局局長命令負責秘密行動的高級官員立即匯報現(xiàn)在正在進行或過去從事過的超越法律規(guī)定權限的活動。此后，中央情報局再也無法像以往那樣幾乎毫無束縛地從事秘密活動了。12月30日，國會通過對外援助法休斯—瑞安修正案。作為戰(zhàn)后美國歷史上第一項有關監(jiān)督對外情報活動特別是秘密活動法規(guī)的休斯一瑞安修正案規(guī)定，除非總統(tǒng)以書面形式證明美國將要采取的秘密行動對保衛(wèi)國家安全來說是必要的，并就此向國會相關委員會做出匯報，否則情報界不得將撥款用于秘密行動。1974年12月，《紐約時報》數(shù)次揭露中央情報局欺騙國會和公眾以及在國內針對反越戰(zhàn)運動和持不同政見者采取的包括私拆信件和監(jiān)聽通話記錄在內的非法活動。為此，參眾兩院各自成立特別情報委員會，對政府各部門機構的情報活動展開了廣泛的調查并提出了多項整改建議。

1975年國會特別情報委員會調查中央情報

局期間，根據(jù)總統(tǒng)和替代303委員會的40委員會的授權，中央情報局又開展了一項秘密活動，先后投入至少2000多萬美元用于削弱蘇聯(lián)支持的“安哥拉人民解放運動”。12月13日，《紐約時報》披露了以上行動。19日，參議院在就此事進行表決時以絕對多數(shù)票切斷了安哥拉秘密活動的資金來源。23日，中央情報局雅典站站長理查德·韋爾奇(Richard s，Welch)被暗殺。杰拉德·福特(Gerald Ford)總統(tǒng)和中央情報局局長威廉·科爾比(William E，Colby)均將此事歸咎于國會的調查活動。1976年年初，眾議院特別情報委員會報告的摘要和全文先后被泄露給報界。2月17日，福特在電視講話中嚴厲斥責了這些“不負責任的、危險的、泄漏國家機密的行為”，宣稱要改組情報機構。次日，他發(fā)布了第11905號行政命令，以替代國家安全委員會第1號情報指令，主要內容為：建立一個以中央情報局局長為首的國家安全委員會對外情報分委會(NSc Committee on Foreign Intelligence)，職責是統(tǒng)一協(xié)調情報管理工作；撤銷40委員會，代之以由白宮、中央情報局、國務院、國防部和軍方的高級代表組成的職能與40委員會相似的五人行動顧問小組(operations Advisory Group)；組建一個情報監(jiān)察委員會(Intelligence Oversight Board)，負責分別向司法部長和總統(tǒng)匯報情報界的非法和不當行為。這三項改革措施的目的在于使中央情報局絕對服從總統(tǒng)及其國家安全事務助理的指示，同時保留和恢復中央情報局局長的基本職責，即指導和管理情報界、制訂情報界的財政預算、確定情報需求及其優(yōu)先性、充當對外情報首席顧問和情報界首席發(fā)言人以及實施不包括“政治暗殺”在內的“特別行動”

為了使1977年的一系列情報改革措施具有法律效力，1978年1月24日吉米·卡特(Jimmy Carter)總統(tǒng)頒布了第12036號行政命令，第11905號行政命令從此失效。第12036號行政命令的主旨是：組建成員包括中央情報局局長(主席)、副總統(tǒng)、國家安全顧問、國務卿、國防部長和參謀長聯(lián)席會議主席在內的政策審查委員會(Pokey Review Committee)，職責為確定情報收集、分析和經費分配份額的優(yōu)先性；廢除五人行動顧問小組，另設特別協(xié)調委員會(special Coor-dinafion Committee)，任務是審查秘密行動和其他特別“敏感的”情報行動計劃并向總統(tǒng)提出建議；建立以中央情報局局長為主席、情報界各部門代表參與其中的國家對外情報委員會(Na-fional Foreign Intelligence Board)，以協(xié)助中央情報局局長撰寫、審議和修改國家對外情報。同時，組建和平時期由中央情報局局長擔任主任的國家對外情報中心(National Foreign IntelligenceCenter)，職責為協(xié)調各情報機構的活動；中央情報局局長和其他情報機構首腦有責任毫不隱瞞地、及時地就本機構的行動向國會各委員會做出匯報，在采取重大秘密行動之前更要提前通知國會各委員會。10月25日，卡特簽署“對外情報監(jiān)督法”，第一次要求情報界在采取可能涉及監(jiān)聽美國公民通訊信息的對外情報或反情報行動之前必須獲得司法部門的批準。這一切反映了兩種看似相反的趨勢：一是中央情報局和中央情報局局長在情報界的地位日益提高；二是國會和司法部對政府情報活動的監(jiān)督力度不斷加強。將二者統(tǒng)一起來的背景是美蘇冷戰(zhàn)的加劇、情報界地位的上升以及輿論和立法界對中央情報局非法活動的不滿。

1981年1月，羅納德·里根(RonMd Reagan)入主白宮。他視中央情報局為重要的冷戰(zhàn)工具，努力提高中央情報局的地位，大力加強中央情報局局長的權力，將中央情報局局長列為內閣成員。12月4日，里根發(fā)布第12333號行政命令，第12036號行政命令就此作廢。第12333號行政命令中與中央情報局有關的內容包括：中央情報局的職責是在國外或同聯(lián)邦調查局一同在國內收集、撰寫和分發(fā)外部情報和反情報或從事反情報活動，收集、撰寫和分發(fā)有關毒品生產和骯臟交易的外部情報，按照總統(tǒng)的指示在和平時期采取特別行動(除非總統(tǒng)認為由其他機構采取某項特別行動更為合適，否則其他機構不得涉足特別行動領域)，依據(jù)國家安全委員會的命令從事情報界共同關心的工作，組織相關的技術研發(fā)活動；中央情報局局長直接向總統(tǒng)和國家安全委員會負責，充當總統(tǒng)和國家安全委員會的首席情報顧問，職責是向總統(tǒng)和其他行政官員提供外部情報，確定整個隋報界對外情報活動的目標和指導原則，從事各情報機構共同關心的情報活動，實施特別行動計劃，制定同外國政府簽訂對外情報和反情報協(xié)定的政策和程序，與司法部長一道研究指導對外毒品情報活動的問題，確保情報來源、方法和分析程序的安全，確定情報工作的重點，撰寫和分發(fā)國家外部情報，制訂并向總統(tǒng)和國會提交國家對外情報預算，管理國家對外情報資金，監(jiān)督國家對外情報計劃(National Foreign Intelligence Program)的實施。該行政命令指導著此后直至冷戰(zhàn)結束以前的美國對外情報活動，它賦予中央情報局以在平時采取秘密行動的特權和收集毒品和非法交易情報以及組織情報技術研發(fā)活動的權力，明確規(guī)定中央情報局局長為總統(tǒng)和國家安全委員會的首席情報顧問，負有領導情報界的職責，明顯地提高了中央情報局和中央情報局局長在情報界的地位。

縱觀以上內容，可以發(fā)現(xiàn)影響冷戰(zhàn)期間美國中央情報局職能演變的主要有以下三個因素：其一，重大國際事件或美國對冷戰(zhàn)形勢的新認識。例如，在1947年關于心理戰(zhàn)問題的討論中，國家安全委員會指出：“考慮到蘇聯(lián)及其衛(wèi)星國和共產黨集團開展的旨在使美國和其他西方大國的目標和活動臭名昭著、一敗涂地的邪惡的心理戰(zhàn)，國家安全委員會確信美國政府在進行對外情報活動的同時必須輔之以秘密心理戰(zhàn)行動，以促進世界和平，維護美國國家安全，”基于這一看法，杜魯門政府決心對共產黨國家發(fā)動心理攻勢，賦予中央情報局從事海外心理戰(zhàn)活動的職能。再比如，1951年夏朝鮮戰(zhàn)事穩(wěn)定下來，通過空戰(zhàn)偵查獲取的信號情報成為美國監(jiān)視中朝軍隊動向的可靠手段。鑒于此，1952年10月24日杜魯門總統(tǒng)決定改組美國通訊情報委員會(u—nited States Communications Intelligence Board)，由中央情報局局長任主席，成員為與國家安全有關的政府各部門首腦，職責是協(xié)調各部門情報機構的信號情報活動、提出有關信號情報的政策建議并執(zhí)行同外國政府達成的信號情報協(xié)定。中央情報局在信號情報領域的職能因此得以進一步加強；其二，總統(tǒng)和中央情報局局長的個人經歷和偏好。二戰(zhàn)期間，艾森豪威爾在對德作戰(zhàn)時曾利用英國破譯德國無線電信號所獲得的“超級機(ULTRA)”情報，深知情報的重要性。擔任總統(tǒng)后，他非常擔心蘇聯(lián)會突然對美國發(fā)動核打擊，視空中偵察為防止核災難的主要手段。這一切促使艾森豪威爾總統(tǒng)大力推動中央情報局研制開發(fā)和實際應用U-2飛機和間諜衛(wèi)星。在此過程中，中央情報局的職能范圍擴展至情報收集技術研發(fā)領域。與此相類似，同時期的中央情報局局長杜勒斯曾在戰(zhàn)略情報局任職，擅長間諜和秘密行動。擔任中央情報局局長期間，他將絕大部分時間和精力用于策劃間諜和秘密行動，很少關心情報收集、分析和評估，更不愿履行協(xié)調情報界工作的職責。相應的，1954年國家安全委員會決定不再單獨成立一個從事秘密活動的機構，授權中央情報局全面負責間諜、反間諜和秘密行動；其三，輿論界和國會的監(jiān)督。1967年以后，以《紐約時報》和《華盛頓郵報》為代表的美國各大新聞媒體屢次揭露中央情報局在國內外的非法活動，美國政府的國際國內形象嚴重受損。作為回應，政府組織的特別委員會和參眾兩院特別情報委員會相繼針對情報界展開調查，提出改革情報管理體制的建議。最終，國會加強了對中央情報局國內外活動的監(jiān)察力度，政府也擴大了對中央情報局秘密行動計劃的審查范圍，中央情報局的秘密行動職能明顯受到削弱。

責任編輯：侯林莉