吳信敏

摘要：農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題是我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有全局性、戰(zhàn)略性的重大問題。土地問題是影響“三農(nóng)”問題解決的關(guān)鍵，而如今土地問題的核心是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題。本文在對宿州市當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)調(diào)研基礎(chǔ)上，深入分析了宿州市土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、運(yùn)行特點(diǎn)、取得成效和存在問題，并提出加強(qiáng)政策宣傳，保障土地流轉(zhuǎn)依法規(guī)范運(yùn)行、建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系和抓緊建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制以及出臺(tái)種糧補(bǔ)貼返還新政策等促進(jìn)宿州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對策建議。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn) 現(xiàn)狀 問題 對策研究

在堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度和充分尊重農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的前提下，允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)依法自愿有償流轉(zhuǎn)，是農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，是穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的重要環(huán)節(jié)，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有效手段。從4月20日至5月10日，筆者通過收集資料和開展全市土地流轉(zhuǎn)調(diào)研活動(dòng)，基本摸清了宿州市土地流轉(zhuǎn)市場現(xiàn)狀和特點(diǎn)。

一、宿州市土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及特點(diǎn)

（一）全市基本情況

宿州市位于安徽省北部，屬平原地帶，土地肥沃，物產(chǎn)豐富，是安徽省糧食生產(chǎn)基地，全市國土面積9787平方公里，總?cè)丝?41.9萬人，其中：農(nóng)業(yè)人口557.0萬人，農(nóng)村勞動(dòng)力315.9萬人，外出務(wù)工人員130萬人，農(nóng)用耕地面積720.2萬畝，水田10.8萬畝，水澆地568.4萬畝，其他141萬畝。

（二）土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模

截至2013年底，宿州市土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到151.75萬畝，2014年前三個(gè)月新增土地流轉(zhuǎn)面積14.23萬畝，到目前（2014年3月底前）宿州市土地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)165.98萬畝，土地流轉(zhuǎn)率達(dá)到23.0%，參與流轉(zhuǎn)戶數(shù)47.51萬戶，占總戶數(shù)的35.6%，其中：流出戶38.05萬戶，流入戶9.46萬戶，相當(dāng)于4戶農(nóng)民地流轉(zhuǎn)到1戶手上。

（三）土地流轉(zhuǎn)的形式

從整體上看，宿州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有以下幾種流轉(zhuǎn)形式?？煞譃檗D(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等其他方式流轉(zhuǎn)。其中以轉(zhuǎn)包、出租為主，約占總流轉(zhuǎn)面積的83%以上。

（四）土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出的特點(diǎn)

1.土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大。近年來，宿州市農(nóng)民外出打工較多，農(nóng)民外出打工收入增長較快，據(jù)年鑒資料統(tǒng)計(jì)，2013年全市農(nóng)民外出打工收入人均為2722元，比2012年增加332元，增幅為13.9%，由于農(nóng)民外出打工收入不斷增加，土地對農(nóng)民保障功能逐步弱化，從而加快了宿州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。近兩年宿州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模呈逐年擴(kuò)大之勢。

2.土地流轉(zhuǎn)期限延長。截至2014年3月底，全市約定流轉(zhuǎn)期限1年的有17.45萬畝，占10.5%；約定流轉(zhuǎn)期限2年的有15.75萬畝，占9.5%；約定流轉(zhuǎn)期限3-5年的有42.34萬畝，占25.5%；約定流轉(zhuǎn)期限6年和6年以上的有90.44萬畝，占54.5%；由于大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)期限較長，有利于土地流入戶對土地的投入和開發(fā)。

3.土地流轉(zhuǎn)價(jià)格高，不同區(qū)域差別大。據(jù)調(diào)查，目前市郊區(qū)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格一般為每畝每年1000-1200元。而地點(diǎn)偏僻、區(qū)位較差的地區(qū)流轉(zhuǎn)價(jià)格僅200元左右，流轉(zhuǎn)價(jià)格存在中長期偏高、種糧戶流轉(zhuǎn)價(jià)格低、而種植經(jīng)濟(jì)作物經(jīng)營戶和養(yǎng)殖戶流轉(zhuǎn)價(jià)格相對較高。

4.流轉(zhuǎn)形式日趨多樣。全市土地流轉(zhuǎn)主要有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、土地托管、股份合作和土地信托等形式。2013年10月10日，中信信托與埇橋區(qū)政府合作，正式成立了國內(nèi)第一個(gè)土地流轉(zhuǎn)信托計(jì)劃——“中信·農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)集合信托計(jì)劃1301期”，首期信托計(jì)劃流轉(zhuǎn)的土地面積為5400畝。

5.土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程呈現(xiàn)快速化。截至2011年底、2012年底和2013年底，宿州市土地流轉(zhuǎn)面積分別為69.44、106.45和151.75萬畝，2012年土地流轉(zhuǎn)面積比2011年增加37.01萬畝，增長53.3%；2013年新增土地流轉(zhuǎn)面積45.3萬畝，增長42.6%，土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程明顯加快。

6.流轉(zhuǎn)主體日益多元化。涌現(xiàn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體、農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，積極參與到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)當(dāng)中，占流轉(zhuǎn)面積70%以上。

7.土地流轉(zhuǎn)程序呈規(guī)范化。土地流轉(zhuǎn)以有形交易市場為載體，依靠市場機(jī)制來推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限由短期經(jīng)營向中長期經(jīng)營發(fā)展，合同形式也由口頭向書面形式轉(zhuǎn)化。全市土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)逐漸走上正規(guī)化、程序化的道路。

二、土地流轉(zhuǎn)的主要效益

第一，促進(jìn)了農(nóng)民增收。近年隨著宿州市外出打工人數(shù)增加，外出打工收入也在較快增長。精壯勞力和務(wù)工經(jīng)商人員更不需要在農(nóng)忙時(shí)為種地而中斷經(jīng)商務(wù)工，可以長時(shí)間經(jīng)商務(wù)工，降低了往返的費(fèi)用成本，使經(jīng)商務(wù)工收入得到了增加。第二，農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營。近年來，宿州市積極探索土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，積極創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式，以土地流轉(zhuǎn)推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，取得了非常好的效果。第三，家庭農(nóng)場推動(dòng)了農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

三、宿州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題

（一）流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

有的村民在流轉(zhuǎn)土地時(shí)只有口頭協(xié)議，并沒有簽訂規(guī)范的書面合同；一些農(nóng)戶雖簽訂了合同，但其內(nèi)容不完整，合同條款、標(biāo)的不明確，缺乏法律效力；有的村民在土地轉(zhuǎn)讓時(shí)沒有通過村組同意、鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案，使政府難以掌握土地變化情況；有的村組干部不尊重農(nóng)民意愿，直接充當(dāng)土地流轉(zhuǎn)主體。這些不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)行為，容易造成日后的土地矛盾和糾紛。

（二）土地成片規(guī)模流轉(zhuǎn)較難

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，受讓方往往要求地塊相對集中，面積足夠大，而有流轉(zhuǎn)愿望的農(nóng)戶承包地塊往往較為零星分散，要實(shí)現(xiàn)土地的集中連片，需要與不同的農(nóng)戶進(jìn)行協(xié)商，既增加了土地流轉(zhuǎn)的成本，也加大了規(guī)模流轉(zhuǎn)的難度。

（三）承包土地的產(chǎn)權(quán)不清晰

一是所有權(quán)主體模糊。法律規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但是具體歸屬于哪一級所有尚不明確，使土地流轉(zhuǎn)的交易成本增加。二是使用權(quán)不完全。出現(xiàn)所有權(quán)主體凌駕于使用權(quán)主體之上的情況。三是承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能不完整。如農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不能買賣和抵押。

（四）農(nóng)村土地市場化不完善，缺乏土地流轉(zhuǎn)價(jià)格指導(dǎo)

在土地交易過程中，流轉(zhuǎn)費(fèi)高低的確定不是市場競爭形成，有些地區(qū)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格還不能真實(shí)反映土地的實(shí)際價(jià)值，農(nóng)民的權(quán)益無法得到保護(hù)，目前宿州市土地市場價(jià)格機(jī)制尚不完善，缺乏土地流轉(zhuǎn)價(jià)格指導(dǎo)。

（五）社會(huì)保障缺位，制約了土地流轉(zhuǎn)

土地本身可為農(nóng)民提供社會(huì)保障和就業(yè)功能，而當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制尚未形成，農(nóng)民進(jìn)城后無法取得城市的社會(huì)保障。由于就業(yè)不穩(wěn)定和農(nóng)村社會(huì)保障尚不健全，絕大多數(shù)農(nóng)民仍將土地視為“活命田”，少數(shù)想流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民仍心存顧慮，很多人寧愿粗放經(jīng)營，也不愿流轉(zhuǎn)承包土地。

（六）融資借貸難

由于農(nóng)業(yè)投資回報(bào)率低，回收期長，社會(huì)資本參與土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營的積極性不高。因金融機(jī)構(gòu)在發(fā)放涉農(nóng)貸款時(shí)要求貸款者必須具有易變現(xiàn)的有效抵押物，而土地使用權(quán)不能作為貸款抵押，資金問題很大程度上影響了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和水平。

四、促進(jìn)宿州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對策建議

（一）加強(qiáng)政策宣傳，保障土地流轉(zhuǎn)依法規(guī)范運(yùn)行

各級政府部門要加強(qiáng)對《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》、《物權(quán)法》、《合同法》、中央省市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有關(guān)政策宣傳，讓農(nóng)民了解農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的原則和政策，同時(shí)要加強(qiáng)指導(dǎo)，進(jìn)一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。一是進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)行為，土地流轉(zhuǎn)關(guān)系確立后，流轉(zhuǎn)雙方要簽訂流轉(zhuǎn)合同，明確流轉(zhuǎn)形式、數(shù)量、年限、條件及雙方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)等，并報(bào)送所在鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理機(jī)構(gòu)和發(fā)包方備案。二是進(jìn)一步規(guī)范鎮(zhèn)、村指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的行為，鎮(zhèn)、村及其工作人員不得以任何名義強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，也不得阻擾農(nóng)民自愿合理的土地流轉(zhuǎn)的行為。

（二）建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系

一是健全信息交流機(jī)制。加快市、縣、鄉(xiāng)、村四級土地流轉(zhuǎn)市場服務(wù)體系建設(shè)，完善土地流轉(zhuǎn)信息收集、處理、存儲(chǔ)及傳遞方式，提高信息化、電子化水平，積極為農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)提供信息服務(wù)與指導(dǎo)。二是建立政策咨詢機(jī)制。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策性強(qiáng)，需要建立政策咨詢機(jī)制，才能更好地發(fā)揮政策咨詢在土地流轉(zhuǎn)中的作用。三是完善價(jià)格評估機(jī)制。要科學(xué)測算土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，做好地價(jià)調(diào)控管理和監(jiān)督工作。

（三）做好土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作

土地確權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，從一些發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家取得的經(jīng)驗(yàn)看，對土地財(cái)產(chǎn)實(shí)行登記制度，不僅可以在法律上為所有權(quán)人提供更加充分的保障，而且可以以土地資產(chǎn)抵押，為所有權(quán)人提供更多的融資手段。2014年，重點(diǎn)確保安徽省試點(diǎn)區(qū)埇橋區(qū)全面完成承包經(jīng)營權(quán)登記工作。

（四）抓緊建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，出臺(tái)種糧補(bǔ)貼返還新政策

由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然風(fēng)險(xiǎn)與市場風(fēng)險(xiǎn)都較大，造成了承包人承包農(nóng)地的行為是一種高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)行為。一要抓緊建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，確保農(nóng)民的權(quán)益不受損害；二要盡快出臺(tái)種糧補(bǔ)貼返還新政策。宿州市是農(nóng)業(yè)大市，種糧大戶較多，針對種糧大戶、家庭農(nóng)場很難享受種糧專項(xiàng)補(bǔ)貼的問題，建議省出臺(tái)政策，將國家的惠農(nóng)補(bǔ)貼政策向種糧大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)民專業(yè)合作社傾斜。

（五）加大扶持力度，完善社會(huì)保障制度，積極引導(dǎo)土地合理流轉(zhuǎn)

一是實(shí)行土地流轉(zhuǎn)獎(jiǎng)勵(lì)政策，對流轉(zhuǎn)合同期5年以上、達(dá)到一定規(guī)模流入方給予獎(jiǎng)勵(lì)，另外金融信貸要給予政策支持，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也要向流轉(zhuǎn)大戶傾斜。二是完善農(nóng)村社會(huì)的保障制度。積極推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的保障制度改革，完善農(nóng)村社會(huì)的各項(xiàng)保障制度。三是通過圍繞產(chǎn)業(yè)布局引導(dǎo)流轉(zhuǎn)、培育主體帶動(dòng)流轉(zhuǎn)。四是土地流轉(zhuǎn)要保持其原有的農(nóng)業(yè)用途。宿州市是農(nóng)業(yè)大市，農(nóng)業(yè)人口多，要保證糧食生產(chǎn)安全，要防止耕地非糧化非農(nóng)化生產(chǎn)，確保農(nóng)村土地合理、有序地流轉(zhuǎn)。

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（作者單位：宿州市統(tǒng)計(jì)局）