曲 頌，夏 英

(中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所，北京 100081)

糧食是維持人類生存的必需生活資料，我國是擁有13 億人口的糧食消費大國，保障糧食安全是關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的全局性重大戰(zhàn)略問題。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，建設(shè)用地需求激增，農(nóng)村土地征收成為擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模的主要手段。一方面土地征收帶來耕地減少、勞動力遷移、區(qū)域格局改變和種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等問題，對糧食生產(chǎn)的束縛日益突出，持續(xù)保障糧食安全正面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn);另一方面，土地征收推動了城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改變了城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)，間接地促進(jìn)糧食生產(chǎn)。本研究在分析我國農(nóng)村土地征收制度背景的基礎(chǔ)上，重點研究土地征收對糧食安全所產(chǎn)生的影響，并提出土地征收與糧食生產(chǎn)協(xié)調(diào)發(fā)展的相關(guān)建議。

1 我國農(nóng)村土地征收制度的歷史背景

土地征收是指政府為了滿足公共利益的需要，利用國家權(quán)力，依照法定程序，強(qiáng)制取得他人土地所有權(quán)并給予合理補(bǔ)償?shù)男姓袨椋?］。土地征收是一種土地公共取得制度，普遍存在于世界各國法律中，是為保障公益性建設(shè)項目獲取土地所必需的手段。在我國，土地征收指國家強(qiáng)制獲取農(nóng)用地，土地所有權(quán)屬發(fā)生轉(zhuǎn)移，土地用途發(fā)生改變的過程。我國的土地征收政策始于新中國成立初期，伴隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展經(jīng)歷了四個階段的演變，每次演變都對糧食安全產(chǎn)生一定的影響。

1.1 萌芽階段(1949—1957年)

新中國剛成立的一段時間，整個國家的社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，征收土地的情況較少。1954年之前，農(nóng)村土地所有制是混合所有制，雖然國家將土地收歸全民所有和集體所有，但更多的還是歸農(nóng)民私人所有。隨著經(jīng)濟(jì)的逐漸恢復(fù)，建設(shè)用地的需求不斷增加，國家開始重視農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的現(xiàn)象，出臺了《國家建設(shè)征用土地辦法》，以及在我國第一部憲法中肯定了國家建設(shè)對土地的征用。由于當(dāng)時的人均占有耕地數(shù)量較多、種糧勞動力較為富余，土地征收對糧食生產(chǎn)影響較小。

1.2 調(diào)整階段(1958—1981年)

隨著國家建設(shè)與社會主義改造的突飛猛進(jìn)，我國進(jìn)入工業(yè)建設(shè)熱潮，建設(shè)用地審批權(quán)限相對寬松，土地征收現(xiàn)象嚴(yán)重，也開始出現(xiàn)土地被征后大量浪費。為此，國務(wù)院修訂了《國家建設(shè)征用土地辦法》強(qiáng)調(diào)征收土地，應(yīng)該盡量調(diào)劑使用國有土地，不能調(diào)劑的或者調(diào)劑以后對農(nóng)民的生產(chǎn)和生活造成影響的，應(yīng)該給予合理補(bǔ)償。另外，該辦法擴(kuò)大了土地征收的范圍不僅包括農(nóng)民私有土地，還包括農(nóng)業(yè)合作社集體所有的土地。然而，由于該時期對征地審批流程缺乏嚴(yán)格審查機(jī)制，曾造成征地行為一度混亂失控，大量優(yōu)質(zhì)耕地被侵占。為此，國家出臺相關(guān)規(guī)定，要求建設(shè)單位在征收土地時必須嚴(yán)格按照征地審批制度執(zhí)行，認(rèn)真辦理征地手續(xù)［2］。對于早征遲用、多征少用和征而未用的土地，應(yīng)退還給生產(chǎn)隊，杜絕耕地浪費行為。

1.3 推進(jìn)階段(1982—1997年)

黨的十一屆三中全會將工作重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，經(jīng)濟(jì)得到迅速發(fā)展。隨之城市和農(nóng)村的建設(shè)用地需求激增，征地?zé)岢痹俅蜗破?。為了適應(yīng)新條件下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，1982年5月《國家建設(shè)征用土地條例》出臺，進(jìn)一步明確土地征收的性質(zhì)和作用。該條例第四條強(qiáng)調(diào)了征地的強(qiáng)制性，規(guī)定國家因建設(shè)征收土地，被征地社隊的干部和群眾應(yīng)當(dāng)服從國家需要，不得妨礙和阻撓。第五條規(guī)定了土地征收后所有權(quán)和使用權(quán)不再歸農(nóng)村集體和農(nóng)民所有，而是所有權(quán)歸國家，使用權(quán)歸用地單位。新的土地條例體現(xiàn)了計劃經(jīng)濟(jì)時期土地征收的強(qiáng)制性，突出了工農(nóng)業(yè)“剪刀差”、耕地為城市建設(shè)服務(wù)的特點［3］。

1.4 改革階段(1998年—至今)

國家社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快?；诟鞯卣鞯?zé)岢背掷m(xù)升溫，耕地面積銳減，國家開始重視耕地保護(hù)，嚴(yán)格控制征地的范圍。1998年《土地管理法》修訂出臺，其對“土地用途管制”和“耕地占補(bǔ)平衡”制度進(jìn)行明確規(guī)定，“國家實行土地用途管制制度，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地”;以及將“占用耕地與開發(fā)復(fù)墾耕地相平衡”納入土地利用總體規(guī)劃編制原則之一，2004年新《土地管理法》也再次強(qiáng)調(diào)這些規(guī)定。新階段的土地征收政策標(biāo)志著立法理念發(fā)生很大轉(zhuǎn)變，從農(nóng)用地為建設(shè)用地服務(wù)的理念轉(zhuǎn)為保護(hù)耕地的理念上來，縮小征地范圍，保障耕地數(shù)量。

2 農(nóng)村土地征收對我國糧食安全的影響分析

2.1 土地征收對糧食安全的直接影響

2.1.1 耕地面積減少，質(zhì)量下降

我國土地征收經(jīng)歷的幾次熱潮，為城鎮(zhèn)發(fā)展提供用地空間的同時，占用了大量耕地，且大多是優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)良田。據(jù)統(tǒng)計，2002—2013年間，全國建設(shè)用地年均增加45.55 萬hm2，特別是2010—2013年，全國建設(shè)用地年均增加56.14 萬hm2。相應(yīng)地，2000—2008年因非農(nóng)建設(shè)占用耕地167.53 萬hm2，年均減少18.61 萬hm2;2010—2013年，非農(nóng)建設(shè)占用耕地增加到23.60 萬hm2/年(表1)。由此可見，我國城市建設(shè)用地的規(guī)模仍在不斷擴(kuò)大，耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的壓力也隨之加大。雖然我國實行“占一補(bǔ)一”和“先補(bǔ)后占”的耕地占補(bǔ)平衡政策，通過土地整理、復(fù)墾等方式補(bǔ)充耕地，保障耕地保有量和耕地總量動態(tài)平衡。但實際操作中，許多地區(qū)可供開發(fā)的宜耕荒地已所剩無幾，為了實現(xiàn)占補(bǔ)平衡，將不具備開發(fā)條件的荒地加以開墾，表面上增加耕地數(shù)量的目標(biāo)實現(xiàn)了，但復(fù)墾整治后耕地的質(zhì)量卻無法達(dá)到種糧的要求。僅就灌溉設(shè)施一項指標(biāo)來看，2004年建設(shè)占用耕地中有灌溉設(shè)施的占72%，而補(bǔ)充耕地中有灌溉設(shè)施的僅占34%，這種“占優(yōu)補(bǔ)劣”的結(jié)果導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)耕地數(shù)量持續(xù)減少，嚴(yán)重削弱了我國糧食生產(chǎn)能力。

表1 全國新增建設(shè)用地面積及占用耕地面積(2000—2013年)單位:萬hm2

2.1.2 失地農(nóng)民數(shù)量增加，種糧勞動力素質(zhì)降低

農(nóng)村土地征收在占用大量耕地的同時，也造成大批農(nóng)民因失去土地承包經(jīng)營權(quán)而退出糧食生產(chǎn)。據(jù)2006年農(nóng)業(yè)部公開的數(shù)字推算，每年農(nóng)村正常被占用的土地達(dá)到26.7 萬hm2，其中大約有13.3 萬hm2是征收農(nóng)民的耕地，保守估計每年大約有100 多萬農(nóng)民喪失耕地。2011年社科院公布中國失地農(nóng)民總量達(dá)4 000 萬～5 000 萬左右，而且仍以每年約300 萬人的速度遞增，預(yù)計2030年將增至1.1 億人。目前，我國的農(nóng)村勞動力已從2001年的3.65 億減少到1.86 億。種糧勞動力的減少，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)的人工成本大幅升高，2003年種糧的人工成本在40～60 元/d，2013年大約漲到了200 元/d，一些大城市甚至漲到400 元/d［4］。糧食生產(chǎn)成本的迅速增加，降低了農(nóng)民種糧的收益。此外，退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或城鎮(zhèn)的農(nóng)民往往是有知識、有文化的青壯年勞動力，只剩下婦女、兒童和老人留守農(nóng)村，造成農(nóng)業(yè)勞動力主體弱化、結(jié)構(gòu)性短缺及素質(zhì)下降，致使一些地方無人種糧，不會科學(xué)種糧，嚴(yán)重影響糧食的生產(chǎn)能力和創(chuàng)新能力。

2.1.3 糧食生產(chǎn)比較收益低，農(nóng)民種糧積極性不高

土地征收多發(fā)生在經(jīng)濟(jì)水平高、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展快的地區(qū)，失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)后，其收入往往比從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高，在比較利益的驅(qū)使下，種糧農(nóng)民的生產(chǎn)積極性大大下降，農(nóng)地荒蕪現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致糧食呈減產(chǎn)或停滯趨勢。例如，華南和東南沿海地區(qū)是我國傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)高產(chǎn)地區(qū)，同時也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持較高增長速度的地區(qū)，但近年來由于種糧比較收益下降，糧食產(chǎn)量呈不斷下降態(tài)勢，耕地季節(jié)性撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致這些地區(qū)由糧食盈余變?yōu)榇罅枯斎?，加大了糧食生產(chǎn)的壓力［5］。另外，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高，城鄉(xiāng)居民不斷增加對一些營養(yǎng)價值高的經(jīng)濟(jì)作物的消費需求，這也使得農(nóng)民種糧無利可圖，導(dǎo)致其改變種植結(jié)構(gòu)，多種植經(jīng)濟(jì)作物而導(dǎo)致糧食減產(chǎn)。

2.1.4 糧食生產(chǎn)格局發(fā)生改變，區(qū)域性供需矛盾突出

我國共有1 735 個縣(市、旗)，其中800 個產(chǎn)糧大縣(市、旗)所產(chǎn)糧食占全國糧食總產(chǎn)量的78%以上，在保障國家糧食安全方面起到了舉足輕重的作用［6］，但這些產(chǎn)糧大縣又以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，大多數(shù)是工業(yè)弱縣、財政窮縣。土地征收可以帶來巨額的增值收益，誘使面臨財政困境的產(chǎn)糧大縣，有動力效仿工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑，以征地實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速增長，這就導(dǎo)致產(chǎn)糧大縣的耕地數(shù)量和糧食產(chǎn)量迅速下滑，糧食生產(chǎn)重心逐漸由南向北轉(zhuǎn)移。從糧食主產(chǎn)區(qū)情況來看，目前在國家確定的13 個主產(chǎn)區(qū)中，只有5個省份能穩(wěn)定輸出糧食(黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古、河南、安徽)，5 個省份略有盈余(江蘇、山東、江西、湖南、河北)，而遼寧、湖北、四川已成為缺糧省，供需缺口逐年擴(kuò)大，歷史上長期形成的南糧北調(diào)格局演變成北糧南調(diào)，糧食區(qū)域性供需矛盾十分突出［7］。

2.2 土地征收對糧食安全的間接作用

我國的土地征收為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化提供必需的發(fā)展空間，推動了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，帶來了城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)的變革，因而對糧食安全也有間接的促進(jìn)作用。首先，大量的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城市，有利于發(fā)展耕地規(guī)模經(jīng)營。耕地的集約化、規(guī)?；?jīng)營是糧食生產(chǎn)的必然趨勢，當(dāng)前我國糧食生產(chǎn)的規(guī)?；?jīng)營，主要受兩大因素制約，即耕地數(shù)量有限和農(nóng)業(yè)勞動力數(shù)量龐大。土地征收造成種糧的比較收益低下，誘使大量勞動力放棄土地從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，因此在耕地有限的情況下，轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)剩余勞動力，有利于實現(xiàn)耕地的集中、規(guī)模經(jīng)營;其次，失地農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)生活，其消費特征發(fā)生變化，一定程度上會減少糧食需求。失地農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)變，其消費層次提高，增加對高營養(yǎng)、高附加值產(chǎn)品的需求，選擇其他可替代糧食的產(chǎn)品消費［8］，因而失地農(nóng)民膳食結(jié)構(gòu)的改變在一定程度上可減少對糧食的消費需求，緩解糧食生產(chǎn)的壓力。

3 土地征收制度下保障我國糧食安全的對策

3.1 確保耕地數(shù)量和質(zhì)量，促進(jìn)規(guī)?；?jīng)營

當(dāng)前我國糧食生產(chǎn)仍然主要依靠播種面積和勞動力投入，因此在滿足合理的征地需求同時，一定要確保耕地數(shù)量，嚴(yán)守18 億畝耕地底線，并將此作為一項重要國策來執(zhí)行。首先，為確保耕地數(shù)量，應(yīng)建立“基本種糧保護(hù)區(qū)”，特別是在糧食主產(chǎn)區(qū)強(qiáng)化管控，控制城鎮(zhèn)發(fā)展占地規(guī)模，嚴(yán)格落實耕地保護(hù)責(zé)任。征收土地要優(yōu)先利用荒地，盡量不占或少占優(yōu)質(zhì)耕地，減少征地對糧食生產(chǎn)的干擾和損害;其次，嚴(yán)格執(zhí)行耕地占補(bǔ)平衡政策，堅決先補(bǔ)后占，建立健全耕地占補(bǔ)動態(tài)管理機(jī)制，并制訂評價標(biāo)準(zhǔn)，對復(fù)墾土地的數(shù)量、質(zhì)量、區(qū)位、權(quán)屬等進(jìn)行登記和審核;第三，進(jìn)一步加快土地確權(quán)，完善土地權(quán)能，鼓勵農(nóng)民合理流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，促進(jìn)土地向種糧大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社等經(jīng)營主體集中，發(fā)展糧食規(guī)模化、集約化經(jīng)營，提高糧食生產(chǎn)的規(guī)模效益。

3.2 控制失地農(nóng)民數(shù)量，提高勞動力素質(zhì)

土地征收產(chǎn)生的大批失地農(nóng)民既影響了糧食生產(chǎn)又為社會保障體系帶來巨大的壓力，并且隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，失地農(nóng)民數(shù)量還將進(jìn)一步增加。就目前失地農(nóng)民的從業(yè)情況來看，由于文化程度不高，缺乏非農(nóng)就業(yè)技能，再次就業(yè)的農(nóng)民很少，大多數(shù)農(nóng)民處于賦閑和無業(yè)，需要政府提供安置和生活保障。因此，土地征收應(yīng)充分考慮失地農(nóng)民的生活狀況，盡量調(diào)劑土地使其繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，特別是要防止有知識有技能的壯年農(nóng)民過度流失，保持種糧勞動力數(shù)量。同時，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)業(yè)勞動質(zhì)量，注重培養(yǎng)既懂種植技術(shù)，又懂經(jīng)營管理的新型農(nóng)民，最終培養(yǎng)出職業(yè)農(nóng)民［9］。

3.3 增加種糧收益，提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性

一是落實對糧食生產(chǎn)的各項扶持政策，確保種糧收益逐步提高。重點向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜國家的各項強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，加大對產(chǎn)糧大縣的獎勵補(bǔ)助力度，提高糧食生產(chǎn)能力。加快建立以工帶農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機(jī)制，增加財政對農(nóng)業(yè)的投入，加大對種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼力度，優(yōu)化補(bǔ)貼的投入結(jié)構(gòu)，將補(bǔ)貼向種糧大戶、種糧能手傾斜，把補(bǔ)貼同農(nóng)民出售商品糧數(shù)量掛鉤，提高糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼的綜合效率;二是控制農(nóng)資價格和用工成本過快上漲，合理確定糧食最低收購價格。政府應(yīng)從市場機(jī)制入手加以宏觀調(diào)控，確保農(nóng)資市場和勞動力市場供需平衡穩(wěn)定，降低糧食生產(chǎn)成本。應(yīng)在兼顧消費者與財政承受能力的同時，綜合糧食產(chǎn)銷格局、比較收益與人們消費水平等因素，適當(dāng)提高糧食最低收購價格，提高農(nóng)民種糧收益;三是依靠農(nóng)業(yè)科技，提高糧食單產(chǎn)。在耕地資源減少的情況下，開發(fā)推廣良田改造、地力培肥、良種繁育、無土栽培等農(nóng)業(yè)技術(shù)，可以確保耕地生產(chǎn)能力，增加糧食單產(chǎn)，提高糧食總產(chǎn)量和糧食收益，調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性。

3.4 完善土地征收和耕地保護(hù)的制度與機(jī)制

造成我國糧食安全問題的根本原因是現(xiàn)行農(nóng)村土地征收制度與耕地保護(hù)制度缺乏協(xié)調(diào)與完善，因此，要在繼續(xù)推進(jìn)土地征收的同時保障我國糧食安全問題，必須完善土地利用與土地征收的相關(guān)制度與機(jī)制，一是堅持節(jié)約用地制度。按照“管住總量、嚴(yán)控增量、盤活存量”的原則，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，杜絕土地征收浪費現(xiàn)象，滿足合理的城鎮(zhèn)化用地需求;二是加強(qiáng)土地征收后跟蹤監(jiān)督機(jī)制，被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)及時、如實地向該集體經(jīng)濟(jì)組織成員公布土地征收的方案、規(guī)模及后續(xù)使用情況，并接受監(jiān)督。國土資源部門作為土地行政執(zhí)法主體單位，應(yīng)對征收土地的利用情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。對征而不用、閑置浪費或改變被征地用途的，要收回土地征收權(quán)，并對征地單位給予相關(guān)的處罰，從而避免借土地征收之名行買賣土地之實的現(xiàn)象，從根本上遏制濫征土地的情況發(fā)生，提高土地資源的配置效率。

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