孫德魁

(重慶社會(huì)主義學(xué)院 多黨合作歷史研究室，重慶 400064)

【歷史文化研究】

中國(guó)古代治世與吏治的關(guān)系及其對(duì)從嚴(yán)治吏的啟示

孫德魁

(重慶社會(huì)主義學(xué)院 多黨合作歷史研究室，重慶 400064)

從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵是“從嚴(yán)治吏”。推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，推進(jìn)治吏能力的現(xiàn)代化是其題中應(yīng)有之義。厘清中國(guó)古代治世與吏治的關(guān)系，才能更好地把干部治理與國(guó)家治理的現(xiàn)代化進(jìn)程二者結(jié)合起來(lái)，才會(huì)有助于科學(xué)地認(rèn)識(shí)吏治改革與社會(huì)主義國(guó)家建設(shè)理論，有利于扎實(shí)地把從嚴(yán)治黨新要求落到實(shí)處。歷史治世的實(shí)踐表明，吏治狀況關(guān)乎治世興亡，治世與吏治的核心是民心向背。這啟示我們，當(dāng)前依法從嚴(yán)治吏具有緊迫性和必要性，必須讓依法治吏的頂層設(shè)計(jì)精準(zhǔn)落地，讓以德為先的干部選任標(biāo)準(zhǔn)從嚴(yán)落地，讓人民監(jiān)督的權(quán)利體系有效落地。

治世；吏治；從嚴(yán)治黨；治吏能力現(xiàn)代化

治國(guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)。新時(shí)期，全面從嚴(yán)治黨是新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體治國(guó)理政總框架的重要內(nèi)容，已經(jīng)成為黨的建設(shè)的新常態(tài)。從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵是“從嚴(yán)治吏”。從嚴(yán)治吏正加速成為干部隊(duì)伍建設(shè)的新常態(tài)。新常態(tài)下，必須深入推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化這一系統(tǒng)性工程，必須做到綱舉目張?！皬膰?yán)治吏”無(wú)疑就是這個(gè)“綱”。鑒于往事，資于治道。在中國(guó)五千年的歷史進(jìn)程中，先后出現(xiàn)了數(shù)個(gè)政治清明、社會(huì)安定的治世局面，載譽(yù)史冊(cè)，舉世聞名。“治世先治官”，這些治世局面的出現(xiàn)必然有一套可資當(dāng)代借鑒的治吏理念和吏治精華。因此，十分有必要深入探討治世與吏治的理論內(nèi)涵，總結(jié)梳理古代治世的吏治精華與治吏經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步厘清我國(guó)古代治世與吏治的關(guān)系，為在新常態(tài)下積極推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化、落實(shí)好從嚴(yán)治黨的各項(xiàng)工作要求，增強(qiáng)協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”的能力提供有益的借鑒和幫助。

一、中國(guó)古代的治世

(一)治世的內(nèi)涵

治世的理論內(nèi)涵至少包括兩層含義：一種是在政治上，正如安定太平的社會(huì)秩序依賴于政通人和的政治生態(tài)一樣，治世是指統(tǒng)治階級(jí)按照其意志、遵照其利益，運(yùn)用一系列的治國(guó)理政方式所達(dá)到的一種和諧穩(wěn)定、長(zhǎng)治久安的國(guó)家治理狀態(tài)；另一種是指歷史定位，即在中國(guó)歷史發(fā)展的長(zhǎng)河中，治世具體應(yīng)是指出現(xiàn)在哪一個(gè)朝代、哪一段時(shí)期的社會(huì)治理局面。中國(guó)歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)的“成康之治”“文景之治”和“貞觀之治”是目前被學(xué)界公認(rèn)的“三大治世”。

(二)中國(guó)古代的三大治世

一是成康之治。出現(xiàn)于西周初年，周成王姬誦、周康王姬釗執(zhí)政時(shí)期。這一時(shí)期為西周的鼎盛創(chuàng)造了條件。尤其在這一時(shí)期締造的西周禮樂(lè)文明是華夏文明的瑰寶，至今仍在影響著中國(guó)乃至世界。二是文景之治。出現(xiàn)于西漢時(shí)代漢文帝劉恒、漢景帝劉啟執(zhí)政時(shí)期。這一時(shí)期是“我國(guó)歷史上第一個(gè)有翔實(shí)資料可證的‘治世’”[1]，為后世開創(chuàng)漢武盛世夯實(shí)了基礎(chǔ)。三是貞觀之治。出現(xiàn)于唐朝唐太宗執(zhí)政時(shí)期。這一時(shí)期是唐朝盛世局面的開端。歷史上的這三大治世，無(wú)一不呈現(xiàn)出一派安定祥和、欣欣向榮的景象。其突出表現(xiàn)：一是政治上，風(fēng)清氣正，吏治清明，政通人和；二是經(jīng)濟(jì)上，繁榮昌盛，百姓富足，安居樂(lè)業(yè)；三是社會(huì)發(fā)展的各方面成就對(duì)后世均產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，為出現(xiàn)盛世局面夯實(shí)了發(fā)展基礎(chǔ)。

二、中國(guó)古代治世中的吏治精華

(一)吏治的內(nèi)涵

在古代，“官”和“吏”是分開使用的，雖都是公職人員，但“吏”字僅指沒(méi)有品級(jí)或品級(jí)較低的官員，如胥吏、差役才是“吏”。但是“吏治”沒(méi)有上述差別，不僅指“治吏”，也包含“治官”。從現(xiàn)代政治學(xué)角度分析，官吏是依法履行公職、為人民服務(wù)的公務(wù)員群體。官吏擁有的公權(quán)力如何被賦予、如何被運(yùn)用、如何被考核，都是吏治內(nèi)涵的題中應(yīng)有之義。基于此，吏治的理論內(nèi)涵應(yīng)突出權(quán)力的治理，即通過(guò)干部的選任、考核、治理等情況反映出的政府官員行使權(quán)力的狀況(主要表現(xiàn)是干部作風(fēng))和政府治理狀況(主要表現(xiàn)是政績(jī))。官之失德，寵賂章也。一旦官員出現(xiàn)政績(jī)觀偏差，將嚴(yán)重影響黨和政府的形象和威信，必須深入推進(jìn)干部隊(duì)伍建設(shè)，促進(jìn)治吏體系和治吏能力的現(xiàn)代化。

(二)三大治世中的吏治精華

1.選吏堅(jiān)持以德為先

根據(jù)社會(huì)形態(tài)的分類，成康時(shí)期處于奴隸制社會(huì)，實(shí)行等級(jí)森嚴(yán)的分封制。在這樣的歷史條件下，當(dāng)時(shí)的統(tǒng)治階級(jí)已經(jīng)提出“以德配天,明德慎罰”的治政理論，主張“克明俊德”，堅(jiān)持“選建明德”，審慎考察，選拔那些品德高尚的人為吏。漢文帝執(zhí)政期間，曾兩次下詔“舉賢良方正，能直言極諫者，以匡朕之不逮”，并以“德行高妙，志節(jié)清白”作為選拔官員的首要標(biāo)準(zhǔn)。于是，文景之治涌現(xiàn)出賈誼、晁錯(cuò)之類的許多治世能臣。到了唐太宗執(zhí)政的貞觀年間，堅(jiān)持“以德行、學(xué)識(shí)為本”選拔官吏。唐太宗曾對(duì)吏部尚書杜如晦強(qiáng)調(diào)選拔官員尤其要重視考察德行:“比見吏部擇人，惟取其言詞刀筆，不悉其景行，數(shù)年之后，惡跡始彰，雖加刑戮，而百姓已受其弊。”[2]78即選拔官員一定不要等到其德行有虧、本色畢露的時(shí)候再做處理，那時(shí)候即使刑戮他，百姓已經(jīng)深受其害，為時(shí)已晚了。

2.任吏堅(jiān)持以德才兼?zhèn)錇闇?zhǔn)

“周公吐哺，天下歸心”的典故即出自西周成康之際，當(dāng)時(shí)輔佐周成王的周公旦，因國(guó)事繁忙、日理萬(wàn)機(jī)而“一沐三握發(fā)，一飯三吐哺”，[3]以此形容周公禮賢下士、求才若渴。漢文景時(shí)期，從漢文帝親自下詔“舉賢良方正，能直言極諫者”以“納天下言”就可看出其廣納賢能的心境。著名政論家、《過(guò)秦論》的作者賈誼就是在這個(gè)時(shí)候被舉薦出仕，深受文帝賞識(shí)，屢屢被破格提拔。唐貞觀年間，太宗主張“以至公理天下，今任玄齡、如晦，非為勛舊，以其有才故也”。“魏征往者實(shí)我所仇，但其盡心所事，有足嘉者?！薄罢髅糠割伹兄G，不許我為非，我所以重之也?！盵2]26太宗的郎舅長(zhǎng)孫無(wú)忌因備受重用而被人非議，唐太宗反駁道：“朕任官必以才，不者，雖親若襄邑王神符(王室宗親)，不妄授”。[4]

3.樹立“為政以恤民為本”理念

在“明德慎罰”的治國(guó)思想指導(dǎo)下，成康時(shí)期，統(tǒng)治者提出“敬德保民”的為政思想，主張“民之所欲，天必從之”。[5]就是說(shuō)統(tǒng)治階級(jí)要考慮百姓的想法和向往，為政者必須知民心、順民意。漢文帝執(zhí)政期間，施行以德化民、與民休息的政策，重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，鼓勵(lì)農(nóng)桑，“親率群臣農(nóng)以勸之”。掃除秦朝暴政之弊，廢嚴(yán)刑峻法，以示愛(ài)民之心。唐貞觀時(shí)期，唐太宗主張“為君之道，必須先存百姓，若損百姓以奉其身，猶割股以啖腹，腹飽而身斃”，只有“徭役不興，年谷豐稔”，百姓才能安樂(lè)。在其執(zhí)政期間，施行輕徭薄賦的政策，推行均田制和租庸調(diào)制，既減輕了農(nóng)民的賦役負(fù)擔(dān)，又確保了農(nóng)民耕作有時(shí)，安定生產(chǎn)。由此促成了貞觀時(shí)期“人無(wú)水旱之弊，國(guó)無(wú)饑饉之災(zāi)”的治世景象。

4.以上率下、倡儉忌奢抓作風(fēng)

華夏禮儀之邦的由來(lái)，即源起于西周的禮樂(lè)文明。成王時(shí)期，周公攝政，為鞏固西周統(tǒng)治制度，特“制禮作樂(lè)”。在此制度影響下，周成王教育官吏務(wù)必要“恭儉惟德”。成王臨終仍囑咐其子——周康王要“務(wù)在節(jié)儉, 毋多欲”。可見，當(dāng)時(shí)統(tǒng)治階級(jí)身體力行，倡導(dǎo)“節(jié)儉”之風(fēng)?！妒酚洝ば⑽谋炯o(jì)》記載，漢文帝即位二十三年，不僅未興土木，未修宮苑，更未增加車架和服飾；要求自己的寵妃“衣不得曳地、帷帳不得文繡”；對(duì)自己的陵寢，也做出明確要求，“不得以金銀銅錫為飾”，以此倡儉忌奢是史上罕見的。后來(lái)，漢景帝即位，繼承了文帝的優(yōu)良政治傳統(tǒng)。《漢書》載：“至于孝文(文帝)，加之以恭儉，孝景(景帝)遵業(yè)，五六十載之間，至于移風(fēng)易俗，黎民醇厚。周云成康，漢言文景，美矣！”印證了漢文景之治以上率下、倡儉忌奢的治理方式所取得的良好效果，為百官樹立了清廉自重的作風(fēng)典范。貞觀時(shí)期，唐太宗深感“天子者，有道則人推而為主，無(wú)道則人棄而不用，誠(chéng)可畏也”。[2]14他采納魏征提出的諫言“宜思隋之所以失，我之所以得”，特別注重吸取隋煬帝滅亡的教訓(xùn)。他認(rèn)為：“為主貪，必喪其國(guó)；為臣貪，必亡其身?！盵2]182在其執(zhí)政期間，將“戒奢從儉”作為“治國(guó)三策”之一，以力倡節(jié)儉、反對(duì)奢靡。終其一生，均做到了“抑情損欲，克己自勵(lì)”，既未大興土木，也不恣意行樂(lè)，發(fā)揮了為百官垂范的作用?！坝墒嵌觊g，風(fēng)俗儉樸，衣無(wú)錦繡，財(cái)帛富饒，無(wú)饑寒之弊”，建立了基于官德政風(fēng)廉潔儉樸的清明政治。[6]

5.治吏堅(jiān)持依法從嚴(yán)

成康時(shí)期，作《周官》為專門的治吏之法?！督癖局駮o(jì)年》記載了成王十九年，因豐侯(武王之弟、成王之叔)嗜酒、腐敗被罷黜一事?？梢娢髦芊ㄖ螄?yán)明，治吏不避親?！稘h書·貢禹傳》記載，漢文帝執(zhí)政期間，“貴廉潔，賤貪污”，政府官員一旦非因職權(quán)之便而非法收受賄賂將受到“被禁止做官”的懲處。按照當(dāng)時(shí)的法律規(guī)定，官吏受賄枉法的行為與殺人行為一樣，會(huì)被判處死刑?？梢?，當(dāng)時(shí)法律對(duì)官員納賄行為處罰之重。貞觀年間，唐太宗治吏態(tài)度更鮮明。他明確表示“深惡官吏貪濁，有枉法受財(cái)者，必?zé)o赦免”?！短坡墒枳h》中專門規(guī)定有官吏選任、失職、瀆職等內(nèi)容的《職制律》，其中涉及懲治贓貪的內(nèi)容約有76條，規(guī)定罪名445個(gè)，涉及官吏犯罪有192個(gè)，占總律條的43%。[7]可見當(dāng)時(shí)統(tǒng)治者對(duì)治吏的重視態(tài)度。在完善對(duì)官員治理的立法之后，唐太宗反復(fù)告誡官吏：“福禍無(wú)門，惟人自召”。在耳提面命、從嚴(yán)立法的基礎(chǔ)上，唐太宗堅(jiān)持對(duì)受財(cái)枉法的官吏不分貴賤，“隨其所犯，繩以重法”，如時(shí)任禮部尚書又是皇叔的李道宗因坐贓下獄，就被罷官、削封邑。

6.重視發(fā)展監(jiān)察制度

處于奴隸社會(huì)的西周成康時(shí)期，已經(jīng)有了監(jiān)察制度的萌芽。這一時(shí)期，《周官》已經(jīng)“首設(shè)了我國(guó)最早的專職監(jiān)察官員；又以典明責(zé)，確認(rèn)和建立了專職監(jiān)察官員的監(jiān)察職責(zé)以及履行監(jiān)察職責(zé)的措施”。[8]其專職監(jiān)察官員是指小宰、官正、宰夫或御史等。官名不同，其所發(fā)揮的具體監(jiān)察功能也不同。但是，其所采取的監(jiān)察手段是一致的，即考績(jī)。《周禮·天官冢宰》記載，考績(jī)的內(nèi)容主要是“廉善、廉能、廉敬、廉正、廉潔、廉辦”六個(gè)方面。漢朝文景時(shí)期，我國(guó)封建王朝的監(jiān)察制度已經(jīng)確立，且有了專門的法律依據(jù)，即《監(jiān)御史九條》。監(jiān)察內(nèi)容包括“詞訟、盜賊、鑄偽錢、獄不直、徭賦不平、吏不廉、吏苛刻、逾侈及弩力十石以上、作非所當(dāng)服，凡九條?！盵9]到了唐貞觀時(shí)期，封建監(jiān)察制度已經(jīng)日臻完備，從中央到地方均有明確且完善的監(jiān)察機(jī)制。中央監(jiān)察制度包括御史臺(tái)、諫官和三省監(jiān)察制；地方監(jiān)察制度則主要是設(shè)立監(jiān)御史，分天下為十道，定期巡察。御史監(jiān)察的對(duì)象包括三公九卿乃至王室功勛。監(jiān)察內(nèi)容十分廣泛，如貞觀時(shí)《巡察六條》中就規(guī)定了監(jiān)察內(nèi)容并不限于吏治方面，且建立了完備的考課制度，以獎(jiǎng)勤罰懶，及時(shí)處理官吏的失德、不法行為，不斷強(qiáng)化官員治理，有力鞏固了封建統(tǒng)治。

(三)古代治世中吏治的歷史局限性

古代的三大治世中，成康之治處于奴隸社會(huì)時(shí)期，文景之治和貞觀之治均處于封建社會(huì)時(shí)期，雖然處于不同的歷史時(shí)期，但是宗法觀念的盛行、等級(jí)制度的森嚴(yán)、貴族特權(quán)的泛濫、人治色彩的濃厚都是其中不容忽視的制度弊端。因此，歷史的興衰治亂規(guī)律告誡我們，必須辯證地看待古代三大治世中的吏治實(shí)踐。在締造治世的同時(shí)，古代治世的吏治實(shí)踐由于特定的歷史背景，也注定了其具有不容忽視的歷史局限性。我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到古代治世中的吏治實(shí)踐中既有精華，也不乏糟粕；必須正確借鑒歷史治亂興衰的教訓(xùn)，科學(xué)把握古代吏治的歷史經(jīng)驗(yàn)，做到摒棄糟粕、吸取精華。

三、中國(guó)古代的治世與吏治的關(guān)系

(一)吏治狀況直接影響治世興亡

歷史上王朝興衰治亂的規(guī)律表明，吏不廉平，則治道衰；吏若廉平，自然則治道興。只有澄清吏治才能開創(chuàng)一代治世，也只有保障吏治的清明才能延續(xù)治世。于是成康之治開創(chuàng)了西周文明，文景之治奠定了西漢盛世，貞觀之治締造了大唐盛世。由此可見，王朝興衰的關(guān)鍵指標(biāo)是社會(huì)治亂，而社會(huì)治亂的關(guān)鍵是吏治的清濁。吏治清明，則社會(huì)大治；社會(huì)大治，則能開創(chuàng)盛世；吏治污濁，則社會(huì)動(dòng)蕩；社會(huì)動(dòng)蕩，則王朝必然衰落。所謂“國(guó)家之?dāng)?，由官邪也”，正是這個(gè)道理。從邏輯上講，治世需以吏治清明為起點(diǎn)。沒(méi)有吏治的清明便談不上治世，而離開了治世，吏治的清明則無(wú)法得到保障，也不會(huì)長(zhǎng)久延續(xù)其“清明”狀態(tài)。從某種程度上講，清明吏治的目的就是為了實(shí)現(xiàn)治世景象。治世的產(chǎn)生、發(fā)展和興旺卻并不以吏治清明為唯一的前提。因此，辯證地看待二者的關(guān)系，吏治的清明為開創(chuàng)治世提供了前提、創(chuàng)造了有利條件，并將進(jìn)一步繁榮治世局面；而治世的出現(xiàn)必將為清明吏治提供保障、營(yíng)造良好的環(huán)境，也將有力推動(dòng)吏治狀況的進(jìn)一步改善。

(二)吏治的核心是民心向背

歷史是由人民書寫的。歷史上治世的興亡與吏治狀況息息相關(guān)，其中的核心因素是民心的向背。不得民心的吏治改革不會(huì)長(zhǎng)久，也不會(huì)有好結(jié)果，終究與治世無(wú)益。歷史上“晚清新政”雖然有一定的積極作用，但是由于與民眾的期許相差萬(wàn)里，最終只會(huì)使社會(huì)矛盾更加尖銳。明朝的崇禎新政也是一樣，不能救民眾于水火、不能解民眾于倒懸的吏治改革，必將被民眾拋棄。正所謂“天時(shí)不可失，人心不可違”。歷史上的治世實(shí)踐證明，吏治的清濁關(guān)乎民心向背，治世的興衰取決于民心向背?！叭诵南虮持畽C(jī)，間不容發(fā)，一或失之，噬臍無(wú)及?！敝挥谐吻謇糁?、刷新吏治，才能抓準(zhǔn)“得民心”的時(shí)機(jī)，找準(zhǔn)“得民心”的關(guān)鍵。

四、對(duì)從嚴(yán)治吏的啟示

(一)依法從嚴(yán)治吏的緊迫性和必要性

新的歷史時(shí)期，必須推進(jìn)治吏體系與治吏能力的現(xiàn)代化，必須深刻認(rèn)識(shí)當(dāng)前推進(jìn)吏治建設(shè)的必要性和緊迫性。截至2015年3月，中央巡視組在前兩年的5輪巡視中，順利完成對(duì)32個(gè)省區(qū)市(含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán))開展的常規(guī)巡視和對(duì)28個(gè)中央部門和國(guó)有企事業(yè)單位的專項(xiàng)巡視，發(fā)現(xiàn)一大批領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)題線索。其中既包括副國(guó)級(jí)的“封疆大吏”，也不乏基層的蒼蠅“小吏”。自黨的十八大以來(lái)，被查處官員的數(shù)量之多、級(jí)別之高、貪腐數(shù)額之巨，均是數(shù)十年所罕見?？梢钥隙ǖ氖牵殡S腐敗的高壓態(tài)勢(shì)，這些數(shù)據(jù)必然會(huì)在不久的將來(lái)被不斷刷新。因此，事實(shí)和數(shù)據(jù)已經(jīng)印證了新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體的反腐魄力和治吏決心，這將為加速形成從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)治吏的新常態(tài)發(fā)揮十分顯著的作用。但應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，2013年中央巡視組密切圍繞“著力發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部是否存在違紀(jì)違法的問(wèn)題、是否存在違反八項(xiàng)規(guī)定精神的問(wèn)題、是否存在違反政治紀(jì)律的問(wèn)題、是否存在選人用人的不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題”，在發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部涉嫌違紀(jì)違法問(wèn)題中有價(jià)值的線索比過(guò)去增加了5倍。[10]根據(jù)2015年1月12日中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站發(fā)布的《2014年紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)紀(jì)律審查工作綜述》披露：2014年中央紀(jì)委對(duì)涉嫌違紀(jì)違法的中管干部已結(jié)案處理和正在立案審查的68人，其中涉嫌犯罪被移送司法機(jī)關(guān)處理的30人。全國(guó)查處違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神的問(wèn)題共計(jì)53 085起，處理71 748人，其中給予黨紀(jì)政紀(jì)處分的有23 646人。[11]中央巡視組反饋的歷次巡視情況的描述和措辭，已經(jīng)從“大搞權(quán)錢、權(quán)色交易”發(fā)展到“吃里扒外、損公肥私”；從發(fā)現(xiàn)“腐敗‘黑金’、利益輸送‘黑洞’”發(fā)展到發(fā)現(xiàn)“‘鏈條式’腐敗”“‘塌方式’腐敗”，從發(fā)現(xiàn)“選人用人中不正之風(fēng)”發(fā)展到發(fā)現(xiàn)“跑官要官、買官賣官現(xiàn)象”。以上數(shù)據(jù)之詳、問(wèn)題之多、措辭之嚴(yán)均在常人意料之外，所揭示的數(shù)據(jù)和問(wèn)題均呈上升趨勢(shì)。由此不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前干部隊(duì)伍中存在問(wèn)題的嚴(yán)重性，更進(jìn)一步凸顯出新時(shí)期全面從嚴(yán)治黨、依法從嚴(yán)治吏的迫切性和必要性。

(二)讓依法治吏的頂層設(shè)計(jì)精準(zhǔn)落地

治吏的目標(biāo)首先是要防止官員權(quán)力的任性、濫用，這就必須要讓權(quán)力在法治的框架內(nèi)運(yùn)行?！爸卫簟表氁婪ㄒ酪?guī)進(jìn)行?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)提出“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”，無(wú)疑為依法治吏明確了頂層設(shè)計(jì)方案。依法治吏必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，以黨內(nèi)法規(guī)體系和法律規(guī)范體系為根本指針，以法治實(shí)施體系為基本遵循，在法治體系的充分保障下，逐步理順依法治吏的運(yùn)行機(jī)制，尤其是要確保干部隊(duì)伍建設(shè)和治吏行為務(wù)必在法治的軌道上運(yùn)行，確保從嚴(yán)推進(jìn)，精準(zhǔn)落實(shí)。

1.依法推進(jìn)治吏能力現(xiàn)代化

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在推進(jìn)依法治國(guó)方面肩負(fù)著重要責(zé)任，全面依法治國(guó)必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”[12]?！稕Q定》明確提出，“全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。這就是，在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，……促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！辫b于領(lǐng)導(dǎo)干部的“關(guān)鍵少數(shù)”作用，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化必須要深入推進(jìn)治吏體系的現(xiàn)代化，方能提綱挈領(lǐng)，發(fā)揮關(guān)鍵作用。治國(guó)必先治吏，也是這個(gè)道理。因此，治吏體系雖是國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，但也是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。治吏能力的現(xiàn)代化“總要求是治吏體系與治吏能力的現(xiàn)代化”。[13]推進(jìn)依法治吏頂層設(shè)計(jì)的精準(zhǔn)落實(shí)就要抓準(zhǔn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為此，要從治吏目標(biāo)、治吏方式、治吏程序上實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，即要以促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化為目標(biāo)，以現(xiàn)代化的法治思維和法治方式，運(yùn)用現(xiàn)代化的工具和渠道全面推進(jìn)治吏能力的現(xiàn)代化。

2.精準(zhǔn)執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)

處于全面從嚴(yán)治黨的新時(shí)期，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗任務(wù)依然艱巨，從嚴(yán)治吏顯得更加重要和緊迫。當(dāng)前，黨管干部的原則不會(huì)動(dòng)搖，只會(huì)強(qiáng)化?！稕Q定》明確將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”作為“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”的重要一環(huán)。在我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨的黨規(guī)黨紀(jì)是明顯嚴(yán)于國(guó)家法律的，這就為依法治吏提出了更高標(biāo)準(zhǔn)、更高要求。根據(jù)黨的十八大精神，為繼續(xù)深入加強(qiáng)黨的制度建設(shè)，中共中央于2013年發(fā)布《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》，旨在為深入推進(jìn)“依法治吏”率先做好頂層設(shè)計(jì)方案，“立體式、全方位推進(jìn)制度體系建設(shè)”。此舉在中共黨史上尚屬首次，對(duì)提高黨管干部的科學(xué)化水平、提升黨的治吏能力具有深遠(yuǎn)意義。因此，在依法治吏的征程上，制度設(shè)計(jì)已經(jīng)先行，接下來(lái)的就需要從嚴(yán)、精準(zhǔn)地執(zhí)行了。這就必須要準(zhǔn)確把握黨內(nèi)法規(guī)的新標(biāo)準(zhǔn)和新要求，將新標(biāo)準(zhǔn)、新要求內(nèi)化于心、外化于行。唯有執(zhí)行才能使制度具有生命力，也只有從嚴(yán)執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)體系，才能確保將“依法治吏”的頂層設(shè)計(jì)落到實(shí)處，才能推進(jìn)“依法治吏”不斷取得新成效。

(三)讓以德為先的選任標(biāo)準(zhǔn)從嚴(yán)落地

1.從嚴(yán)把好準(zhǔn)入關(guān)

為政之要，唯在得人。選吏任吏十分關(guān)鍵，必須把好準(zhǔn)入關(guān)口。只有嚴(yán)格堅(jiān)持以德為先的標(biāo)準(zhǔn)，才能保證公務(wù)員隊(duì)伍的整體道德素質(zhì)，抓好隊(duì)伍建設(shè)。從中央巡視組歷次巡視反饋的巡視情況來(lái)看，在目前的公務(wù)員隊(duì)伍中，確實(shí)存在著個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部道德失范的問(wèn)題。反思我國(guó)公務(wù)員制度，其中《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》(以下簡(jiǎn)稱《公務(wù)員法》)第7條規(guī)定：“公務(wù)員的任用，堅(jiān)持任人唯賢、德才兼?zhèn)涞脑瓌t，注重工作實(shí)績(jī)”，并未明確規(guī)定“以德為先”的公務(wù)員選任標(biāo)準(zhǔn)。直到2011年10月13日中共中央組織部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)干部德的考核意見》的通知，終以中共黨內(nèi)文件的形式，明確要“落實(shí)德才兼?zhèn)?、以德為先用人?biāo)準(zhǔn)”。黨的十八大以來(lái)，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)班子多次明確“好干部”標(biāo)準(zhǔn)，特別突出“以德為先”的用人導(dǎo)向。2014年1月中共中央印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，其中第二條明確提出，選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，必須堅(jiān)持“德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄仍瓌t”。[14]因此，為主動(dòng)適應(yīng)全面從嚴(yán)治黨的新常態(tài)，十分有必要將“以德為先”的選吏、任吏標(biāo)準(zhǔn)從嚴(yán)落地，重新以國(guó)家法律的形式將其適用范圍從“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”擴(kuò)大到整個(gè)公務(wù)員群體，以進(jìn)一步嚴(yán)格把好公務(wù)員的準(zhǔn)入關(guān)口。

2.嚴(yán)格把好考評(píng)關(guān)

現(xiàn)行《公務(wù)員法》第11條第4款明確將“具有良好的品行”規(guī)定為公務(wù)員的任職條件之一。但是目前，針對(duì)公務(wù)員的“賢”“德”，仍缺乏一套操作性較強(qiáng)的、全面的考“德”標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行《公務(wù)員考核規(guī)定(試行)》明確“德是指思想政治素質(zhì)及個(gè)人品德、職業(yè)道德、社會(huì)公德等方面的表現(xiàn)”。采取“平時(shí)考核”“年終考核”的方式，考核結(jié)果分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職四個(gè)等次，評(píng)判條件分別對(duì)應(yīng)為“思想政治素質(zhì)高……清正廉潔”；“思想政治素質(zhì)較高……廉潔自律”；“思想政治素質(zhì)一般……能基本做到廉潔自律但某些方面存在不足”；“思想政治素質(zhì)較差……存在不廉潔問(wèn)題，且情形較為嚴(yán)重”?？梢姡瑢?duì)“德”的考核標(biāo)準(zhǔn)一是存在著模糊性和籠統(tǒng)性，二是指標(biāo)并不全面，缺乏量化。因此，從嚴(yán)治吏，嚴(yán)格落實(shí)“以德為先”的選任標(biāo)準(zhǔn)，必須完善現(xiàn)行的考核制度，構(gòu)建一套科學(xué)的考德機(jī)制。一是要把中共中央提出的“信念堅(jiān)定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔”的好干部標(biāo)準(zhǔn)從嚴(yán)落到考評(píng)機(jī)制中。二是要結(jié)合公務(wù)員入職前后的表現(xiàn)、工作以后的表現(xiàn)等情況,綜合考察其政治人格和道德人格，立足全面客觀地反映其“德”。三是要量化考“德”指標(biāo)，借鑒“能”“勤”“績(jī)”“廉”方面的考評(píng)辦法，增加多方面的指標(biāo)系數(shù)，以個(gè)人自評(píng)與民主測(cè)評(píng)相結(jié)合的方式綜合考察，科學(xué)公正地評(píng)“德”、考“德”。

(四)讓人民監(jiān)督的權(quán)利體系有效落地

“只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息?！盵15]歷史和實(shí)踐反復(fù)證明，只有讓人民監(jiān)督的權(quán)利體系切實(shí)得到不斷的健全和完善，才能有效確保吏治的清明，才能不斷加快國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程，才能積極確保中國(guó)特色的社會(huì)主義事業(yè)興旺發(fā)達(dá)。當(dāng)前，全面從嚴(yán)治黨，有效落實(shí)從嚴(yán)治吏，必須不斷完善公民的權(quán)利監(jiān)督體系。

一是要健全人民監(jiān)督體系的制度建設(shè)。完備的監(jiān)督制度是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的必備要素之一，是防范權(quán)力任性的最有效工具。伴隨信息化浪潮，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督成為制約公權(quán)力的最有效形式之一。人民利用網(wǎng)絡(luò)行使監(jiān)督權(quán)的行為正越來(lái)越頻繁、越來(lái)越自由。但是權(quán)利的行使必須要接受制度的約束，監(jiān)督權(quán)也不例外。在充分肯定監(jiān)督權(quán)的重要地位和作用的基礎(chǔ)上，推進(jìn)人民監(jiān)督體系的制度建設(shè)需要正確引導(dǎo)和合理規(guī)范網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督權(quán)的行使，彌補(bǔ)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的缺陷，防止出現(xiàn)“網(wǎng)絡(luò)暴力”。其目的不是限制人民的監(jiān)督權(quán)，而是要通過(guò)合理引導(dǎo)，讓監(jiān)督權(quán)的行使更規(guī)范、更充分保障監(jiān)督權(quán)，有力提高監(jiān)督的有效性。

二是要健全人民監(jiān)督體系的保障機(jī)制。伴隨社會(huì)的發(fā)展，人民的公民意識(shí)正在不斷提高，突出表現(xiàn)就是由過(guò)去的不想不敢監(jiān)督到如今的全方位、立體化、信息化的監(jiān)督，監(jiān)督的熱情越來(lái)越高漲。有效落實(shí)人民監(jiān)督權(quán)利制度，必須建立權(quán)利落實(shí)的保障機(jī)制，清除人民監(jiān)督的各種障礙。為此，首先是要全面貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全精神，“完善黨務(wù)、政務(wù)和各領(lǐng)域辦事公開制度，推進(jìn)決策公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開”，充分保障人民對(duì)權(quán)力運(yùn)行的知情權(quán)。只有做到全面、豐富、及時(shí)的信息公開，才能為人民監(jiān)督提供信息資源上的充分保證。群體性事件層出不窮的現(xiàn)實(shí)告誡我們，只有全面的信息公開，才能有效防止人民被謠言蠱惑、煽動(dòng)，保障人民正確行使監(jiān)督權(quán)。其次是要全方位地暢通人民監(jiān)督的渠道。反思在干部任用中出現(xiàn)的“帶病提拔”現(xiàn)象，缺乏任用前的廣泛監(jiān)督是重要原因。根治這類問(wèn)題，需要樹立主動(dòng)接受監(jiān)督的觀念，廣泛聽取人民意見，全方位暢通監(jiān)督渠道，切實(shí)讓人民的監(jiān)督意見有效發(fā)揮作用。全方位地接受人民監(jiān)督，就是要從干部作風(fēng)、干部任用、干部考核等各環(huán)節(jié)，在權(quán)力行使的各個(gè)領(lǐng)域，理順人民群眾的訴求表達(dá)機(jī)制，完善民意的溝通表達(dá)機(jī)制，拓寬監(jiān)督的渠道。只有創(chuàng)造更多的有利條件讓人民合法、理性地行使監(jiān)督權(quán)，才能真正有效地澄清吏治，抓住從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵，確保黨的建設(shè)不斷取得顯著成效。

[1] 孫家洲.文景之治[N].光明日?qǐng)?bào),2007-3-1(09).

[2] 吳兢.貞觀政要[M].北京:中華書局,2009.

[3] 楊善群.論“成康之治”[J].社會(huì)科學(xué),2005,(6):104-110.

[4] 歐陽(yáng)修，宋祁.新唐書[M].上海:涵芬樓印,1916：長(zhǎng)孫無(wú)忌傳.

[5] 李民,王健.尚書譯注[M]. 上海:上海古籍出版社,2004:195.

[6] 陳叢蘭.人道惡高危,虛心戒盈蕩——略論《貞觀政要》官德的二重保障機(jī)制[N].中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào),2013-02-16(04).

[7] 吳毅.唐朝貞觀年間防治貪腐的政策舉措釋析[J].理論導(dǎo)刊,2009,(9):117.

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[9] 王應(yīng)麟.玉海：卷六五“漢六條九條”[M].李林甫，等.唐六典.南京:江蘇古籍出版社,1987:1231.

[10] 突出發(fā)現(xiàn)問(wèn)題 強(qiáng)化震懾作用——2013年巡視工作綜述[EB/OL].中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站http://www.ccdi.gov.cn/xwtt/201401/t20140108_31310.html.

[11] 迎接五次全會(huì)特稿(四):堅(jiān)決遏制腐敗蔓延勢(shì)頭[EB/OL].中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站http://www.ccdi.gov.cn/special/wcqh/jjqh/201501/t20150111_49959.html.

[12] 張曉松,倪光輝.擔(dān)負(fù)起全面推進(jìn)依法治國(guó)的重任[N].人民日?qǐng)?bào),2015-02-08(04).

[13] 鄧聯(lián)繁.從“治吏”現(xiàn)代化到“治理”現(xiàn)代化[N].法制晚報(bào),2013-11-19(46).

[14] 中共中央.黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例[N].人民日?qǐng)?bào),2014-01-16(16).

[15] 黃炎培.八十年來(lái)[M].北京:文史資料出版社,1982:148-149.

[責(zé)任編輯 朱小琴]

The Relation between State-governing and Official-rulingin Ancient China and its Implications

SUN De-kui

(ResearchInstituteofMulti-partyCooperation,ChongqingInstituteofSocialism,Chongqing400064,China)

To run the Party well, we must be strict with the Party members. It is a systematic project to promote the modernization of state-governing system and the ruling competence. By analyzing the relation between state-governing and official-ruling in ancient times, we could better combine official-ruling and the modernization of state-governing, which will contribute to official system reform and Socialism construction and get the strict principles implemented. It is urgent and necessary to be strict with officials and Party members. The standard of selecting and appointing officials should be in accordance with the law and the people’s supervision system should be constructed effectively.

state-governing; official-ruling; to run the Party well; modernization of official-ruling

2015-08-22

孫德魁(1984—)，男，河南蘭考人，重慶社會(huì)主義學(xué)院多黨合作歷史研究室編輯、講師，主要從事黨的建設(shè)和統(tǒng)一戰(zhàn)線、法學(xué)理論研究。

K20

A

1008-777X(2015)06-0037-06