鄭向東
[摘要]我國古代歷代明智的政治家十分重視對各級官吏的嚴格要求和管理,實行“治國先治吏”的方略。我國古代監(jiān)察制度淵源流長,特色鮮明,有專門官員從事官吏監(jiān)察,獨立性強,監(jiān)察權(quán)力大。文章認為古代監(jiān)察制度對如今從嚴治黨仍具有啟示和借鑒意義,保持監(jiān)察紀檢機構(gòu)和監(jiān)察官的獨立性,做到有章可循、嚴格紀律,重視監(jiān)察官的選任條件和待遇,讓監(jiān)察紀檢體制切實發(fā)揮作用。
[關(guān)鍵詞]監(jiān)察;吏治;啟示
中國共產(chǎn)黨十八屆六中全會的中心主題是全面從嚴治黨,這是黨在帶領(lǐng)全國人民實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢歷史使命的新形勢下,加強黨的建設(shè)提出的新要求,做出的重大新部署。中央領(lǐng)導指出:“中國的事情要辦好,首先中國共產(chǎn)黨的事情要辦好”。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨,是中國的領(lǐng)導核心,治理好中國,全面建成小康社會首先需要治理好中國共產(chǎn)黨,其關(guān)鍵就在于要全面從嚴治黨。我國歷史悠久,古代王朝的更迭無不與“吏治”休戚相關(guān),所以,歷代明智的政治家也都十分重視對各級官吏的嚴格要求和管理,實行“治國先治吏”的方略。盡管這些古代統(tǒng)治者實行嚴格吏治的目的是維護封建皇權(quán),但其客觀上確實形成了某些階段和某些政治方面的清明,特別是監(jiān)察制度,是一套沿革清晰、機構(gòu)完備、職能多樣、律令嚴密的監(jiān)察體系,起到了整肅百官、嚴肅吏治、懲治腐敗的作用,對當前從嚴治黨仍具有巨大的借鑒作用。
一、我國古代的監(jiān)察制度概況
我國古代監(jiān)察制度起源很早,《尚書·舜典》中記載:“三載考績;三考,黜陟幽明?!苯?jīng)過連續(xù)三次對官員考察,黜退昏愚的官員,晉升賢明的官員。夏禹之時,嚴格執(zhí)行規(guī)矩紀律,“禹朝諸侯之君會稽之上,防風之君后至,而禹斬之”。西周時“體國經(jīng)野,設(shè)官分職”,立太宰、小宰、史官、司士等監(jiān)察官:“掌建邦之宮刑,以治王宮之政令”“聽官府之大計,弊群吏之治”。成康時期,有《周官》為專門的治吏之法;成王十九年,武王之弟、成王之叔豐侯因為嗜酒、腐敗被罷黜,表明西周治吏不避親。戰(zhàn)國時期各國建立了“璽符制度”“秋祿制度”“上計制度”,職掌文獻史籍的御史起監(jiān)察職責。
秦時,隨著大一統(tǒng)中央集權(quán)制度的建立,原先在皇帝左右“掌贊書而授法令”的御史,成為司糾察之任的最高監(jiān)察官吏,中央設(shè)御史大夫,地方設(shè)立監(jiān)御史,負責地方官員的監(jiān)察,“分天下以為三十六郡,郡置守尉監(jiān)”,“監(jiān)”就是指監(jiān)御史,賦予監(jiān)御史監(jiān)郡、治獄等特權(quán),為皇帝監(jiān)察郡縣。漢承秦制,但更趨嚴密,中央設(shè)御史臺,長官為御史大夫及御史中丞,地方為中央派出的刺史,監(jiān)察官員,“貴廉潔,賤貪污”,對腐敗行為處以重罰;如有官員利用職權(quán)非法收受賄賂,會受到“被禁止做官”的懲處,官吏受賄枉法的行為與殺人同罪,會被判處死刑。漢武帝時為強化中央集權(quán)制度,嚴格中央對地方的監(jiān)督,把全國劃分為十三部監(jiān)察區(qū),各部派刺史一人為固定的監(jiān)察官,“武帝元封五年,初置部刺史,掌奏詔條察州”,《后漢書·續(xù)百官志》的“劉昭注”引蔡質(zhì)《漢儀》說明刺史的職責是:“詔書舊典,刺史班宣,周行郡國,省察治政,黝險能否,斷理冤獄”,各部刺史根據(jù)“六條問事”,對所屬郡國進行監(jiān)督;京師附近地區(qū)設(shè)司隸校尉掌管監(jiān)察。
魏晉時期監(jiān)察體制與漢代大致相同,御史臺不再隸屬少府,由皇帝直接掌握,長官仍為御史中丞,職權(quán)較大。“自皇太子以下,無所不糾”,中丞以下,設(shè)有名目繁多的御史;地方由中央派御史監(jiān)察,開始御史出巡制度。晉武帝時,“郡國守相,三載一巡行屬縣,……若長吏在官公廉,慮不及私,正色直節(jié),不飾名譽者,及身行貪穢,陷贖求容,公節(jié)不立,而私門日富者,并謹察之。揚清激濁,舉善彈違……”,但晉武帝后期實行“寬容”世族的政策,使世家大族橫行不法,有恃無恐,吏治逐漸腐敗,引發(fā)惠帝時“八王之亂”和西晉后期的長期戰(zhàn)亂和動蕩,監(jiān)察失守造成了深深的隱患。
南北朝繼續(xù)實行地方監(jiān)察巡視制度,北魏孝文帝太和八年秋,“遣使者巡行天下,糾守宰之不法,坐贓死者四十余人”。御史有權(quán)“風聞彈人”,也稱“風聞奏事”,即據(jù)傳聞,無須獲真憑實據(jù)就可立案彈奏,且不重證詞和自訟,加大了御史的威權(quán),為監(jiān)察機關(guān)的正?;顒犹峁┝吮匾姆杀Wo。《文獻通考》記載:“故御史為風霜之任,彈糾不法,百僚震恐,官之雄峻,莫之比焉。舊制,但聞風彈事,提綱而已。”風聞奏事有可能產(chǎn)生捕風捉影,中傷污蔑的弊端,“有通辭狀者,立于臺門候御史,御史竟往門外收采之,可彈者略其姓名,皆云:風聞訪知”,但是有利于監(jiān)察機關(guān)放手糾察,大膽行使彈劾權(quán)。
隋代時,中央的監(jiān)察機構(gòu)仍為御史臺,改長官御史中丞為御史大夫,下設(shè)副職治書御史2人;改檢校御史為監(jiān)察御史,有12人,執(zhí)掌外出巡察。唐代監(jiān)察機構(gòu)更趨完備,御史臺“掌邦國刑憲典章之政令,以肅政朝列”。御史臺內(nèi)部分為三院:“御史謂之臺院,殿中侍御史謂之殿院,監(jiān)察御史謂之監(jiān)院”。三院職責各不相同,臺院,為御史臺本部,“掌糾舉百僚,推鞠獄訟”,御史大夫為正三品;殿院,“掌殿廷供奉儀式”;察院,“分察百僚,巡按州縣,糾視刑獄,肅整朝儀”。唐太宗治吏嚴肅,“深惡官吏貪濁,有枉法受財者,必無赦免”,《唐律疏議》中專門規(guī)定有官吏選任、失職、瀆職等內(nèi)容的《職制律》,其中涉及懲治贓貪的內(nèi)容約有76條,規(guī)定罪名445個,涉及官吏犯罪有192個,占總律條的43%。唐太宗反復告誡官吏:“福禍無門,惟人自召”,嚴厲懲處貪官污吏,無論是誰,有枉法受財者絕不饒恕。貞觀三年,原秦王府幕僚、濮州刺史龐相壽因貪污受賄被彈劾,唐太宗并不因是舊部予以寬恕,而是堅決撤職法辦。太宗的堂弟江夏王李道宗時任禮部尚書,因為貪贓枉法被免官、削封邑。公正嚴明、整肅綱紀,令官吏清廉謹慎。
宋代沿襲唐制,御史臺仍設(shè)三院,掌“糾察官邪,肅正綱紀,大事則廷辯,小事則奏彈”。宋朝的監(jiān)察御史由皇帝親自任命,御史每月奏事一次,叫做“月課”,強化御使的職能,御使上任之后百日之內(nèi)必需有彈劾,否則予以處分,被罷黜作外官,或被罰“辱臺錢”;同時,對御史的資歷也有要求,必須做過兩任縣令。地方監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)由監(jiān)司和通判組成,監(jiān)司是由皇帝選派到路一級監(jiān)督;通判是州的監(jiān)察官,專司監(jiān)察地方官吏,對知州不法有權(quán)舉奏。元朝模仿唐宋建立御使臺,御史臺不再分設(shè)三院,僅留察院,將臺院的職事并入察院。察院“司耳目之寄,任刺舉之事”,糾舉百官違法犯罪、監(jiān)督京師與地方刑獄等職能;地方建立“行御使臺”,作為中央監(jiān)察機關(guān)的派出機構(gòu)。全國分為22道監(jiān)察區(qū),分設(shè)肅政廉訪使(即監(jiān)察御史)常駐地方,監(jiān)察各道所屬地方官吏。endprint
明朝“重典治吏”,改御使臺為都察院,稱“風憲衙門”,“主糾察內(nèi)外百官之司”。設(shè)左右都御使和左右副都御使為正副長官,設(shè)置13道監(jiān)察御使。明太祖朱元璋崇尚“治國先治吏”,開國之初昭告天下:“紀綱法度為治之本”“選賢任才,為立國之本”“重繩貪吏,置之嚴典”。朱元璋特別注重官吏清廉,《大明律》規(guī)定:“祿人枉法贓者,八十貫,絞;不枉法受贓一百二十貫以上,罪杖一百,流三千里”,且“凡官吏犯贓罪,一律不赦”?!洞竺髀伞分袑TO(shè)《受贓》一篇,與后來頒布的《大誥》《大誥續(xù)篇》《大誥三篇》構(gòu)成了中國歷史上最嚴酷的懲治官吏貪污罪行的律法,對官員貪腐的刑罰手段苛刻殘酷。洪武二十五年,朱元璋親自編定《醒貪簡要錄》,其中規(guī)定,“官吏貪贓鈔六十兩以上者,梟首示眾,且剝皮裝草,置于衙門公座旁”,以警示后來的官吏,刑罰之“重”、之“廣”超前絕后。
清代“朝廷治國安民,首在嚴懲貪官”。監(jiān)察機構(gòu)沿襲明代,中央仍設(shè)都察院,作為國家的最高監(jiān)察機關(guān),負責對各級、各部門官員的監(jiān)督和檢查,包括對司法官員的司法活動進行監(jiān)督,是皇帝的重要“耳目”。提刑按察使司是一省專門監(jiān)察機構(gòu),主官為按察使,“掌振揚風紀,澄清吏治”。道員兼有監(jiān)察所屬地方政務(wù)之責,“職司風憲,綜核官吏,為督撫布教令,以率所屬”。《巡方事宜十款》規(guī)定了巡按御史的職責,《科規(guī)九事》明確賦予了都給事中廣泛的監(jiān)察權(quán)力?!稓J定臺規(guī)》分八卷三十六目,是清朝一部較為完整的監(jiān)察法規(guī)制度匯編,各項條款內(nèi)容明確,對各級行政機關(guān)、監(jiān)察部門,以及官員的考核、監(jiān)督,都以立法的形式規(guī)定,是秦漢以來監(jiān)察立法的集大成,為確立監(jiān)察機構(gòu)的地位和監(jiān)察活動提供了更加完備的法律依據(jù)。朝廷對官員進行嚴格監(jiān)察,《大清律例》對官員貪贓枉法,采取“計贓從重論”,貪官“賜令自盡”,并連坐屬員。
二、古代監(jiān)察制度的特點
(一)專門從事官吏監(jiān)察
我國古代的監(jiān)察機關(guān)屬于司法機構(gòu),但它不是審判機關(guān)。西周時太宰、小宰等監(jiān)察官的職責是:“掌建邦之宮刑,以治王宮之政令,凡宮之糾禁。掌邦之六典、八法、八則之貳,以逆邦國、都鄙、官府之治”“聽官府之大計,弊群吏之治”,日常從六方面負責官吏考績:“一曰廉善、二曰廉能、三曰廉敬、四曰廉正、五曰廉潔、六曰廉辨”,年終“則令百官府各正其治,受其會,聽其致事,而詔王廢置”。三年考核官員任職情況,“大計群吏之治而誅賞之”。監(jiān)察部門發(fā)現(xiàn)官吏違法并糾舉,交由審判機關(guān)進行審理,監(jiān)察機關(guān)還對審判機關(guān)的所有判決是否違法進行監(jiān)督。明太祖于洪武六年(1373年)的一道上諭中申明:“風憲之任,在肅紀綱,清吏治,非專理刑?!泵鞔山o監(jiān)察御史規(guī)定的職責是:“都御史職專糾劾百司,辨明冤枉,提督各道,為天子耳目風紀之司。凡大臣奸邪,小人構(gòu)黨,作威福亂政者,劾。凡百官猥茸貪冒壞官紀者,劾。凡學術(shù)不正、上書陳言,變亂成憲、希進用者,劾。遇期覲、考察,同吏部司賢否陟黜,大獄重囚,會鞫于外朝,偕刑部、大理讞平之,其奉敕內(nèi)地,拊循外地,各專其敕行事”“主察糾內(nèi)外百司之官邪,或露章面劾,或封章奏劾。在內(nèi),兩京刷卷、巡視京營、監(jiān)臨鄉(xiāng)會試及武舉、巡視光祿、巡視倉場、巡視內(nèi)庫、皇城、五城,輪值登聞鼓。在外,巡按、清軍,提督學校,巡鹽茶馬、巡漕、巡關(guān)、債運、印馬,屯田,師行則監(jiān)軍紀功,各以其事專監(jiān)察。而巡按則代天子巡狩,所按藩服大臣、府州縣官,諸考察、舉劾尤專。大事奏裁,小事立斷?!笨梢?,監(jiān)察御史的職責是糾察百官之邪,都察院的專職主要是在“劾彈”,而不是“理刑”、“審理”。
(二)獨立性強
監(jiān)察機構(gòu)基本上與行政系統(tǒng)分離,相互獨立,從中央到地方自成體系,都有專門機構(gòu)和職官。監(jiān)察機構(gòu)直接對皇帝負責,在中央,監(jiān)察機關(guān)不隸屬于任何部門,自成一體。唐代侍御史多由皇帝親自選派,或由宰相及御史大夫商定后再通過吏部選任;宋代御史的任用權(quán)完全由皇帝親自掌握,明代御史必須從進士及監(jiān)生中有學識并通達治體者選任。明代永樂七年,明成祖召御史張循理等28人,問其出身,除洪秉等四人外,皆由進士及監(jiān)生選出,朱棣曰:“用人雖不專一途,然御史為朝廷耳目之寄,宜用有學識通達治體者?!庇谑?,罷黜洪秉四人為序班,并下詔選御史“自今勿復用吏”。御史選拔需經(jīng)過考選、試職,然后才予實授,這樣的考選制度對于保證監(jiān)察官的素質(zhì),提高監(jiān)察獨立能力具有相當優(yōu)越作用。地方監(jiān)察機關(guān)和官員由中央委派,實行垂直領(lǐng)導,地方官員無權(quán)領(lǐng)導和干涉。監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部,監(jiān)察官員可以獨立彈奏,無須臺主或都御史審核同意。唐朝規(guī)定,“諫官奏事,不須限官品次第”,遇緊急事件可以隨時進諫,“自今以后諫官所獻封事,不限早晚,任封狀以進”。權(quán)大位重、垂直獨立,這種監(jiān)察體制確保了監(jiān)察權(quán)力的獨立運作,在一定程度上有利于其快速高效地履行職責,對于整肅腐敗、廓清吏治確實起到了重要的作用。
(三)監(jiān)察權(quán)力大
古代的監(jiān)察官員地位高、職權(quán)大,可以監(jiān)督、糾彈除皇帝與皇太子以外的所有官員,“自皇太子以下,無所不糾”,且可以“風聞奏事”。漢代以明確的法定標準察吏,監(jiān)察官位卑但權(quán)重,甚至可以糾彈宰相一級的高官;東漢時御史臺開始獨立行使職權(quán);魏晉后直接向中央負責;南北朝時,御史就已有“震肅百僚”的威權(quán);唐代可以直接彈劾中央及地方官員,“掌分察百僚,巡按州縣”;宋代“御史掌糾察,以繩百僚”“掌糾繩內(nèi)外百官奸慝,肅清朝廷紀綱,大事則廷辯,小事則奏彈”??梢詮椲涝紫啵霸壮贾涟俟佟⒆匀≈涟偎?,不循法守,有罪當劾,皆得糾正”。宋神宗時,御史中丞呂誨就曾當庭彈奏宰相王安石的過失。明朝賦予都察院“三劾之權(quán)”;清代都察院沿襲歷代傳統(tǒng),“掌糾察內(nèi)外百司之官邪”。許多朝代甚至可以對皇帝的制敕詔令提出諫言封書。監(jiān)察官員也負責監(jiān)察軍隊,秦、漢時期,朝廷設(shè)監(jiān)軍御史“出督軍旅”,漢代以侍御史兼領(lǐng),唐代例由監(jiān)察御史受命監(jiān)軍。監(jiān)察官員還負責監(jiān)督財政,漢初有“詔御史察計簿”,唐代以監(jiān)察御史兼任“監(jiān)太倉使”及“左藏庫使”之職,明朝以十三道監(jiān)察御史巡視倉場、漕運、鹽政,并“收放糧斛”“監(jiān)總糧米”,清代百司經(jīng)費出納以及財物登記管理,皆歸都察院稽察認可。此外,監(jiān)察機構(gòu)還有糾朝儀,監(jiān)考選,督學政,巡館驟等職權(quán),總之,從中央到地方,有關(guān)行政、司法、軍事、財政、教育等等百司職守和官吏作為,無不置于監(jiān)察之列。endprint
三、我國古代監(jiān)察制度在從嚴治黨視域下對權(quán)力約束的啟示
黨的十八屆六中全會提出全面從嚴治黨,這充分體現(xiàn)了黨中央的堅強決心,以及“不忘初心、繼續(xù)前進”的高度自覺,充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨肩負著改變國家與中華民族命運的使命感。古代監(jiān)察制度中有益的東西,對今天從嚴治黨仍具有啟示和借鑒意義。
(一)保持監(jiān)察紀檢機構(gòu)和監(jiān)察官的獨立性
古代監(jiān)察官在行使監(jiān)察權(quán)力時,不僅不受同級乃至上級行政長官的干預(yù),而且也不受上一級監(jiān)察長官的左右。從歷史經(jīng)驗來看,監(jiān)察紀檢官員的相對獨立性,是監(jiān)察制度得以正常運行、從嚴治黨的保證,中央和地方監(jiān)察工作不僅應(yīng)有組織系統(tǒng),而且職能設(shè)置必須獨立嚴密完備,監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員要有充分的自主權(quán),能夠獨立地行使監(jiān)察權(quán),不受到其它權(quán)力不合理的干涉,影響監(jiān)察效果,特別是對于位高權(quán)重的部門和地方的主要長官,不能出現(xiàn)監(jiān)察空白。
(二)管理權(quán)力有章可循
明代有《憲綱條例》《大明會典》,清代有《巡方事宜十款》《科規(guī)九事》《欽定臺規(guī)》《大清律例》等監(jiān)察典章,“治吏”依法依規(guī)進行。中國共產(chǎn)黨是一個執(zhí)政黨,從嚴治黨的目標首先是要防止官員對手中權(quán)力的任性和濫用,這就必須讓權(quán)力在法治的框架內(nèi)運行?!吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”,無疑為依法治吏明確了頂層設(shè)計方案。《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》,以及2016年7月印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨問責條例》等重要基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī),規(guī)范和強化了黨的問責工作,夯實了全面從嚴治黨的制度基石,向全黨釋放出有責必問、問責必嚴的強烈信號,扎緊了全面從嚴治黨的制度籠子,是管黨治黨的重要利器,加強監(jiān)察工作的重要典章,必須嚴格執(zhí)行。
(三)切實發(fā)揮監(jiān)察紀檢體制的作用
我國古代十分重視監(jiān)察官的遴選,唐代曾經(jīng)一度由吏部選任御史,把御史選任權(quán)交給了宰相,從而造成宰相無人敢監(jiān)督的弊端。宋代將御史的任用權(quán)收歸皇帝,而且凡是宰相所薦舉的官吏及宰相親故都不得為御史,宋代規(guī)定“非曾經(jīng)兩任縣令,不得出監(jiān)察御史”。為了從嚴治黨,把真正合格的監(jiān)察官員選拔上來,必須形成一套客觀、合理及科學的選拔與任用制度,要強調(diào)監(jiān)察官必須有剛正不阿的品質(zhì)、廣博的學識、豐富的經(jīng)驗。另外,必須切實解決好監(jiān)察官員的待遇問題,讓其沒有后顧之憂,把監(jiān)察官員的主動性積極性充分調(diào)動起來。
總之,要借鑒中國古代好的監(jiān)察監(jiān)督制度,運用于加強黨的建設(shè),貫徹好黨的十八屆六中全會精神,從嚴治黨,鞏固黨的執(zhí)政地位。
[責任編輯:農(nóng)媛媛]endprint