鄭向東

[摘要]我國古代歷代明智的政治家十分重視對各級官吏的嚴格要求和管理，實行“治國先治吏”的方略。我國古代監(jiān)察制度淵源流長，特色鮮明，有專門官員從事官吏監(jiān)察，獨立性強，監(jiān)察權(quán)力大。文章認為古代監(jiān)察制度對如今從嚴治黨仍具有啟示和借鑒意義，保持監(jiān)察紀檢機構(gòu)和監(jiān)察官的獨立性，做到有章可循、嚴格紀律，重視監(jiān)察官的選任條件和待遇，讓監(jiān)察紀檢體制切實發(fā)揮作用。

[關(guān)鍵詞]監(jiān)察；吏治；啟示

中國共產(chǎn)黨十八屆六中全會的中心主題是全面從嚴治黨，這是黨在帶領(lǐng)全國人民實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢歷史使命的新形勢下，加強黨的建設(shè)提出的新要求，做出的重大新部署。中央領(lǐng)導指出：“中國的事情要辦好，首先中國共產(chǎn)黨的事情要辦好”。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是中國的領(lǐng)導核心，治理好中國，全面建成小康社會首先需要治理好中國共產(chǎn)黨，其關(guān)鍵就在于要全面從嚴治黨。我國歷史悠久，古代王朝的更迭無不與“吏治”休戚相關(guān)，所以，歷代明智的政治家也都十分重視對各級官吏的嚴格要求和管理，實行“治國先治吏”的方略。盡管這些古代統(tǒng)治者實行嚴格吏治的目的是維護封建皇權(quán)，但其客觀上確實形成了某些階段和某些政治方面的清明，特別是監(jiān)察制度，是一套沿革清晰、機構(gòu)完備、職能多樣、律令嚴密的監(jiān)察體系，起到了整肅百官、嚴肅吏治、懲治腐敗的作用，對當前從嚴治黨仍具有巨大的借鑒作用。

一、我國古代的監(jiān)察制度概況

我國古代監(jiān)察制度起源很早，《尚書·舜典》中記載：“三載考績；三考，黜陟幽明?！苯?jīng)過連續(xù)三次對官員考察，黜退昏愚的官員，晉升賢明的官員。夏禹之時，嚴格執(zhí)行規(guī)矩紀律，“禹朝諸侯之君會稽之上，防風之君后至，而禹斬之”。西周時“體國經(jīng)野，設(shè)官分職”，立太宰、小宰、史官、司士等監(jiān)察官：“掌建邦之宮刑，以治王宮之政令”“聽官府之大計，弊群吏之治”。成康時期，有《周官》為專門的治吏之法；成王十九年，武王之弟、成王之叔豐侯因為嗜酒、腐敗被罷黜，表明西周治吏不避親。戰(zhàn)國時期各國建立了“璽符制度”“秋祿制度”“上計制度”，職掌文獻史籍的御史起監(jiān)察職責。

秦時，隨著大一統(tǒng)中央集權(quán)制度的建立，原先在皇帝左右“掌贊書而授法令”的御史，成為司糾察之任的最高監(jiān)察官吏，中央設(shè)御史大夫，地方設(shè)立監(jiān)御史，負責地方官員的監(jiān)察，“分天下以為三十六郡，郡置守尉監(jiān)”，“監(jiān)”就是指監(jiān)御史，賦予監(jiān)御史監(jiān)郡、治獄等特權(quán)，為皇帝監(jiān)察郡縣。漢承秦制，但更趨嚴密，中央設(shè)御史臺，長官為御史大夫及御史中丞，地方為中央派出的刺史，監(jiān)察官員，“貴廉潔，賤貪污”，對腐敗行為處以重罰；如有官員利用職權(quán)非法收受賄賂，會受到“被禁止做官”的懲處，官吏受賄枉法的行為與殺人同罪，會被判處死刑。漢武帝時為強化中央集權(quán)制度，嚴格中央對地方的監(jiān)督，把全國劃分為十三部監(jiān)察區(qū)，各部派刺史一人為固定的監(jiān)察官，“武帝元封五年，初置部刺史，掌奏詔條察州”，《后漢書·續(xù)百官志》的“劉昭注”引蔡質(zhì)《漢儀》說明刺史的職責是：“詔書舊典，刺史班宣，周行郡國，省察治政，黝險能否，斷理冤獄”，各部刺史根據(jù)“六條問事”，對所屬郡國進行監(jiān)督；京師附近地區(qū)設(shè)司隸校尉掌管監(jiān)察。

魏晉時期監(jiān)察體制與漢代大致相同，御史臺不再隸屬少府，由皇帝直接掌握，長官仍為御史中丞，職權(quán)較大。“自皇太子以下，無所不糾”，中丞以下，設(shè)有名目繁多的御史；地方由中央派御史監(jiān)察，開始御史出巡制度。晉武帝時，“郡國守相，三載一巡行屬縣，……若長吏在官公廉，慮不及私，正色直節(jié)，不飾名譽者，及身行貪穢，陷贖求容，公節(jié)不立，而私門日富者，并謹察之。揚清激濁，舉善彈違……”，但晉武帝后期實行“寬容”世族的政策，使世家大族橫行不法，有恃無恐，吏治逐漸腐敗，引發(fā)惠帝時“八王之亂”和西晉后期的長期戰(zhàn)亂和動蕩，監(jiān)察失守造成了深深的隱患。

南北朝繼續(xù)實行地方監(jiān)察巡視制度，北魏孝文帝太和八年秋，“遣使者巡行天下，糾守宰之不法，坐贓死者四十余人”。御史有權(quán)“風聞彈人”，也稱“風聞奏事”，即據(jù)傳聞，無須獲真憑實據(jù)就可立案彈奏，且不重證詞和自訟，加大了御史的威權(quán)，為監(jiān)察機關(guān)的正?；顒犹峁┝吮匾姆杀Ｗo。《文獻通考》記載：“故御史為風霜之任，彈糾不法，百僚震恐，官之雄峻，莫之比焉。舊制，但聞風彈事，提綱而已。”風聞奏事有可能產(chǎn)生捕風捉影，中傷污蔑的弊端，“有通辭狀者，立于臺門候御史，御史竟往門外收采之，可彈者略其姓名，皆云：風聞訪知”，但是有利于監(jiān)察機關(guān)放手糾察，大膽行使彈劾權(quán)。

隋代時，中央的監(jiān)察機構(gòu)仍為御史臺，改長官御史中丞為御史大夫，下設(shè)副職治書御史2人；改檢校御史為監(jiān)察御史，有12人，執(zhí)掌外出巡察。唐代監(jiān)察機構(gòu)更趨完備，御史臺“掌邦國刑憲典章之政令，以肅政朝列”。御史臺內(nèi)部分為三院：“御史謂之臺院，殿中侍御史謂之殿院，監(jiān)察御史謂之監(jiān)院”。三院職責各不相同，臺院，為御史臺本部，“掌糾舉百僚，推鞠獄訟”，御史大夫為正三品；殿院，“掌殿廷供奉儀式”；察院，“分察百僚，巡按州縣，糾視刑獄，肅整朝儀”。唐太宗治吏嚴肅，“深惡官吏貪濁，有枉法受財者，必無赦免”，《唐律疏議》中專門規(guī)定有官吏選任、失職、瀆職等內(nèi)容的《職制律》，其中涉及懲治贓貪的內(nèi)容約有76條，規(guī)定罪名445個，涉及官吏犯罪有192個，占總律條的43%。唐太宗反復告誡官吏：“福禍無門，惟人自召”，嚴厲懲處貪官污吏，無論是誰，有枉法受財者絕不饒恕。貞觀三年，原秦王府幕僚、濮州刺史龐相壽因貪污受賄被彈劾，唐太宗并不因是舊部予以寬恕，而是堅決撤職法辦。太宗的堂弟江夏王李道宗時任禮部尚書，因為貪贓枉法被免官、削封邑。公正嚴明、整肅綱紀，令官吏清廉謹慎。

宋代沿襲唐制，御史臺仍設(shè)三院，掌“糾察官邪，肅正綱紀，大事則廷辯，小事則奏彈”。宋朝的監(jiān)察御史由皇帝親自任命，御史每月奏事一次，叫做“月課”，強化御使的職能，御使上任之后百日之內(nèi)必需有彈劾，否則予以處分，被罷黜作外官，或被罰“辱臺錢”；同時，對御史的資歷也有要求，必須做過兩任縣令。地方監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)由監(jiān)司和通判組成，監(jiān)司是由皇帝選派到路一級監(jiān)督；通判是州的監(jiān)察官，專司監(jiān)察地方官吏，對知州不法有權(quán)舉奏。元朝模仿唐宋建立御使臺，御史臺不再分設(shè)三院，僅留察院，將臺院的職事并入察院。察院“司耳目之寄，任刺舉之事”，糾舉百官違法犯罪、監(jiān)督京師與地方刑獄等職能；地方建立“行御使臺”，作為中央監(jiān)察機關(guān)的派出機構(gòu)。全國分為22道監(jiān)察區(qū)，分設(shè)肅政廉訪使（即監(jiān)察御史）常駐地方，監(jiān)察各道所屬地方官吏。endprint

明朝“重典治吏”，改御使臺為都察院，稱“風憲衙門”，“主糾察內(nèi)外百官之司”。設(shè)左右都御使和左右副都御使為正副長官，設(shè)置13道監(jiān)察御使。明太祖朱元璋崇尚“治國先治吏”，開國之初昭告天下：“紀綱法度為治之本”“選賢任才，為立國之本”“重繩貪吏，置之嚴典”。朱元璋特別注重官吏清廉，《大明律》規(guī)定：“祿人枉法贓者，八十貫，絞；不枉法受贓一百二十貫以上，罪杖一百，流三千里”，且“凡官吏犯贓罪，一律不赦”?！洞竺髀伞分袑ＴO(shè)《受贓》一篇，與后來頒布的《大誥》《大誥續(xù)篇》《大誥三篇》構(gòu)成了中國歷史上最嚴酷的懲治官吏貪污罪行的律法，對官員貪腐的刑罰手段苛刻殘酷。洪武二十五年，朱元璋親自編定《醒貪簡要錄》，其中規(guī)定，“官吏貪贓鈔六十兩以上者，梟首示眾，且剝皮裝草，置于衙門公座旁”，以警示后來的官吏，刑罰之“重”、之“廣”超前絕后。

清代“朝廷治國安民，首在嚴懲貪官”。監(jiān)察機構(gòu)沿襲明代，中央仍設(shè)都察院，作為國家的最高監(jiān)察機關(guān)，負責對各級、各部門官員的監(jiān)督和檢查，包括對司法官員的司法活動進行監(jiān)督，是皇帝的重要“耳目”。提刑按察使司是一省專門監(jiān)察機構(gòu)，主官為按察使，“掌振揚風紀，澄清吏治”。道員兼有監(jiān)察所屬地方政務(wù)之責，“職司風憲，綜核官吏，為督撫布教令，以率所屬”。《巡方事宜十款》規(guī)定了巡按御史的職責，《科規(guī)九事》明確賦予了都給事中廣泛的監(jiān)察權(quán)力?！稓J定臺規(guī)》分八卷三十六目，是清朝一部較為完整的監(jiān)察法規(guī)制度匯編，各項條款內(nèi)容明確，對各級行政機關(guān)、監(jiān)察部門，以及官員的考核、監(jiān)督，都以立法的形式規(guī)定，是秦漢以來監(jiān)察立法的集大成，為確立監(jiān)察機構(gòu)的地位和監(jiān)察活動提供了更加完備的法律依據(jù)。朝廷對官員進行嚴格監(jiān)察，《大清律例》對官員貪贓枉法，采取“計贓從重論”，貪官“賜令自盡”，并連坐屬員。

二、古代監(jiān)察制度的特點

（一）專門從事官吏監(jiān)察

我國古代的監(jiān)察機關(guān)屬于司法機構(gòu)，但它不是審判機關(guān)。西周時太宰、小宰等監(jiān)察官的職責是：“掌建邦之宮刑，以治王宮之政令，凡宮之糾禁。掌邦之六典、八法、八則之貳，以逆邦國、都鄙、官府之治”“聽官府之大計，弊群吏之治”，日常從六方面負責官吏考績：“一曰廉善、二曰廉能、三曰廉敬、四曰廉正、五曰廉潔、六曰廉辨”，年終“則令百官府各正其治，受其會，聽其致事，而詔王廢置”。三年考核官員任職情況，“大計群吏之治而誅賞之”。監(jiān)察部門發(fā)現(xiàn)官吏違法并糾舉，交由審判機關(guān)進行審理，監(jiān)察機關(guān)還對審判機關(guān)的所有判決是否違法進行監(jiān)督。明太祖于洪武六年（1373年）的一道上諭中申明：“風憲之任，在肅紀綱，清吏治，非專理刑?！泵鞔山o監(jiān)察御史規(guī)定的職責是：“都御史職專糾劾百司，辨明冤枉，提督各道，為天子耳目風紀之司。凡大臣奸邪，小人構(gòu)黨，作威福亂政者，劾。凡百官猥茸貪冒壞官紀者，劾。凡學術(shù)不正、上書陳言，變亂成憲、希進用者，劾。遇期覲、考察，同吏部司賢否陟黜，大獄重囚，會鞫于外朝，偕刑部、大理讞平之，其奉敕內(nèi)地，拊循外地，各專其敕行事”“主察糾內(nèi)外百司之官邪，或露章面劾，或封章奏劾。在內(nèi)，兩京刷卷、巡視京營、監(jiān)臨鄉(xiāng)會試及武舉、巡視光祿、巡視倉場、巡視內(nèi)庫、皇城、五城，輪值登聞鼓。在外，巡按、清軍，提督學校，巡鹽茶馬、巡漕、巡關(guān)、債運、印馬，屯田，師行則監(jiān)軍紀功，各以其事專監(jiān)察。而巡按則代天子巡狩，所按藩服大臣、府州縣官，諸考察、舉劾尤專。大事奏裁，小事立斷?！笨梢?，監(jiān)察御史的職責是糾察百官之邪，都察院的專職主要是在“劾彈”，而不是“理刑”、“審理”。

（二）獨立性強

監(jiān)察機構(gòu)基本上與行政系統(tǒng)分離，相互獨立，從中央到地方自成體系，都有專門機構(gòu)和職官。監(jiān)察機構(gòu)直接對皇帝負責，在中央，監(jiān)察機關(guān)不隸屬于任何部門，自成一體。唐代侍御史多由皇帝親自選派，或由宰相及御史大夫商定后再通過吏部選任；宋代御史的任用權(quán)完全由皇帝親自掌握，明代御史必須從進士及監(jiān)生中有學識并通達治體者選任。明代永樂七年，明成祖召御史張循理等28人，問其出身，除洪秉等四人外，皆由進士及監(jiān)生選出，朱棣曰：“用人雖不專一途，然御史為朝廷耳目之寄，宜用有學識通達治體者?！庇谑?，罷黜洪秉四人為序班，并下詔選御史“自今勿復用吏”。御史選拔需經(jīng)過考選、試職，然后才予實授，這樣的考選制度對于保證監(jiān)察官的素質(zhì)，提高監(jiān)察獨立能力具有相當優(yōu)越作用。地方監(jiān)察機關(guān)和官員由中央委派，實行垂直領(lǐng)導，地方官員無權(quán)領(lǐng)導和干涉。監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部，監(jiān)察官員可以獨立彈奏，無須臺主或都御史審核同意。唐朝規(guī)定，“諫官奏事，不須限官品次第”，遇緊急事件可以隨時進諫，“自今以后諫官所獻封事，不限早晚，任封狀以進”。權(quán)大位重、垂直獨立，這種監(jiān)察體制確保了監(jiān)察權(quán)力的獨立運作，在一定程度上有利于其快速高效地履行職責，對于整肅腐敗、廓清吏治確實起到了重要的作用。

（三）監(jiān)察權(quán)力大

古代的監(jiān)察官員地位高、職權(quán)大，可以監(jiān)督、糾彈除皇帝與皇太子以外的所有官員，“自皇太子以下，無所不糾”，且可以“風聞奏事”。漢代以明確的法定標準察吏，監(jiān)察官位卑但權(quán)重，甚至可以糾彈宰相一級的高官；東漢時御史臺開始獨立行使職權(quán)；魏晉后直接向中央負責；南北朝時，御史就已有“震肅百僚”的威權(quán)；唐代可以直接彈劾中央及地方官員，“掌分察百僚，巡按州縣”；宋代“御史掌糾察，以繩百僚”“掌糾繩內(nèi)外百官奸慝，肅清朝廷紀綱，大事則廷辯，小事則奏彈”?？梢詮椲涝紫啵霸壮贾涟俟佟⒆匀≈涟偎?，不循法守，有罪當劾，皆得糾正”。宋神宗時，御史中丞呂誨就曾當庭彈奏宰相王安石的過失。明朝賦予都察院“三劾之權(quán)”；清代都察院沿襲歷代傳統(tǒng)，“掌糾察內(nèi)外百司之官邪”。許多朝代甚至可以對皇帝的制敕詔令提出諫言封書。監(jiān)察官員也負責監(jiān)察軍隊，秦、漢時期，朝廷設(shè)監(jiān)軍御史“出督軍旅”，漢代以侍御史兼領(lǐng)，唐代例由監(jiān)察御史受命監(jiān)軍。監(jiān)察官員還負責監(jiān)督財政，漢初有“詔御史察計簿”，唐代以監(jiān)察御史兼任“監(jiān)太倉使”及“左藏庫使”之職，明朝以十三道監(jiān)察御史巡視倉場、漕運、鹽政，并“收放糧斛”“監(jiān)總糧米”，清代百司經(jīng)費出納以及財物登記管理，皆歸都察院稽察認可。此外，監(jiān)察機構(gòu)還有糾朝儀，監(jiān)考選，督學政，巡館驟等職權(quán)，總之，從中央到地方，有關(guān)行政、司法、軍事、財政、教育等等百司職守和官吏作為，無不置于監(jiān)察之列。endprint

三、我國古代監(jiān)察制度在從嚴治黨視域下對權(quán)力約束的啟示

黨的十八屆六中全會提出全面從嚴治黨，這充分體現(xiàn)了黨中央的堅強決心，以及“不忘初心、繼續(xù)前進”的高度自覺，充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨肩負著改變國家與中華民族命運的使命感。古代監(jiān)察制度中有益的東西，對今天從嚴治黨仍具有啟示和借鑒意義。

（一）保持監(jiān)察紀檢機構(gòu)和監(jiān)察官的獨立性

古代監(jiān)察官在行使監(jiān)察權(quán)力時，不僅不受同級乃至上級行政長官的干預(yù)，而且也不受上一級監(jiān)察長官的左右。從歷史經(jīng)驗來看，監(jiān)察紀檢官員的相對獨立性，是監(jiān)察制度得以正常運行、從嚴治黨的保證，中央和地方監(jiān)察工作不僅應(yīng)有組織系統(tǒng)，而且職能設(shè)置必須獨立嚴密完備，監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員要有充分的自主權(quán)，能夠獨立地行使監(jiān)察權(quán)，不受到其它權(quán)力不合理的干涉，影響監(jiān)察效果，特別是對于位高權(quán)重的部門和地方的主要長官，不能出現(xiàn)監(jiān)察空白。

（二）管理權(quán)力有章可循

明代有《憲綱條例》《大明會典》，清代有《巡方事宜十款》《科規(guī)九事》《欽定臺規(guī)》《大清律例》等監(jiān)察典章，“治吏”依法依規(guī)進行。中國共產(chǎn)黨是一個執(zhí)政黨，從嚴治黨的目標首先是要防止官員對手中權(quán)力的任性和濫用，這就必須讓權(quán)力在法治的框架內(nèi)運行?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”，無疑為依法治吏明確了頂層設(shè)計方案。《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，以及2016年7月印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨問責條例》等重要基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)，規(guī)范和強化了黨的問責工作，夯實了全面從嚴治黨的制度基石，向全黨釋放出有責必問、問責必嚴的強烈信號，扎緊了全面從嚴治黨的制度籠子，是管黨治黨的重要利器，加強監(jiān)察工作的重要典章，必須嚴格執(zhí)行。

（三）切實發(fā)揮監(jiān)察紀檢體制的作用

我國古代十分重視監(jiān)察官的遴選，唐代曾經(jīng)一度由吏部選任御史，把御史選任權(quán)交給了宰相，從而造成宰相無人敢監(jiān)督的弊端。宋代將御史的任用權(quán)收歸皇帝，而且凡是宰相所薦舉的官吏及宰相親故都不得為御史，宋代規(guī)定“非曾經(jīng)兩任縣令，不得出監(jiān)察御史”。為了從嚴治黨，把真正合格的監(jiān)察官員選拔上來，必須形成一套客觀、合理及科學的選拔與任用制度，要強調(diào)監(jiān)察官必須有剛正不阿的品質(zhì)、廣博的學識、豐富的經(jīng)驗。另外，必須切實解決好監(jiān)察官員的待遇問題，讓其沒有后顧之憂，把監(jiān)察官員的主動性積極性充分調(diào)動起來。

總之，要借鑒中國古代好的監(jiān)察監(jiān)督制度，運用于加強黨的建設(shè)，貫徹好黨的十八屆六中全會精神，從嚴治黨，鞏固黨的執(zhí)政地位。

[責任編輯：農(nóng)媛媛]endprint