蘇州市農(nóng)村金融學會課題組

農(nóng)房抵押貸款的現(xiàn)實風險分析及防范機制研究

蘇州市農(nóng)村金融學會課題組

2014年1月，中央“一號文件”首次決定進行農(nóng)房抵押試點工作，但農(nóng)房抵押貸款在我國仍然存在法律風險、信用風險、市場風險與操作風險等各類風險，試點工作應從修改法律法規(guī)、推進確權登記、建立交易市場、完善支農(nóng)機制以及加強信貸管理等五方面入手破除現(xiàn)實障礙，建立風險防范機制。

為解決農(nóng)村融資難題，推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，2014年1月，中共中央、國務院《關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》指出：2014年應加快農(nóng)村金融制度創(chuàng)新，深化農(nóng)村土地制度改革，慎重穩(wěn)妥地推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權的抵押試點工作。為貫徹一號文件精神，國務院辦公廳在《關于金融服務“三農(nóng)”發(fā)展的若干意見》中將慎重穩(wěn)妥開展農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押試點作為創(chuàng)新農(nóng)村抵押擔保的方式之一，并要求相關部門按職責分工加以落實。賦予農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、流轉、處分等權能，是幫助農(nóng)民融資貸款，盤活農(nóng)村固定資產(chǎn)的重要推手，然而我國當前在法律法規(guī)、金融體系、市場建設等方面仍存在著諸多困境。分析農(nóng)房抵押貸款的主要風險、研究防范策略、完善相關制度、突破現(xiàn)實困境是激活這一沉睡資產(chǎn)的必經(jīng)之路。

一、農(nóng)房抵押貸款的主要風險

（一）法律風險

農(nóng)房抵押涉及兩個層面：房屋的抵押與宅基地使用權的抵押。根據(jù)《物權法》第182條的規(guī)定，以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內(nèi)的建設用地使用權一并抵押。以建設用地使用權抵押的，該土地上的建筑物一并抵押。雖然該條規(guī)定了“地隨房走、房隨地走”的抵押原則，但僅明確了建設用地使用權的抵押問題，并未提及宅基地使用權，此處的語焉不詳使農(nóng)房抵押是否適用“房隨地走”的原則無法得到確切的立法回應，農(nóng)房抵押在操作與實施中存在風險，缺乏法律保障。

《物權法》第184條中提出了宅基地使用權不得抵押的規(guī)定。而宅基地使用權不得抵押的邏輯起點是宅基地使用權不得轉讓。根據(jù)《物權法》第152條的規(guī)定，宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施；根據(jù)第153條的規(guī)定，宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定。從一系列條例中可以看出，我國法律目前并未賦予宅基地使用權轉讓、收益的權能，這就導致了宅基地使用權在抵押上失去了法律根基，后續(xù)極有可能引發(fā)一系列風險問題。

（二）信用風險

信用風險是指借款人不能履行還本付息的責任而使商業(yè)銀行的預期收益與實際收益發(fā)生偏離的可能性。信用風險主要體現(xiàn)為：一是因抵押物價值不實而導致的風險。農(nóng)村房屋常常具有地理位置復雜、周邊環(huán)境較亂、建造年代老舊、結構樣式復雜、面積較難確定、房屋質(zhì)量不高等特殊性，而這些均能成為造成抵押物價值不實的風險因素。二是因借款人欺詐而導致的風險。涉農(nóng)經(jīng)營項目本身存在著較大的不確定性，因技術及管理等因素，導致借款人經(jīng)營不善，影響還款的情況時有發(fā)生，借款人可能采取欺詐手段，騙取超過其償還能力的貸款。

（三）市場風險

市場風險是指相關市場的價格發(fā)生變動而使商業(yè)銀行的預期收益與實際收益發(fā)生偏離的可能性。目前，政府尚未建立農(nóng)房、農(nóng)地交易的市場或平臺，缺少完善的農(nóng)房交易管理制度及相關市場機制，農(nóng)房在抵押登記、確權、評估、流轉、處置等方面均存在一定的政策及市場空白，風險顯而易見。

（四）操作風險

農(nóng)房抵押貸款目前處于探索試點階段，在辦貸程序設置、具體操作規(guī)程、各類風險防范等方面，授信機構還存在不完善之處，使得授信機構可能需要承擔因操作不規(guī)范或操作失誤而造成的風險。

二、風險防范機制的建立健全

（一）修改法律法規(guī)

為實現(xiàn)農(nóng)房抵押融資，《物權法》等相關規(guī)定應加以完善。第一，應當賦予宅基地使用權完整的用益物權權能，使宅基地使用權既能夠占有、使用，更能夠轉讓、抵押。第二，明確宅基地使用權與農(nóng)房財產(chǎn)權適用“地隨房走、房隨地走”的抵押基本原則，維護農(nóng)村資產(chǎn)的有序利用與經(jīng)濟生活的和諧穩(wěn)定。第三，賦予農(nóng)民住房財產(chǎn)權的轉讓、收益、抵押的權能，使農(nóng)民有權利在其房屋上設立抵押權。

（二）推進確權登記

我國的農(nóng)村集體土地所有權、宅基地使用權、農(nóng)村房屋所有權等的登記確權工作仍然存在登記管理機構不健全、確權登記單位混亂、農(nóng)房產(chǎn)權模糊不清等問題。理順權屬關系、明確登記機關、建立統(tǒng)一的登記平臺是推進我國農(nóng)村資產(chǎn)確權登記的重要舉措。我國可根據(jù)《物權法》第10條的規(guī)定，建立突破城市住房與農(nóng)民住房之分的統(tǒng)一的登記平臺，將國有建設用地使用權、集體土地使用權、集體建設用地使用權、土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權等集體土地的地上他物權均由統(tǒng)一的登記機關統(tǒng)一確權并登記發(fā)證。與此同時，建立健全與確權登記相關的配套措施，如農(nóng)房市場價值的評估方法、農(nóng)房登記信息的公開與查詢規(guī)則等。

（三）建立交易市場

培育建立農(nóng)村產(chǎn)權交易市場是實現(xiàn)農(nóng)房抵押權的重要保證。第一，借鑒先進經(jīng)驗，建立本地市場。我國當前已成立數(shù)百家農(nóng)村產(chǎn)權交易市場，其中部分交易市場發(fā)展較為成熟，可在借鑒學習基礎上依托本地市場建立產(chǎn)權交易市場。第二，探索交易模式，推動資源配置。農(nóng)村產(chǎn)權包括集體土地使用權、集體建設用地使用權、土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、農(nóng)民住房所有權等各類產(chǎn)權，應積極探索創(chuàng)新針對不同產(chǎn)權的交易模式，推動資源的整合配置，探索農(nóng)村產(chǎn)權交易市場與城市產(chǎn)權交易市場在多個層面的掛鉤對接。第三，收取適當費用，政府適當補貼。為支持交易市場的運營與發(fā)展，可以給予政府性補貼，尤其在交易市場建立初期，但補貼也不能過高，以防行政力量過多干涉市場交易。第四，行政主管單位應當加強對交易市場規(guī)范化運營、信息公開、交易流程合規(guī)等方面的監(jiān)督管理，對違法違規(guī)的交易行為進行處罰，維持交易秩序。

（四）完善支農(nóng)機制

發(fā)揮政府財政金融支農(nóng)機制作用，通過財政支持增強金融機構抵抗風險的能力，引導激勵金融機構開展農(nóng)房抵押貸款業(yè)務。第一，加大財政支持力度。提高財政支持的比重，充分發(fā)揮財政支持的杠桿作用，設立專項基金，增強金融機構抵抗風險的能力與開展涉農(nóng)業(yè)務的信心。第二，加強政策激勵機制。從建立長效的支農(nóng)機制角度考慮，政府可在更大范圍內(nèi)給予金融機構一定的優(yōu)惠政策，并綜合運用再貼現(xiàn)、支農(nóng)再貸款、減免稅收、減免手續(xù)費、調(diào)整轉存款利率等政策手段與經(jīng)濟措施。第三，建立風險擔保體系。加強涉農(nóng)信貸與涉農(nóng)保險合作，將涉農(nóng)保險投保情況作為授信要素，探索拓寬涉農(nóng)保險保單質(zhì)押范圍。建立多層次、廣覆蓋的農(nóng)村擔保信用體系，通過擔保公司擔保、農(nóng)村互助擔保、農(nóng)村干部擔保等各類擔保形式，減少、轉移、分散、化解金融機構所面臨的農(nóng)房抵押貸款的風險。

（五）加強信貸管理

金融機構應加強信貸管理工作。第一，控制貸款額度及期限。在考察各地農(nóng)房抵押貸款實踐的基礎上，根據(jù)本地特點對農(nóng)房抵押貸款的額度及期限有所限制，比如，可將額度控制在50萬以內(nèi)，將期限控制在10年以內(nèi)。第二，加強風控合規(guī)工作。建立健全客戶信用檔案，對申請材料存在瑕疵、信用記錄不佳的客戶慎重決策，同時加強貸款批準發(fā)放職責與貸款責任追究的力度。第三，注重貸后管理和風險評估。密切跟蹤抵押資產(chǎn)的狀況，做好貸款風險評估和動態(tài)監(jiān)測，對客戶進行定期走訪調(diào)查，對發(fā)放的貸款資金的使用與經(jīng)營進行管控。

總之，惟有在完善風險防范機制的前提下，才能突破當前的現(xiàn)實困境，將沉睡中的農(nóng)民住房這一農(nóng)村資產(chǎn)徹底激活，實現(xiàn)我國全面深化農(nóng)村改革中的金融創(chuàng)新的重要目標。

（課題組長：樊震宙成員：周燕紅、徐青）