劉亞平， 李欣頤

基于風(fēng)險的多層治理體系*
——以歐盟食品安全監(jiān)管為例

劉亞平， 李欣頤

摘要：伴隨全球化的發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的進步，食品安全問題已經(jīng)從單純的科學(xué)問題上升為嚴峻的社會問題乃至政治問題，得到來自各國監(jiān)管者的廣泛關(guān)注和重視。歐盟對于食品安全監(jiān)管具有超國家的維度，其食品的生產(chǎn)、流通與消費跨越多國邊界,進一步加劇了監(jiān)管的復(fù)雜性，這無疑對傳統(tǒng)的監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管理念提出了新的挑戰(zhàn)。面對食品安全復(fù)雜性對于治理能力的挑戰(zhàn)，歐盟在經(jīng)歷了數(shù)十年的混亂與危機之后，在風(fēng)險理念、治理格局上都體現(xiàn)出了獨特的運行機理，其風(fēng)險治理的基本框架成為世界各國改革和組建新的食品安全監(jiān)管體制的模版。通過分析歐盟食品安全監(jiān)管中多層的治理體系和以風(fēng)險為中心的治理等特色，以期在保護消費者利益、提高公眾參與、加強風(fēng)險評估等方面,為我國當(dāng)前的食品安全監(jiān)管改革提供有意義的經(jīng)驗與思考。

關(guān)鍵詞：食品安全； 監(jiān)管； 歐盟； 風(fēng)險

無論是發(fā)達國家抑或發(fā)展中國家，食品安全問題都被日新月異、層出不窮的“食品恐慌”(food scares)催生出與日俱增的政治壓力，各國政府不得不通過加強監(jiān)管來確保消費者對于食品供應(yīng)安全的信心。然而，今天的食品安全問題的復(fù)雜性已經(jīng)遠非傳統(tǒng)監(jiān)管結(jié)構(gòu)和監(jiān)管理念所能應(yīng)付。這既體現(xiàn)在伴隨全球化而生的食品安全問題的跨越地域性，食品的生產(chǎn)地、流通地、消費地往往各異，給以國別或?qū)俚貫榛A(chǔ)的監(jiān)管帶來嚴峻的挑戰(zhàn)；也體現(xiàn)在隨著科學(xué)技術(shù)的進步與發(fā)展，食品安全的風(fēng)險日益隱蔽，政府不僅需要解決新的潛在風(fēng)險如瘋牛病和轉(zhuǎn)基因，還需要加強對已有風(fēng)險(如沙門氏菌和大腸桿菌)的控制。食品安全的上述復(fù)雜性對治理能力的挑戰(zhàn)在歐盟體現(xiàn)得特別明顯。在經(jīng)歷了數(shù)十年的混亂與危機之后，歐盟積極進行調(diào)整和回應(yīng)，在風(fēng)險理念和多層治理格局上都體現(xiàn)出獨特的運行機理，躍升為全球食品安全監(jiān)管最嚴格的地方，其風(fēng)險治理的基本框架成為世界各國改革和組建新的食品安全監(jiān)管體制的模版。在以風(fēng)險為中心的食品安全監(jiān)管理念已經(jīng)逐漸被采納、構(gòu)建食品安全的社會共治格局已成基本共識的中國，研究歐盟食品安全監(jiān)管體制的建構(gòu)，特別是歐盟如何回應(yīng)監(jiān)管體制構(gòu)建中的種種困境等問題顯得格外有意義。

一、從分散走向集中：歐盟食品安全監(jiān)管的發(fā)展

在歐盟，飲食是一個跨邊界的活動，人們食用的食品往往來自一系列成員國，出口國對食品安全的監(jiān)管將影響到進口國消費者的健康。這樣，食品安全監(jiān)管就具有了整個歐盟的維度，進口國的消費者希望政府加強監(jiān)管，而出口國則懷疑這種以公眾健康為名的安全控制實際上是一種貿(mào)易壁壘，保護公眾健康是名，保護國內(nèi)產(chǎn)品不受外來產(chǎn)品競爭才是實。歐盟如何在這樣的沖突之下建立起當(dāng)代最具防御性的食品安全監(jiān)管體系呢？

(一)促進自由流通

歐洲各國食品安全監(jiān)管由來已久。以英國為例，早在19世紀中期就開始進行食品安全監(jiān)管與立法。但各成員國之間法律體系不同，各國的食品安全監(jiān)管與立法經(jīng)過多年的發(fā)展大都自成一套，甚至存在嚴重的分歧。也就是說，由于不同國家之間在法律上存在分歧，在技術(shù)上標(biāo)準不一，加之可能存在貿(mào)易保護的動機，導(dǎo)致歐洲食品市場上一直未能實現(xiàn)真正徹底的自由貿(mào)易。1960年代以來，隨著移民浪潮的興起，食品需要經(jīng)歷更長、更為復(fù)雜的環(huán)節(jié)才能到達餐桌，這使得食品安全問題日益突顯。隨著統(tǒng)一大市場的發(fā)展，僅依賴成員國的監(jiān)管體系顯然不足以保障歐洲大市場內(nèi)食品的安全，分裂的監(jiān)管局面逐漸暴露出各種弊端與漏洞，甚至成了自由市場發(fā)展的阻礙。由此，整合歐洲各國的食品安全監(jiān)管逐漸成為了歐盟各國的共同訴求。

歐洲委員會認為各成員國的食品安全監(jiān)管構(gòu)成了歐盟內(nèi)部食品自由流通的非法壁壘，因此，需要進行拆除。為此，歐洲委員會通過歐洲法院挑戰(zhàn)成員國的食品安全監(jiān)管舉措，并采取了一些辦法來對各成員國的食品安全要求進行統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。1964年，第一部針對鮮肉的食品衛(wèi)生法規(guī)頒布。緊接著，針對其他食品種類如野味、雞蛋、禽類以及乳制品的衛(wèi)生管理制度也相繼出臺。1971年要求對肉類強制進行旋毛線蟲檢驗，對禽肉在屠宰、存儲和運輸方面制定了統(tǒng)一的衛(wèi)生要求。1979年，建立了食品和飼料的快速預(yù)警系統(tǒng)，旨在促進成員國各主管部門之間食品安全監(jiān)管措施的有效交流。但是，正如學(xué)者雷波維奇(Leibovitch)指出：相對于消費者健康而言，當(dāng)時的食品衛(wèi)生指令更多的是為了保證食品在歐洲共同市場上的自由流通，而不是促進消費者的健康*Emilie H. Leibovitch.Food Safety Regulation in the European Union:Toward an Unavoidable Centralization of Regulatory Powers.TexasInternationalLawJournal, 2008, 43(3): pp.429—452.。各國不同的飲食文化使得各國很難對食品成分或標(biāo)準達成一致意見，而羅馬條約要求的全體一致通過原則使得任何決定都難以達成。1985年歐共體開始嘗試新的方法，決定使用標(biāo)識來指明食品成分和生產(chǎn)手段的差異，允許消費者做出知情的選擇*Alberto Alemanno, Food Safety and the Single European Market,inWhat’stheBeef?TheContestedGovernanceofEuropeanFoodSafety(Christopher Ansell & David Vogel eds.), 2006, pp.237—240.。它采納了互相認可的原則，要求成員國允許在其他成員國以同樣標(biāo)準生產(chǎn)出來的產(chǎn)品在歐共體市場內(nèi)自由流通。1987年單一歐洲法令通過，以有效多數(shù)表決取代了全體同意原則，這為后來歐盟層面的監(jiān)管發(fā)展掃清了障礙，歐盟的食品安全法令法規(guī)開始增長。但是這些監(jiān)管制度大部分側(cè)重食品供應(yīng)數(shù)量安全，并沒有覆蓋食品安全的整個食物鏈。各成員國往往強調(diào)自己的法律法規(guī)，有的成員國政府為了自身的經(jīng)濟利益，在國內(nèi)政治集團的壓力下，還抵制歐共體的法令*John Van Oudenaren.UnitingEurope:EuropeanIntegrationandthePost-coldWarWorld.Oxford, Lanham Md: Rowman & Littlefield Publishers, 2000, p.123.。

盡管組建一個歐盟層面的食品安全機構(gòu)的呼聲在上世紀90年代初就已經(jīng)出現(xiàn)，但是圍繞著這一問題存在著兩個主要的爭議：一是該監(jiān)管機構(gòu)與歐盟的其他機構(gòu)之間的權(quán)力如何劃分？二是各成員國與歐盟之間的權(quán)力應(yīng)當(dāng)如何劃分？盡管很多人認識到分權(quán)狀態(tài)下成員國以公共健康競爭工具彼此競爭，集權(quán)將能改進消費者的信任并減少企業(yè)面臨的不確定性，然而，歐盟的集權(quán)必然面臨來自成員國的政治抵制，成員國擔(dān)心權(quán)力的移交會帶來國家自主權(quán)的喪失，擔(dān)心歐盟的權(quán)力濫用，再加上實質(zhì)性的監(jiān)管權(quán)力的擴張將伴以龐大的預(yù)算，在經(jīng)濟上也是不現(xiàn)實的。因此在90年代初，歐盟認為成立獨立的監(jiān)管機構(gòu)是不必要的。在成員國對歐盟的敵意還很強烈的情況下，組建一個統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)的條件尚不成熟。于是歐盟采用的是委員會模式來監(jiān)管食品安全，這種情況一直延續(xù)到瘋牛病危機全面爆發(fā)*孫娟娟:《歐盟食品安全監(jiān)管的理論和實踐》,《太平洋學(xué)報》2008年第7期，第16—22頁。：由成員國代表組成的食品常任委員會(StCF)、由科學(xué)專家組成的食品科學(xué)委員會(SCF)及由各利益相關(guān)者組成的咨詢委員會(ACF)。每個委員會都有其明確的職責(zé)和功能：食品科學(xué)委員會為政策決策過程提供建議，食品咨詢委員會為歐盟委員會提供各相關(guān)利益主體的意見，而食品常任委員會則旨在確保各成員國在政策實施階段的政治認同。由委員會的設(shè)置可以看出，歐盟食品安全監(jiān)管仍以各成員國為基礎(chǔ)，強調(diào)的是各成員國的利益，而非歐盟的利益。

(二)機會之窗

打破這一僵局，并實質(zhì)性推動歐盟的統(tǒng)一食品監(jiān)管的重要事件正是瘋牛病(下稱BSE)的爆發(fā)*Trygve Ugland and Frode Veggeland, Experiments in Food Safety Policy Integration in the European Union.JournalofCommonMarketStudies, 2006, 44(3): pp.607—624.。最早的瘋牛病例發(fā)現(xiàn)于英國東南部地區(qū)一個叫阿福什德的小鎮(zhèn)：1986年10月25日一頭奶牛顯得有氣無力，之后出現(xiàn)搖晃不能站立的情形，后期口吐白沬，最終倒地不起，這種情形被獸醫(yī)確診為瘋牛病，后來疾病逐漸蔓延。1989年歐盟禁止英國出口1988年之前出生之牛的牛肉。1989—1990年，英國新一輪的瘋牛病再次爆發(fā)，歐盟成員國迅速做出回應(yīng)，德國禁止了英國牛肉的進口，法國和意大利也隨后發(fā)布禁令。英國認為其他成員國以瘋牛病為借口來樹立不正當(dāng)?shù)谋趬?，貿(mào)易緊張加劇。1990年歐盟農(nóng)業(yè)理事會達成協(xié)議，成員國同意取消對英國牛肉的禁令，由歐共體對英國牛肉出口進行整體的限制。然而英國的瘋牛病例持續(xù)攀升，歐洲議會開始表示對危機的關(guān)注。

與此同時，歐盟開始醞釀食品安全監(jiān)管體制的改革。1991年12月，歐盟委員會在農(nóng)業(yè)專員之下建立動植物檢查控制辦公室(OVPIC)，約30名檢察官被授權(quán)對食品生產(chǎn)和加工設(shè)施進行檢查。OVPIC需要和其他的機構(gòu)爭奪農(nóng)業(yè)專員的有限資源，這將嚴重影響其監(jiān)管能力，于是歐盟委員會開始考慮將OVPIC轉(zhuǎn)成一個獨立的機構(gòu)——歐洲動植物檢驗檢疫局。然而，歐盟委員會必須非常小心，因為成員國一直對于歐盟委員會這樣一個執(zhí)行機構(gòu)的擴張保持相當(dāng)謹慎的態(tài)度。換言之，一個不代表成員國利益，超然于各成員國之上的獨立機構(gòu)可能會引起來自成員國的抵制。

自1990年開始，貓和豬感染瘋牛病的病例相繼被發(fā)現(xiàn)。1996年3月，英國政府宣布10名新型克雅氏病患者與瘋牛病有關(guān)。該消息成為歐洲各大報紙的頭條，各成員國迅速采取緊急措施來平息公眾的焦慮。一周之后，歐共體宣布對英國牛肉和牛肉產(chǎn)品的禁令。英國政府認為這是其他成員國拒絕和封殺自己牛肉產(chǎn)業(yè)的行為，對此表示異常憤慨。英國政府宣稱，它將在所有歐盟事務(wù)上采取不合作的政策，將在所有要求部長理事會全體一致同意的事項上拒絕投票。這一僵局延續(xù)了一個月時間，直到《佛羅倫薩框架協(xié)定》的簽署。

瘋牛病事件催生了對歐盟的食品安全監(jiān)管體制的反思。1997年的梅蒂納·奧特加(Manuel Medina Ortega)報告認為，瘋牛病危機的主要責(zé)任在于委員會監(jiān)管體系*Manuel Medina Ortega.EPBSEInquiryReport.http://www.mad-cow.org/final-EU.html, 7 February 1997.。報告認為委員會監(jiān)管體系的結(jié)構(gòu)復(fù)雜，不透明和不民主，使得各機構(gòu)與委員會之間的責(zé)任難以分清，造成各監(jiān)管機構(gòu)之間互相推諉責(zé)任。同時，成員國和企業(yè)能夠?qū)⒆约旱囊庵緷B透到委員會，如一般來講，食品常任委員會(StCF)要根據(jù)食品科學(xué)委員會(SCF)的建議來執(zhí)行，但是實際上食品科學(xué)委員會(SCF)由英國控制。另外，監(jiān)管仍由各成員國負責(zé)，由于其自身監(jiān)管機構(gòu)的建設(shè)和監(jiān)管職能的執(zhí)行各不相同，一些成員國在食品安全上各行其是*Winn S. Collins, The Commission’s Delegation Dilemma: Is the European Food Safety Authority an Independent or an Accountable Agency? U.C.DavisJournalofInternationalLaw&Policy, 2003—2004, pp.277—300.。

與此同時，歐洲議會借瘋牛病危機來擴張它在馬約中獲得的新權(quán)力和政治地位，啟動一項調(diào)查來了解歐盟委員會對問題的處理。1997年2月7日，調(diào)查委員會的報告指出歐盟委員會對瘋牛病的處理是不當(dāng)?shù)摹?8日，歐洲議會發(fā)布對歐盟委員會的有條件譴責(zé)令，呼吁它遵照調(diào)查組的建議執(zhí)行。在議會的質(zhì)疑下，歐盟委員會在調(diào)查委員會的報告發(fā)布的同一天宣布了應(yīng)對重大食品健康問題的改革方案。方案極大地提升和擴充了消費者政策專員(DGXXIV)的地位和責(zé)任，并將之改稱為消費者政策和健康保護專員。OVPIC被轉(zhuǎn)至消費者政策專員，改名為食品和獸醫(yī)辦公室(FVO)。為保證FVO相對于歐盟的獨立性，將其總部設(shè)在愛爾蘭而非布魯塞爾。FVO如此設(shè)計的目的正是為了獲得成員國的支持，獲得食品安全監(jiān)管所需要的資源。為此，歐盟委員會甚至提出將FVO的控制權(quán)交給一個由成員國政府代表組成的董事會。同時，歐盟委員會仍通過農(nóng)業(yè)專員來控制政策制定權(quán)，F(xiàn)VO只負責(zé)執(zhí)行。這一方案將食品安全的政策制定與監(jiān)督執(zhí)行分離開來，食品安全、保護動物健康、動物福利和植物衛(wèi)生從農(nóng)產(chǎn)品和食品市場管理中分離出來，從而使得市場監(jiān)管和食品安全之間的利益沖突得以消除*普里阿諾著、孫娟娟譯:《歐盟食品安全50年》，《太平洋學(xué)報》2008年第3期，第1—16頁。。

歐洲議會對于歐盟委員會采取的果斷措施表示高興，但對于委員會提出將FVO的控制權(quán)轉(zhuǎn)給一個不受歐盟委員會控制的獨立機構(gòu)仍表示懷疑。隨著瘋牛病日益得到公眾的關(guān)注，委員會發(fā)現(xiàn)它可以利用此機會極大地擴張自己的權(quán)力，歐洲議會的反對正好給它一個借口。1998年1月，委員會宣稱將改變它對FVO的立場，并計劃將FVO置于自己的控制之下，認為在委員會能夠比獨立的監(jiān)管機構(gòu)更好地保障食品安全檢測。換句話說，委員會下的一個機構(gòu)會比一個由成員國主導(dǎo)的董事會下的獨立機構(gòu)更“獨立”。

(三)危機后的重組

瘋牛病事件使得歐盟原有監(jiān)管機構(gòu)的缺點和不足顯露出來，科學(xué)和政治的混同會侵犯專業(yè)知識的獨立性和可信度。這一點在瘋牛病的肇始國英國特別突出。早在1979年9月，英國政府就收到皇家專門調(diào)查委員會的警告，指低溫?zé)捴迫忸愑捎跉⒕Χ炔粔颍嬖诎褎游锛膊魅窘o人類的危險。直到1986年11月，英國中央獸醫(yī)實驗室才首次對牛海綿狀腦病(俗稱瘋牛病)做出官方診斷。從1986年到1996年英國首相召開危機內(nèi)閣會議的十年期間，盡管政府無數(shù)次保證英國牛肉是安全的，但病牛數(shù)量出現(xiàn)急劇擴張的趨勢，甚至連貓和豬等動物都受到感染，因此，科學(xué)界對于政府質(zhì)疑的聲浪日益加強。為保證科學(xué)與政治的分離，僅僅圍繞歐盟委員會下的各專員的職責(zé)進行調(diào)整并不能從根本上解決問題，因此，應(yīng)當(dāng)成立一個獨立的食品安全監(jiān)管機構(gòu)，以便于歸責(zé)；同時，這種獨立的地位可保證科學(xué)的自主性，不受政治的干涉，從而增加消費者的信任。而且，這一監(jiān)管機構(gòu)必須是超國家的，而不是政府間的；它應(yīng)當(dāng)代表的是歐盟的整體利益，而不是某一個成員國的利益。這成為新改革的基本共識。

1999年后新歐盟委員會成立后不久，主席羅馬諾·普羅迪(Romano Prodi)宣布食品安全將是他的主要政策關(guān)注。2000年11月，歐盟委員會提議建立歐洲食品署，強調(diào)保證歐洲議會對新設(shè)立機構(gòu)的設(shè)計有強大的影響力。2002年1月，在經(jīng)過數(shù)月的協(xié)商之后，歐洲議會和理事會達成建立歐洲食品安全局(簡稱EFSA)的法案。EFSA是一個獨立的機構(gòu)，資金來源于歐盟預(yù)算，在行政上不隸屬于歐盟任何其他機構(gòu)。它通過收集信息來幫助預(yù)測風(fēng)險，并就與人類的營養(yǎng)、動植物健康和轉(zhuǎn)基因食品等相關(guān)問題提供意見。

EFSA充分代表歐盟而非成員國的利益。這表現(xiàn)在EFSA的管理董事會成員必須由理事會與歐洲議會咨詢后任命，成員國并不一定能夠在管理董事會中保有代表席位，理事會和議會任命的14個成員中的4個有消費者組織或其他與食品相關(guān)的利益群體背景。管理董事會經(jīng)歐洲議會同意，選出EFSA的執(zhí)行長。為了避免成員國對歐盟權(quán)力擴張的抵制，EFSA將自己的主要職能限定于“風(fēng)險評估”，即為成員國和歐盟機構(gòu)提供科學(xué)建議和在歐盟及其成員國的監(jiān)管機構(gòu)之間建立起一個網(wǎng)絡(luò)，以推動合作和信息交流?！盎趯I(yè)意見進行的科學(xué)指導(dǎo)”這一角色更易于為成員國所接受，也是一個新成立的監(jiān)管機構(gòu)在歐盟各機構(gòu)中爭取預(yù)算和贏得生存機會的絕好理由。由此，“風(fēng)險評估”和“風(fēng)險管理”相分離的監(jiān)管格局基本形成。EFSA進行專業(yè)的科學(xué)評估，并不介入任何風(fēng)險管理事項；而風(fēng)險管理(包括制定規(guī)則、監(jiān)督和執(zhí)行)則交由民主問責(zé)的機構(gòu)(理事會、委員會和歐洲議會)和成員國。通過將風(fēng)險評估與風(fēng)險管理分離，歐盟既保留和利用了原監(jiān)管體制的優(yōu)點，同時又發(fā)展出了新的監(jiān)管能力。

二、歐盟食品安全監(jiān)管體制的特點

與其他國家不同，歐盟構(gòu)建食品安全監(jiān)管體制，至少面臨兩方面的挑戰(zhàn)：一是成員國對歐盟機構(gòu)的敵視仍廣泛存在，在發(fā)展一個凌駕于各國之上的監(jiān)管機構(gòu)時，它必須慎之又慎；二是食品的生產(chǎn)、制造與銷售因為跨越各成員國，而歐盟層面的強制力仍非常有限，它必須選取關(guān)鍵點以集中有限的監(jiān)管資源。由此歐盟在瘋牛病事件后構(gòu)建起的食品安全監(jiān)管體制，主要體現(xiàn)出以下特點：

(一)多層的治理體系

歐盟的食品安全監(jiān)管是通過三個層面得以實現(xiàn)的，歐盟、成員國、企業(yè)形成一個多層的監(jiān)管治理格局。

1.歐盟

在歐盟，食品安全是一項橫向議題，即所有歐盟的政策都必須要考慮食品安全問題，這足以體現(xiàn)食品安全的重要性。與食品安全監(jiān)管相關(guān)的部門也非常多，具體來說，可以分為三類：

(1)決策機構(gòu)，包括歐盟理事會(Council of the European Union)和歐洲議會。在與食品安全有關(guān)的政策領(lǐng)域，歐洲議會也享有立法權(quán)。食品安全及食品標(biāo)簽事務(wù)，與消費者健康風(fēng)險相關(guān)的獸醫(yī)法規(guī)的制定，對食品及其生產(chǎn)體系實施公共健康檢查，以及對管理歐盟食品安全局、食品與獸醫(yī)辦公室的管理工作都是歐洲議會下設(shè)的環(huán)境、公共健康和食品安全委員會(Environment，Public Health and Food Safety，ENVI)負責(zé)的。

(2)執(zhí)行機構(gòu)，主要是歐盟委員會。盡管歐盟委員會的健康與消費者保護總司是與食品直接相關(guān)的機構(gòu)，但是除此之外，歐盟委員會中涉及食品安全的機構(gòu)還有三個：負責(zé)內(nèi)部市場和服務(wù)的第三總司，負責(zé)就業(yè)和社會事務(wù)的第五總司，負責(zé)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的第六總司。其中，內(nèi)部市場和服務(wù)總司負責(zé)監(jiān)管食品流通；食源性疾病由就業(yè)和社會事務(wù)總司負責(zé)監(jiān)管；獸醫(yī)和植物衛(wèi)生問題由農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展總司負責(zé)監(jiān)管；以及負責(zé)歐盟整體水平的消費者政策制定工作、保護消費者健康和保證食品安全的健康與消費者保護總司。歐盟委員會特別強調(diào)四個部門之間的協(xié)調(diào)問題，還專門制作了協(xié)調(diào)手冊，使得各部門相關(guān)領(lǐng)域的職責(zé)與任務(wù)更加明確化。

(3)咨詢機構(gòu)

歐盟內(nèi)部所有與食品相關(guān)的事務(wù)都由EFSA統(tǒng)一管理，這使得分散的監(jiān)管機構(gòu)和體系有了統(tǒng)一的、明確的協(xié)調(diào)者。盡管借助瘋牛病事件的契機，EFSA爭取和獲得了作為歐盟機構(gòu)的合法性，然而來自成員國的敵視使得EFSA仍主要定位于咨詢、風(fēng)險信息交流和風(fēng)險評估。EFSA可以與消費者直接對話，向歐盟委員會提供意見，其內(nèi)部設(shè)有獨立的風(fēng)險評估小組，通過與成員國食品衛(wèi)生和科研機構(gòu)建立合作網(wǎng)絡(luò)來進行風(fēng)險信息的交流。盡管EFSA只致力于發(fā)展成員國可以自行執(zhí)行的相似的、可接受的原則、一般標(biāo)準和思想，但是當(dāng)一般的標(biāo)準出臺后，即使監(jiān)管和執(zhí)行權(quán)力并未集中，圍繞這些原則自然出現(xiàn)了集權(quán)化，因此，可以預(yù)見EFSA在未來將會繼續(xù)強化和發(fā)展自己的權(quán)力。

2.成員國

與單一的國家監(jiān)管不同，歐盟監(jiān)管的復(fù)雜之處在于將食品安全問題從國家層面上升到了區(qū)域?qū)用?，食品的流通跨越國家的邊界，食品安全監(jiān)管的觸角延伸到了不同的成員國中，需要觸碰各成員國之間復(fù)雜的利害關(guān)系甚至相互抵觸的監(jiān)管模式。所以，如何在歐盟的層面上，對不同成員國的國內(nèi)監(jiān)管進行整合與協(xié)調(diào)，就成了監(jiān)管中最關(guān)鍵的問題所在。在增加歐盟層面的監(jiān)管集中度的同時，改革也強化了各成員國在食品安全監(jiān)管方面的責(zé)任。如各成員國必須監(jiān)督歐盟的780萬個農(nóng)場、30萬個食品加工廠和60萬個食品零售點*Morten Broberg.EuropeanFoodSafetyRegulationandtheDevelopingCountries, DIIS Working Paper, 2009.，確保它們按要求執(zhí)行了自我控制，并在必要時依據(jù)相關(guān)食品法律進行更正。成員國必須制定違反食品法的制裁措施。一些國家也在EFSA的督導(dǎo)下將食品安全監(jiān)管職能集中為一個部門，如，奧地利于2002年成立了食品衛(wèi)生質(zhì)檢總局；丹麥合并了原來負責(zé)食品安全管理職能的農(nóng)業(yè)部、漁業(yè)部及食品部，成立食品和農(nóng)業(yè)漁業(yè)部；法國成立了食品安全評價中心；荷蘭設(shè)置了國家食品局。在法律方面，各成員國也需要根據(jù)歐盟法律調(diào)整本國原本的食品安全法規(guī)，使之符合歐盟的統(tǒng)一要求。

成員國還在風(fēng)險評估、風(fēng)險溝通等方面為EFSA提供支撐，圖1展示了歐洲食品安全署及成員國在風(fēng)險評估中的合作模式。

圖1　歐洲食品安全局(EFSA)及其成員國風(fēng)險評估合作示意圖*資料來源：歐洲食品安全局(EFSA)網(wǎng)站。

在風(fēng)險評估的初期，需要進行大量的數(shù)據(jù)收集工作，主要的數(shù)據(jù)提供者來自各成員國的食品安全主管部門。以RASFF系統(tǒng)為例，一旦成員國發(fā)現(xiàn)某項食品安全風(fēng)險，就會通過RASFF系統(tǒng)將風(fēng)險上報到風(fēng)險主管部門，再由主管部門將信息傳達給EFSA，從而實現(xiàn)信息的集中與傳遞。在風(fēng)險評估的主體階段，EFSA擁有可供咨詢的科學(xué)家，各成員國也建立了一系列獲取科學(xué)建議的機制，其中部分甚至擁有國內(nèi)專門的科學(xué)顧問委員會，分別來自EFSA和成員國的專家們將會在這一階段進行共同合作，就具體的食品安全風(fēng)險進行深入分析和評估，并提出合理的指導(dǎo)和意見。通過這種形式的合作，一方面減輕了雙方風(fēng)險評估的負擔(dān)，另一方面也能夠最大限度地利用有限的專家資源，所以無論對于EFSA還是成員國而言都是雙贏的。更重要的一點在于，合作避免了政策由單一國家政策主導(dǎo)的可能，避免了科學(xué)政治化的傾向，有利于消費者利益的保障。

3.企業(yè)(特別是銷售商)

在歐盟的食品安全控制體系中最重要和最基本的層次是食品企業(yè)，它必須證明自己服從了食品安全規(guī)則。在歐盟，給企業(yè)施加的這種壓力既來自政府，也來自私人部門。歐盟食品的種植和生產(chǎn)加工跨越多個不同的成員國，很難監(jiān)管，歐盟抓住最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，強調(diào)由銷售者來承擔(dān)食品安全的最終壓力。由于銷售者能夠?qū)Υ罅康墓?yīng)者和生產(chǎn)者進行甄別和挑選，并對其食品的生產(chǎn)類型、產(chǎn)品遞送等各類細節(jié)提出更高的要求，在供應(yīng)鏈的下游倒逼上游生產(chǎn)者和加工者責(zé)任的加強，從而在客觀上逐漸發(fā)展成為一道食品生產(chǎn)者和加工者進入市場的門檻。對銷售者責(zé)任的強調(diào)，實際上就體現(xiàn)為對食品生產(chǎn)者和加工者的更嚴格的要求。有學(xué)者總結(jié)：源于長達20年的政府解除監(jiān)管改革和零售企業(yè)地位的不斷提高，自20世紀90年代以來，歐盟的食品安全監(jiān)管形成了一個由公共部門與私人部門共同主導(dǎo)的“雙重監(jiān)管體制”*Andrew Flynn, Michelle Harrison and Terry Marsden.ConsumingInterests:TheSocialProvisionofFoods. London: UCL Press, 2009.，也就是兼具傳統(tǒng)的政府監(jiān)管和以銷售者為主導(dǎo)的食品安全監(jiān)管體制。在傳統(tǒng)的政府監(jiān)管中，由中央政府制定標(biāo)準、進行立法，并由地方政府負責(zé)實施；而在新型的以銷售者為主導(dǎo)的監(jiān)管中，制定標(biāo)準和實施的責(zé)任轉(zhuǎn)移到了銷售者身上，由于他們在供應(yīng)鏈中所處的地位及其作用機制，他們有能力、也有動力去進行監(jiān)管。歐洲商業(yè)(EuroCommerce)這樣評價銷售者的作用：“零售商和批發(fā)商都致力于確保食品政策能夠恢復(fù)和維持消費者對于食品安全的信心，幫助規(guī)避新的丑聞，提高食品安全標(biāo)準，并使這些標(biāo)準得以和諧地實施?！边@一新的監(jiān)管體制既有效地彌補了傳統(tǒng)政府監(jiān)管的缺陷，也迎合了消費者對于食品安全日益提高的要求，銷售者在市場中的優(yōu)勢地位亦由此凸顯，甚至還被消費者和政府視作“質(zhì)量的主要托管人”*Andrew Flynn, Terry Marsden and Everard Smith. Food Regulation and Retailing in a New Institutional Context.ThePoliticalQuarterly, 2003, 74(1): pp.38—46.。歐盟結(jié)合自身大量跨國貿(mào)易存在的現(xiàn)實情況所建立的這種銷售者主導(dǎo)的食品質(zhì)量監(jiān)管體制，與美國對生產(chǎn)者責(zé)任的強調(diào)完全不同，成為了歐盟食品安全監(jiān)管中一個非常重要的創(chuàng)新點。

(二)以風(fēng)險為中心的治理

瘋牛病事件讓人們認識到，政府官員常常為了達到意識形態(tài)的目的，而操縱、扭曲、顛覆和審查科學(xué)，消費者的利益也被玩弄于政治家的股掌之中。因此，在食品安全的政策制定和監(jiān)管中，科學(xué)的作用必須得到尊重，決策必須以科學(xué)為基礎(chǔ)，此之謂“政治的科學(xué)化”*David B. Resnik.PlayingPoliticswithScience:BalancingScientificIndependenceandGovernmentOversight. Oxford University Press, 2009.。隨著風(fēng)險日益與人們的日常生活相伴相隨而成為一種常態(tài)，監(jiān)管必須建立在對食品安全風(fēng)險的科學(xué)評估之上，以風(fēng)險為基礎(chǔ)的治理理念逐漸形成共識。

EFSA的建立明確了歐盟以風(fēng)險為中心的監(jiān)管格局。這種監(jiān)管格局強調(diào)科學(xué)與政治的分離，EFSA更多地以“科學(xué)”的形象出現(xiàn)，在風(fēng)險評估、風(fēng)險監(jiān)測、風(fēng)險溝通等方面發(fā)揮更加重要的作用，從而贏得消費者的信任與支持。在日常工作中，EFSA根據(jù)專業(yè)的食品科學(xué)家的意見進行風(fēng)險評估，向政策制定者提供更加客觀、中立的信息依據(jù)和政策建議，推動和保障食品安全科學(xué)性的提高，實現(xiàn)從“科學(xué)的政治化”向“政治的科學(xué)化”的轉(zhuǎn)變。

在歐盟，基于風(fēng)險的治理理念特別體現(xiàn)在預(yù)防性原則(precautionary principle)上。以往的監(jiān)管強調(diào)的是強證據(jù)，即需要有科學(xué)證據(jù)證明食品的危害才能為政府的介入和干預(yù)提供正當(dāng)?shù)睦碛?。瘋牛病事件之后，人們認識到這一監(jiān)管理念的落后之處：沒有科學(xué)證據(jù)證明危害，并不表明沒有危害；可能是科學(xué)發(fā)展還不足以認識或發(fā)現(xiàn)證據(jù)，有些風(fēng)險可能在當(dāng)前的認知水平下無法被識別出來，但它仍然可能是巨大的風(fēng)險。預(yù)防性原則意味著即使在科學(xué)證據(jù)并不充分或未能完全確定的情況下，高水平的保護措施仍然能夠被合理地應(yīng)用到食品安全監(jiān)管中去。它通過預(yù)先消除可能存在的風(fēng)險的方式，從坐以待斃轉(zhuǎn)為主動出擊，為消費者提供了更大程度的保護。

基于風(fēng)險的治理理念并不將科學(xué)的作用神圣化。它認識到隨著科學(xué)的日益多元化和富有爭議，科學(xué)早已不再是權(quán)威的化身；技術(shù)創(chuàng)新的過程本身也是技術(shù)冒險的過程，不加適當(dāng)?shù)目刂?，科學(xué)可能成為一場以人類整體利益為財注的巨大賭博。因此，基于風(fēng)險的治理強調(diào)公眾的參與，通過公眾的參與防止科學(xué)技術(shù)的濫用。同時，風(fēng)險本身也是構(gòu)建性的。各地民眾的飲食習(xí)慣和文化各不相同，對風(fēng)險的認知和容忍程度也有所差異，因此，需要通過與公眾的溝通，使人們在公共領(lǐng)域的討論過程中更清楚地掌握問題的風(fēng)險本質(zhì)，將決策的基礎(chǔ)擴散到社會共識，以社會理性能接受風(fēng)險的程度為政策依據(jù)。面臨現(xiàn)代社會的風(fēng)險，政府顯然沒有能力單靠一己之力來應(yīng)對。通過風(fēng)險溝通來進行責(zé)任的擴散，讓公民自己進行選擇，并為自己的選擇承擔(dān)風(fēng)險，是一種更為現(xiàn)實的方案。歐洲食品安全署每年會以工作坊、會議、圓桌會議等形式組織和參與各式各樣與科學(xué)議題相關(guān)的活動，并邀請合作伙伴及有關(guān)各方參與，一方面能夠為他們提供有關(guān)科學(xué)課題的最新進展，另一方面也能從他們的參與中獲得對現(xiàn)行風(fēng)險評估的反饋意見。歐洲食品安全署特別堅持公開性和透明性這兩個基本原則：首先，讓消費者和利益相關(guān)者(包括食品企業(yè)、環(huán)保組織和消費者組織等)了解風(fēng)險評估的基礎(chǔ)；其次，使專家、媒體、消費者、食品企業(yè)等各方組織能夠就敏感、重要的風(fēng)險議題進行理性的辯論；再次，在日常工作中，通過網(wǎng)站披露的形式，向公眾展示科學(xué)建議、會議議程以及重要文件等，對于重要的會議甚至進行現(xiàn)場直播；此外，以網(wǎng)站交流、面對面會議、信息發(fā)布會等形式，與利益相關(guān)者進行磋商和咨詢。

三、歐盟食品安全監(jiān)管改革的啟示

食品安全監(jiān)管如何能實現(xiàn)消費者利益的保護和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的共贏？監(jiān)管機構(gòu)的能力建設(shè)與對監(jiān)管權(quán)力的約束如何平衡？監(jiān)管機構(gòu)的獨立性和代表性如何體現(xiàn)？這些問題是在各國探索以風(fēng)險為中心的食品安全監(jiān)管格局時必然要面對的問題。2013年，我國食品安全領(lǐng)域進行了大刀闊斧的改革，原有的碎片化監(jiān)管格局得到整合。食品安全應(yīng)以風(fēng)險為基礎(chǔ)，監(jiān)管格局上不能僅依靠政府單打獨斗而是要靠社會共治，已經(jīng)形成為基本的共識。然而上述問題仍然是推動監(jiān)管改革中必須回應(yīng)的問題，歐盟在食品安全監(jiān)管改革中至少有以下經(jīng)驗值得我們學(xué)習(xí)與思考：

(一)以消費者利益促進產(chǎn)業(yè)利益

從傳統(tǒng)看，無論是歐盟抑或其成員國，其食品政策大多是以產(chǎn)業(yè)利益為導(dǎo)向的，食品行業(yè)的生產(chǎn)者通常在食品政策的制定上具有相當(dāng)大的話語權(quán)，幾個大的食品企業(yè)甚至能夠主導(dǎo)和干預(yù)政策的進程。然而，伴隨著消費者意識的覺醒和信息時代的到來，尤其是經(jīng)歷了如瘋牛病事件這樣重大的食品危機后，傳統(tǒng)監(jiān)管模式受到來自社會各界的挑戰(zhàn)和質(zhì)疑。出于維持合法性的需求，食品政策逐漸從產(chǎn)業(yè)利益的巨幕下走出來，政治家和產(chǎn)業(yè)界都逐漸認識到：符合消費者利益的，才是能促進產(chǎn)業(yè)利益的。通過強化消費者的利益保護，歐盟的食品安全監(jiān)管體系逐漸發(fā)展成熟起來。歐盟食品安全監(jiān)管從以產(chǎn)業(yè)利益為中心向以消費者利益為中心的轉(zhuǎn)變,突出體現(xiàn)在對預(yù)防性原則的采納上。這一原則有可能損害食品產(chǎn)業(yè)的利益，在美國因為來自產(chǎn)業(yè)如孟山都的強烈抵制，至今仍未能將之納入到食品安全的監(jiān)管中來。但從保護消費者利益的角度來看，這一原則有助于保護消費者免受未知的巨大風(fēng)險的侵害。

食品安全交由哪個部門管其實不重要，關(guān)鍵是負責(zé)監(jiān)管的部門真正以食品安全為主要甚至是惟一使命，而且該部門有足夠的能力代表消費者去對抗產(chǎn)業(yè)利益。從這個意義上來看，新組建的國家食品藥品安全監(jiān)督管理總局是我國食品安全監(jiān)管改革中值得稱道的一次努力。作為一個部級單位，它也有能力與其他的政府部門進行抗衡，從而保證監(jiān)管任務(wù)得以完成。然而，如果這個部門在監(jiān)管方式和手段上不做出重大的改進，那么，原來由若干部門分擔(dān)的工作任務(wù)——特別是在這幾年食品安全工作成為政治重心時，各部門都將重心放在食品安全工作上——現(xiàn)在完全交由一個新生的部門來承擔(dān)，確實讓人產(chǎn)生監(jiān)管是否會因這樣的整合而被弱化的疑慮。如何以消費者利益而非產(chǎn)業(yè)利益為先，以避免監(jiān)管權(quán)力的集中導(dǎo)致的濫權(quán)，從而進一步惡化消費者處境，是未來監(jiān)管體制設(shè)計時必須認真考慮的問題。

(二)依靠公眾培育監(jiān)管機構(gòu)的能力

如前所述，EFSA一直面臨著來自成員國的敵意，這嚴重束縛了監(jiān)管機構(gòu)的自主性。與FVO不同的是，EFSA在建設(shè)監(jiān)管能力時，并未將重心放在與其他部門爭奪監(jiān)管資源上，而是將目標(biāo)定位于全歐洲的公民，從他們中間挖掘合法性基礎(chǔ)，爭取他們的認同。因此，EFSA的工作特別強調(diào)對公眾的信息披露，與公民的溝通與交流，以及通過推行產(chǎn)品標(biāo)識和可追溯制度等強化公眾的知情權(quán)，使公眾有能力、也有信息依據(jù)做出知情的食品消費選擇。

我國自2003年以來食品安全監(jiān)管機構(gòu)就經(jīng)歷著頻繁地調(diào)整，監(jiān)管部門之間的爭權(quán)與推諉責(zé)任成為慣常上演的大戲，食品安全的綜合協(xié)調(diào)部門、主管部門一直在走馬燈似的換，而監(jiān)管機構(gòu)的能力卻沒有太大的進步。歐盟的EFSA或許可以給我們一些啟示：新的監(jiān)管機構(gòu)必須培育新的合法性基礎(chǔ)，如果仍是在現(xiàn)有的權(quán)力格局下謀求更大的份額，監(jiān)管能力是很難發(fā)展起來的，權(quán)力斗爭的往復(fù)下贏家也只是暫時的。食品安全關(guān)涉面廣，不可能有哪一個部門有能力全部管起來，從這個意義上來看，監(jiān)管部門的資源永遠是不足的，監(jiān)管能力也永遠是不夠的。然而，這并不意味著監(jiān)管就無所作為，監(jiān)管部門必須拓展新的合法性力量，在發(fā)揮和動員現(xiàn)有監(jiān)管力量的同時，發(fā)展新的監(jiān)管能力。在這個過程中，公眾不是、也不應(yīng)該是監(jiān)管者的敵人，監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)把公眾對更高品質(zhì)的食品的要求轉(zhuǎn)化為監(jiān)管者獲取監(jiān)管正當(dāng)性和能力的基礎(chǔ)，改善與公眾的關(guān)系，爭取公眾的信任與支持。

(三)集中的風(fēng)險評估

在國內(nèi)，食品安全監(jiān)管是否需要垂直管理一直是討論的焦點問題。垂直管理能夠保證監(jiān)管的標(biāo)準的統(tǒng)一性，而屬地化管理能夠發(fā)揮和動員地方特別是基層的作用，各有利弊。從歐盟的經(jīng)驗來看，由于歐盟特殊的制度環(huán)境，要將食品安全監(jiān)管完全集中起來的阻力是相當(dāng)大的；最終妥協(xié)的結(jié)果是，通過EFSA進行的風(fēng)險評估是集中的，而風(fēng)險的管理則分散在各成員國、歐盟委員會等，從而能夠兼顧集權(quán)與分權(quán)之利。

從中國當(dāng)前的情況來看，盡管監(jiān)管機構(gòu)的集中與整合已經(jīng)邁出了重要的一步，但是在風(fēng)險評估方面仍需要進行整合，在監(jiān)管資源有限的情況下，通過風(fēng)險評估工作來整合監(jiān)管資源，集中于最有價值的風(fēng)險集聚點顯得尤為重要。風(fēng)險評估應(yīng)當(dāng)具有全局性，而不應(yīng)該只是從一個部門的角度來進行。因為整個食品鏈條涉及多個職能部門的管轄范圍，而對食品安全風(fēng)險的評估應(yīng)該是對整個食品鏈條的風(fēng)險進行全面的評估，而且從某一部門的角度來考慮的風(fēng)險及其應(yīng)對方案可能會加劇另一個部門所面臨的風(fēng)險。由于風(fēng)險評估機構(gòu)需要大量專業(yè)技術(shù)人員和科學(xué)技術(shù)設(shè)備，且監(jiān)管需要面對的是全國統(tǒng)一的食品市場，只有中央層級的機構(gòu)才能擔(dān)此重任。在風(fēng)險管理方面，則可以充分發(fā)揮和動員不同的部門、基層政府乃至社會的力量。比如，發(fā)現(xiàn)和查處不安全食品不應(yīng)、也不能只是食品藥品監(jiān)督管理總局的“特權(quán)”，而應(yīng)當(dāng)發(fā)揮各部門甚至是政府之外的各種力量共同參與。從這個意義上我們可以理解為什么在整合了各監(jiān)管部門的力量后食品監(jiān)管還要提“社會共治”的理念。風(fēng)險評估需要整合，而風(fēng)險管理則可以發(fā)揮現(xiàn)行的多部門管理的優(yōu)勢，如城管、公安、教育等部門在各自的管轄領(lǐng)域內(nèi)涉及食品安全問題也都可以介入，從而構(gòu)建起層層食品安全大網(wǎng)。

四、走向監(jiān)管型國家？

研究歐盟的食品安全監(jiān)管的另一個意義在于，歐盟層面的監(jiān)管發(fā)展可以看作現(xiàn)代監(jiān)管型國家(regulatory state)的一個獨特類型。作為現(xiàn)代監(jiān)管型國家的原型，美國的現(xiàn)代監(jiān)管制度起源于進步時代*Schleifer,Andrei,and Edward L Glaeser.A Reason for Quantity Regulation.AmericanEconomicReviewPapersAndProceedings,2001,91(2),pp.431—435.。認識到獨立審判制度并不能給社會帶來公平正義，日益托拉斯化的大型企業(yè)已經(jīng)演變成為一種龐然大物，消費者再不可能通過訴訟來獲得正義，在這樣的背景下，通過進步人士的積極推動，一系列獨立監(jiān)管機構(gòu)組建起來，美國現(xiàn)代監(jiān)管國家開始形成。美國的監(jiān)管國家的特點在于，監(jiān)管機構(gòu)由具有專業(yè)知識的人士組成，以公開的程序按照法律授權(quán)對行業(yè)實施監(jiān)管，遠離政黨政治的影響*Sustein Cass. Paradoxes of the Regulatory State.UniversityofChicagoLawReview, 1990(2), pp.407—441.。監(jiān)管機構(gòu)集標(biāo)準設(shè)立、監(jiān)督和執(zhí)行于一身，被看作立法、司法、行政之外的第四種權(quán)力。

另一些國家走向監(jiān)管國家的路徑卻與美國完全不同，典型的代表是英國。在這些國家，監(jiān)管的發(fā)展與新公共管理改革有著密切的聯(lián)系。撒切爾夫人大規(guī)模的私有化改革極大地減少了國家的介入程度，然而它并未將英國帶向一個完全自由放任的社會，新出現(xiàn)的正是“監(jiān)管國家”。如果說公共服務(wù)的生產(chǎn)與遞送是新公共管理時期政府改革的焦點，那么，在后新公共管理時期，對外包后的公共服務(wù)的監(jiān)管，以及對監(jiān)管的監(jiān)管，則成為政府改革和國家建構(gòu)的新焦點。作為一個擁有不成文法傳統(tǒng)的國家，與美國強調(diào)抗辯和訴訟的對抗性監(jiān)管不同，英國的文化更傾向于一種合作性的監(jiān)管，強調(diào)非正式解決和監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的共識，因此在監(jiān)管中更加重視企業(yè)的自我監(jiān)管力量。

從歐盟食品安全監(jiān)管的發(fā)展歷程可以看到，歐盟式監(jiān)管與上述兩種模式有所區(qū)別。歐盟由于缺乏實質(zhì)性的權(quán)力資源，建立像美國那樣的龐大監(jiān)管機構(gòu)可能會面臨來自成員國的抵制。預(yù)算方面的限制使得歐盟在實施監(jiān)管的時候更多地依賴法律，而不是獨立的監(jiān)管機構(gòu)。因此，歐盟是通過法律規(guī)制將成員國的政策或法律統(tǒng)一起來，或者使各成員國原本模糊的監(jiān)管關(guān)系正式化和契約化，從而為企業(yè)的運營提供更為穩(wěn)定的制度環(huán)境*劉亞平:《中國式“監(jiān)管國家”的問題與反思：以食品安全為例》，《政治學(xué)研究》2011年第2期,第69—79頁。。然而，盡管歐盟式監(jiān)管國家強調(diào)依賴正式的規(guī)則，但這些正式的規(guī)則往往都是通過自愿協(xié)議而非強制建立起來的，因而在實施的過程中更容易獲得企業(yè)的配合。在歐盟的監(jiān)管發(fā)展中，并沒有出現(xiàn)像美國那樣的強制性的監(jiān)管機構(gòu)，而是更多地依賴民眾和各種社會力量。從這個意義上來講，因為歐盟目前并不是一個實質(zhì)性的國家，以“監(jiān)管資本主義”而非“監(jiān)管國家”作為指稱更為合適。我們提及“監(jiān)管型國家”在歐盟的發(fā)展時，并非意指歐盟已經(jīng)作為一個實質(zhì)性國家而存在，而是指在歐盟更多地依賴正式的法律規(guī)章來規(guī)范企業(yè)行為而言。

由是觀之，現(xiàn)代政府監(jiān)管的基本發(fā)展趨勢在于建立由中央官僚機構(gòu)進行控制、獨立于私營經(jīng)濟和公民社會之外的中立的“仲裁者”；它主要通過公開的、抽象的規(guī)則來實現(xiàn)這一目的，而不是直接參與到這些環(huán)境中來*G Majone.The Rise of Regulatory State in Europe.WestEuropeanpolitics,1994,17(3)，pp.77—101.。它帶來的是一種社會和文化的變遷，代表著一個重視正式規(guī)則和制度甚于私人關(guān)系的社會、一個重視專家知識甚于個人信息和個人判斷的社會的興起。布萊斯懷特(Braithwaite)認為：監(jiān)管國家既看到完全自由放任制度的缺點——市場天生嫌貧愛富，赤裸裸的利益追逐會將社會帶入萬劫不復(fù)之地，也看到福利國家的問題——國家的過多介入會扼殺社會的活力和創(chuàng)造力，因此，倡導(dǎo)一種由國家來掌舵、由社會來劃槳的制度安排*Braithwaite.Enforced self-Regulation:A New Strategy for Corporate Crime Control.MichiganLawReview,1982,80:pp.1466—1507.。其間，社會應(yīng)當(dāng)如何來劃槳，國家與社會之間的邊界在哪里，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)依各國的具體經(jīng)濟制度環(huán)境而定。如前所述，EFSA專注于風(fēng)險評估與風(fēng)險交流，固然與其所處的政治環(huán)境密切相關(guān)，但是歐盟的政府監(jiān)管在食品安全領(lǐng)域的發(fā)展，構(gòu)成現(xiàn)代食品安全監(jiān)管體制的另一種樣版，引起包括歐盟成員國在內(nèi)的許多國家的改革，推動了各國以風(fēng)險為基礎(chǔ)的現(xiàn)代監(jiān)管體制的發(fā)展。

【責(zé)任編輯：楊海文;責(zé)任校對：楊海文，許玉蘭】

中圖分類號：D035.29

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1000-9639(2015)04-0159-10

作者簡介：劉亞平，中山大學(xué)中國公共管理研究中心、中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授(廣州510275)；

*收稿日期：2014—08—06

基金項目：教育部人文社會科學(xué)規(guī)劃項目“風(fēng)險規(guī)制體制的國際比較”(13YJA810009)；國家軟科學(xué)項目“食品安全監(jiān)管中的公眾參與”(2013GXS4B064)

李欣頤，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院碩士研究生(廣州510275)。