劉云飛，王有強

2015年1月7日，最高人民法院《關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）正式施行，這標志著我國環(huán)境公益訴訟案件的審理程序有了明確的法律規(guī)定。截至3月14日全國具有環(huán)境公益訴訟主體資格的700余家環(huán)保組織，僅有中華環(huán)保聯(lián)合會、自然之友和福建綠家園三家提起了3起公益訴訟[1]。近兩年來，民訴法、環(huán)保法相繼修訂，均對環(huán)境公益訴訟有所涉及；繼全國各地一百多家環(huán)境保護法庭、審判庭、合議庭或者巡回法庭的設立，2014年最高法院也在其內部設立了環(huán)境資源審判庭。然而，多地的環(huán)境法庭仍然面臨著“門庭冷落”的尷尬境地，無案可審。此種情況，當是我國目前環(huán)境立法、執(zhí)法、司法以及制度保障等多方面原因綜合作用的結果，其中環(huán)境公益訴訟原告主體的確立是無法規(guī)避的一個重要方面。本文在探討環(huán)境公益訴訟原告主體資格獲得理論基礎上，對我國環(huán)境公益訴訟原告主體的發(fā)展進行梳理，并從三類主體出發(fā)對其進行進一步完善和拓展，對我國環(huán)境公益訴訟原告主體的確立提出管窺之見，以期對該制度的發(fā)展和完善有所助益。

一、原告主體資格確立的基礎——訴權取得理論

長期以來，無論是環(huán)境公益訴訟的司法界還是理論界，關于原告主體的選擇多有探索和爭鳴。關于何人可以成為環(huán)境公益訴訟的適格原告主體，即何人對環(huán)境糾紛享有合法的訴權，對該問題的解決應當回歸訴權理論。

1.原告主體資格的一般取得

原告主體資格的一般取得，即通常情況下由何人取得訴權。民訴法理論指出，訴權的取得應具備兩項要素：一是訴的利益，是指民事權益受到侵犯或發(fā)生民事糾紛時，具有運用民事訴訟救濟的必要性，有必要者謂之有訴的利益，無必要者謂之沒有訴的利益[2]；二是當事人適格。當事人適格可分為實質的正當當事人（即實體法上的權利義務主體作為訴訟當事人）和形式的正當當事人（即非實體法上的權利義務主體，享有訴訟實施權的人）[3]。由實體法意義上的權利義務主體作為訴訟當事人是訴權行使的常態(tài)，所以民訴法規(guī)定“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”。

然而，在環(huán)境公益訴訟領域，訴訟原告是與環(huán)境實體權利無直接利害關系的人，所以其原告主體資格的確定、原告訴權的取得應遵循特殊的方式。

2.環(huán)境公益訴訟原告主體資格的特殊取得——訴訟擔當

關于該原告主體資格的特殊取得方式，目前學術界存在多種學說，如：環(huán)境權理論、環(huán)境整體主義理論、“私人檢察總長理論”等，皆各有其合理之處。本文作者認為，與其利用其它學說為環(huán)境公益訴訟原告主體資格的獲得提供理論基礎，倒不如采用訴訟法本身自有理論——訴訟擔當理論來得方便。

出于對民事權益保障和解決糾紛的訴訟目的，當事人適格的內涵從訴訟的直接利害關系人擴展至訴訟的非直接利害關系人[4]，訴訟擔當便因此而產生。訴訟擔當將訴權的取得與實體法權源分開，突破了傳統(tǒng)的當事人適格理論，使得非實體權利人基于訴的利益可以對他人享有的實體權利主張訴權。訴訟擔當在理論上有任意與法定之分，法定訴訟擔當是指基于實體法或程序法的授權，第三人以自己的名義進行訴訟，主張一項他人享有的權利或基于他人法律關系所發(fā)生的爭議[5]。法定訴訟擔當理論順應了環(huán)境公益訴訟發(fā)展的需要，為其原告主體資格的特殊取得奠定了理論基礎。符合一定條件的社會民眾和組織基于管理公共事務、維護環(huán)境公共利益的權利，國家特設機關基于特定職務，取得法定訴訟擔當資格，通過提起訴訟參與到環(huán)境公益訴訟中來。在該理論基礎下，原告資格的取得需要法律的明確授權，然而授權于何種主體，這也是我國環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展過程中面臨的重要問題之一。

二、我國環(huán)境公益訴訟原告主體的發(fā)展

雖然長期以來，在“直接利害關系”理論影響下，環(huán)境公益訴訟原告主體的確立難以取得突破性發(fā)展。但是我國立法和司法實踐也在不斷進行著積極的探索，2013年新民訴的施行使得環(huán)境公益訴訟有了明確的法律依據；2014年新環(huán)保法的通過使得環(huán)境公益訴訟一定程度上有了明確的原告。這兩部法律的施行對我國環(huán)境司法實踐都有一定程度的影響，特別是對于原告主體的確立。以其為界點，我國環(huán)境公益訴訟原告主體的發(fā)展可以分成三個階段。

1.2012 新民訴法實施之前——多主體、不統(tǒng)一

在民事訴訟法修改之前，雖然長久以來環(huán)境公益訴訟缺乏法律依據，大多數(shù)的起訴也多因原告主體不適格而不予受理，但是環(huán)境公益訴訟依然在不斷發(fā)展著。特別是多地環(huán)保法庭的建立，最高法院也對各地的探索進行了鼓勵。但從各地方法院出臺的有關規(guī)則看，關于環(huán)境公益訴訟的受案范圍、原告資格、管轄、證據、審判程序卻各不相同[6]。特別是對于原告主體的規(guī)定，不同省市和地區(qū)的立法和司法實踐中各不相同，而且多主體、不統(tǒng)一。例如：貴州省規(guī)定環(huán)保局、檢察院、林業(yè)局、湖泊管理局均可提起環(huán)境公益訴訟；海南省的規(guī)定則多達六類主體，從檢察院、行政部門等國家機關，到相關自然保護區(qū)管理機構、相關法人組織以及群眾自治性組織和公民個人都可提起環(huán)境公益訴訟。

在各地積極探索環(huán)境公益訴訟的助推之下，環(huán)境公益訴訟制度取得了長足的進展，司法實踐中也出現(xiàn)了一些經典案例，如：2007年貴州市兩湖一庫管理局訴天峰化工有限責任公司；2010年山東樂陵市檢察院訴金鑫化工廠違法排污案。雖然各地多原告主體的探索使得環(huán)境公益訴訟得到了發(fā)展，但是由于各地規(guī)定相互不統(tǒng)一，這在立法和司法實踐中是難以長久的，最終不利于環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。于是，明確環(huán)境公益訴訟的原告主體，對全國環(huán)境公益訴訟進行統(tǒng)一性規(guī)定的法律（法條）便呼之欲出。

2.新民訴施行后到新環(huán)保法頒布前——不適格、“零受理”

新修訂的民訴法于2012年8月31日獲得通過，其規(guī)定“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”。

新的規(guī)定使得環(huán)境公益訴訟有了明確的法律依據，在立法層面上為環(huán)境公益訴訟的發(fā)展提供了強有力的保證。然而其不完善在司法實踐中很快便暴露出來。隨著新民訴的頒布和施行，由于其對原告資格的限制以及沒有相關的法律法規(guī)予以明確，使得各地的環(huán)境公益訴訟面臨著“原告主體不適格”的尷尬困境。據報道，新《民事訴訟法》2013年1月1日正式實施后，中華環(huán)保聯(lián)合會依據該法在2014年共開展了8起環(huán)境公益訴訟，法院均以“原告主體不適格”為由未予立案[7]。同時全國多地區(qū)多起環(huán)境公益訴訟類案件多出現(xiàn)了“零”受理的現(xiàn)象，環(huán)境公益訴訟有法可依卻無法受理的局面亟待打破。因此，仍需要通過相關法律法規(guī)與制度設計使得環(huán)境公益訴訟原告主體進一步明確，為環(huán)境公益訴訟進入司法層面奠定基礎。

3.新環(huán)保法頒布后——主體確定、仍需完善

2014年4月24日，備受關注的《中華人民共和國環(huán)境保護法》首次修訂獲得通過，2015年1月1日施行。新通過的環(huán)保法亮點之一是對環(huán)境公益訴訟的主體予以了明確，其規(guī)定“在設區(qū)市以上的民政部門登記、專門從事環(huán)保公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄”的社會組織可以向人民法院提起訴訟，且“不得通過訴訟牟取經濟利益”。相較于之前環(huán)保法修訂草案，新環(huán)保法對于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定進步之處不言而喻，其對一定社會組織訴權的開放是我國環(huán)境公益訴訟發(fā)展進程中關鍵性的一步，也相應出現(xiàn)了社會組織提起環(huán)境公益訴訟的案例。然而，相較于之前的新民事訴訟法不難發(fā)現(xiàn)，新環(huán)保法缺失了環(huán)境公益訴訟原告主體中的“法律規(guī)定的機關”，使本就受限的主體更加單一，這不失為一種遺憾。

值得一提的是最高人民法院于2015年1月6日公布的《解釋》中，對于環(huán)保社會組織提起環(huán)境公益訴訟給予了詳細的規(guī)定，但其仍延續(xù)了新環(huán)保法中的規(guī)定，未對“法律規(guī)定的機關”進行明確解釋。

三、對我國環(huán)境公益訴訟原告主體的完善與拓展

由上文可以看出，由于環(huán)境公益訴訟的原告主體資格源于法定訴訟擔當，法律對于原告主體規(guī)定的每一次變化都會對環(huán)境公益訴訟司法實踐造成一定的影響，所以原告主體的法律確立是環(huán)境公益訴訟發(fā)展過程中的關鍵一環(huán)。就目前的法律規(guī)定而言，符合條件的社會組織已經可以依法提起環(huán)境公益訴訟，但仍需進一步的完善；“法律規(guī)定的機關”仍需進一步明確，原告主體范圍還可進一步拓展。以下文章將從環(huán)保社會組織、檢察機關、行政機關三類主體出發(fā)對環(huán)境公益訴訟的原告主體進行完善和拓展。

1.環(huán)保社會組織

（1）現(xiàn)有法律的積極促進。一直以來，環(huán)保社會組織都是保護環(huán)境、提起環(huán)境公益訴訟的重要力量，所以無論是民訴法的修改還是環(huán)保法的修改都對其進行了規(guī)定與認可，特別是最高院通過的《解釋》，使得環(huán)保社會組織提起環(huán)境公益訴訟和法院對該類案件的審理有了明確的法律指導。實踐中，環(huán)保社會組織提起的環(huán)境公益訴訟案件也得到了受理，例如：2014年12月4日，江蘇泰興“12·19”環(huán)境污染公益訴訟案二審在江蘇省高院開審；同月26日，廣州市白云區(qū)人民法院開庭審理中華環(huán)保聯(lián)合會提起的土壤污染公益訴訟案件，并當庭宣判被告對環(huán)境進行修復；2015年1月1日，新環(huán)保法實施當天，民間環(huán)保組織“自然之友”和“福建綠家園”對福建南平市損壞林地的采礦主提起的環(huán)境公益訴訟也得到受理[8]。

（2）現(xiàn)有法律的抑制與解決途徑。現(xiàn)有法律對能夠提起環(huán)境公益訴訟案件的環(huán)保社會組織進行了三個方面的限定：設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記、專門從事環(huán)境保護公益活動、五年內無違法記錄。有數(shù)據顯示，目前我國環(huán)保民間組織有約8 000個，僅700個能滿足該條件。這主要源于“設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記”的抑制。以環(huán)保社會組織之一的環(huán)保社團為例，國務院《社會團體登記管理條例》中規(guī)定，成立社會團體“應當經其業(yè)務主管單位審查同意”和“有 50個以上的個人會員或者 30個以上的單位會員”方可在民政部門注冊登記。囿于如此高的設立登記“門檻”，我國環(huán)保社團在民政部門的登記積極性不高，正式注冊率較低。這便導致大量的環(huán)保民間組織無法以正式合法的身份走進法院的大門，其提起的環(huán)境公益訴訟無法得到受理。對于該問題的解決，一方面可以適當簡化社會團體登記管理的辦法，降低登記準入門檻；另一方面，可以積極探索對于不參與商業(yè)經營的環(huán)保社會組織實行備案制，為其創(chuàng)設一個寬松的制度環(huán)境[9]。如此，我國環(huán)保社會組織的隊伍將會不斷壯大，對于提起環(huán)境公益訴訟、保護我國環(huán)境公共利益起到極大的促進作用。

2.檢察機關

（1）賦予檢察機關環(huán)境公益訴權的可行性。目前，法律尚未明確賦予檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的權利。然而，無論是 2014年十八屆四中全會提出的“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，還是今年兩會期間最高檢工作報告中提出“從生態(tài)環(huán)境領域入手，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，均可以看出，賦予檢察機關公益訴權已經是環(huán)境公益訴訟制度領域著力建設的重要內容。理論上，從檢察機關肩負的職責來看，檢察機關本身就是國家的代表，是社會公共利益的代言人，其針對危害國家和社會公共利益的違法行為提起訴訟并出庭支持其主張。對于侵害到環(huán)境公益的行為，檢察機關理應通過公益訴訟阻止對環(huán)境的繼續(xù)侵害或者對已受侵害的環(huán)境進行修復，這是其履行職責的體現(xiàn)。從“訴訟擔當”角度來說，面對環(huán)境公益受到侵犯的情形，無人起訴或者不便由其他主體提起訴訟的，檢察機關就應當擔起這份責任，及時有效地啟動環(huán)境公益訴訟，維護環(huán)境公益不受或少受侵害。所以，應盡快賦予檢察機關環(huán)境公益訴權，并對具體程序性問題進行明確規(guī)定，使得檢察機關提起環(huán)境公益訴訟能夠順利有效推進。

（2）檢察機關參與環(huán)境公益訴訟的形式。針對具體案件，檢察機關除了直接起訴外，還可以通過其他多種形式參與到環(huán)境公益訴訟中來。

支持起訴。支持起訴包括實體支持和程序支持兩種形式，具體可以是向已有原告提供法律咨詢、協(xié)助調查取證、提出并出庭發(fā)表支持起訴意見。在近來的江蘇泰興“12·19”環(huán)境污染公益訴訟案和廣州土壤污染案中，原告方均獲得了檢察機關的支持。但是，檢察機關支持起訴時應當明確自己的法律地位，尊重公益訴訟當事人各方的獨立與自主，切忌以自身地位影響環(huán)境公益訴訟案件的公正審判。

督促起訴。對于環(huán)保行政機關或有關環(huán)境監(jiān)管部門不行使或怠于行使訴權的，檢察機關應當督促其提起訴訟。這在實踐中也有成功的案例，如2012年上海青浦檢察院對全市首例環(huán)境污染案進行了督促起訴。目前，檢察院督促起訴尚需進一步制度規(guī)范，應明確檢察機關督促起訴的范圍，增強督促起訴的剛性效力，明確有關單位必須對督促起訴意見作出答復。對拒不答復的，地方人大可以要求其作出說明[10]。

通過檢察建議實現(xiàn)對環(huán)境公益訴訟活動全過程監(jiān)督。檢察機關還可以通過其特有的檢察建議參與環(huán)境公益訴訟案件。在具體的案件中，檢察機關可以在訴前和訴后兩個程序中提出檢察建議，訴前包括訴前通知、督促起訴、訴前調解等環(huán)節(jié)，訴后包括訴后調解、法律適用、程序糾正、建議重審、執(zhí)行等環(huán)節(jié)[11]。

3.環(huán)保行政機關

我國憲法規(guī)定，“環(huán)境保護是國家的一項職能”，這種職能是通過具體的政府行政機關來實現(xiàn)的。目前，我國環(huán)境保護的政府行政機關可以分為兩類：一類是環(huán)境保護行政主管機關，例如環(huán)保部門；另一類是自然資源國家管理機關，例如國土資源部門、海洋環(huán)境管理部門。

在日常的環(huán)境監(jiān)管中，主要由環(huán)境保護行政主管機關代表國家行使職權。對于一般的環(huán)境行政違法行為，環(huán)保部門多是通過行政手段予以解決。但是，也會有窮盡行政手段也無法全面保護環(huán)境公益的情形，基于此，應當賦予該部門提起環(huán)境公益訴訟的權利，使其能夠通過訴訟的手段更好維護環(huán)境公益。同時由于環(huán)境保護行政主管機關在人員、技術、資源等方面具有的天然優(yōu)勢，在訴訟實踐中往往能夠收到良好的效果，例如貴州市兩湖一庫管理局訴天峰化工有限責任公司案、昆明市環(huán)境保護局訴三農農牧有限公司和羊甫聯(lián)合牧業(yè)有限公司環(huán)境污染案等。

對于自然資源國家管理機關同樣如此。我國憲法規(guī)定，自然資源屬于國家所有。當國家的自然資源遭到不法侵害時，應當賦予相應的管理機關環(huán)境公益訴權，使其能夠代表國家提起環(huán)境公益訴訟維護公共自然資源。我國《海洋環(huán)境保護法》規(guī)定：“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償請求?！边@實際上是賦予了海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門民事公益訴權，同樣國土、森林、草原等自然資源的監(jiān)督管理部門也應有如此權利。因此，有必要立法規(guī)定各級各類的自然資源國家管理機關提起環(huán)境公益訴訟的權利，促使其能夠積極充分行使保護自然資源的權利。

當然，應恰當處理好行政機關的行政權和訴訟權利的關系，應堅持行政權優(yōu)先的基本原則。只有在行政權充分行使依然不能達到預防損害、保護環(huán)境的目的時，再提起環(huán)境公益訴訟，選擇司法救濟。

4.公民個人能否成為適格原告主體

根據法定訴訟擔當理論，公民個人也可基于對社會事務的管理、對環(huán)境公共利益的維護而被賦予訴訟的權利。因此，公民個人理應是環(huán)境公益訴訟的適格原告主體。在我國的司法實踐中也出現(xiàn)了公民作為原告提起的環(huán)境公益訴訟案件，但是新民訴法和新環(huán)保法中卻將公民個人排除在外，就目前看來此種安排有一定的合理性。首先，相對于環(huán)境公益訴訟發(fā)展成熟的國家而言，對原告主體的逐步開放適合于我國對環(huán)境公益訴訟尚處于實踐探索階段的實情。其次，目前仍缺乏公民提起環(huán)境公益訴訟的外在激勵機制和相關配套保障制度。這些都為個人提起環(huán)境公益訴訟帶來實踐中的障礙，所以目前我國公民個人尚不適合作為環(huán)境公益訴訟的適格原告主體。

但是，現(xiàn)有法律將公民個人排除在外的做法只是階段性的設計，而且新環(huán)保法鼓勵信息公開和公眾參與，隨著對社會組織訴權的開放，公民個人訴訟也或逐步得到開放。相信隨著我國公民環(huán)保意識的提高和相關配套制度的發(fā)展，以及司法理論和實踐的不斷成熟，我國公民有望在不遠的將來成為環(huán)境公益訴訟的適格原告。

四、結 語

近些年來，環(huán)境公益訴訟在我國得到了長足的發(fā)展，但由于其“新鮮”性與特殊性也導致了其發(fā)展與爭鳴并存。環(huán)境公益訴訟原告主體的確立基于法定的訴訟擔當，需要法律的明確授權，法律規(guī)定對于原告主體的確定甚至是整個環(huán)境公益訴訟的發(fā)展都會產生實質的影響。現(xiàn)有法律對環(huán)保組織已經做出了一定的規(guī)定，存在的限制方面還可進一步放寬；現(xiàn)有法律未對檢察機關和行政機關進行明確授權，但其實施環(huán)境公益訴訟的理論與實踐條件已經成熟。特別是對于檢察機關提起公益訴訟已經成為理論界和司法實踐的共識，應該盡快出臺相關法律法規(guī)，對于檢察機關和行政機關實施公益訴訟進行明確授權，對相關的司法程序進行明確規(guī)定。

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