我國(guó)現(xiàn)階段土地征地制度改革的探討

高翔宇

云南大學(xué)資源環(huán)境與地球科學(xué)學(xué)院，云南昆明650091

摘要：土地征收是國(guó)家為了公共利益的需要，依靠國(guó)家強(qiáng)制力，通過(guò)法定程序，將原屬于農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，同時(shí)依法給予被征地的集體和個(gè)人補(bǔ)償和安置的行為?，F(xiàn)階段，征地制度改革始終是我國(guó)國(guó)土資源管理工作的重點(diǎn)，這其中，維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益是核心。本文基于征地制度的演變過(guò)程，就其產(chǎn)生的問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)，并著重圍繞“公共利益”的界定、完善安置補(bǔ)償?shù)缺Ｕ蠙C(jī)制、嚴(yán)格征地程序等進(jìn)行了探討，對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段征地制度改革具有現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：土地征收；征地制度改革；公共利益；保障機(jī)制；農(nóng)民利益

中圖分類(lèi)號(hào)：F301

作者簡(jiǎn)介：高翔宇(1991-)，男，河南南陽(yáng)人，云南大學(xué)資源環(huán)境與地球科學(xué)學(xué)院，碩士研究生，研究方向：土地資源管理和土地利用優(yōu)化研究。

征收是國(guó)家在必要時(shí)候采取的一種強(qiáng)制手段，將他方所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地。由于我國(guó)的土地所有主體只有國(guó)家和集體，因此，被征收者就只能是農(nóng)民集體，征收標(biāo)的也只能是集體所有的土地。我國(guó)的法律規(guī)定土地不能買(mǎi)賣(mài)，因此征收是轉(zhuǎn)變土地所有權(quán)的唯一方式。雖然征收不是民事行為，是一種帶有強(qiáng)制性的行政行為，但是征收必須給予被征收者補(bǔ)償[1]。

由于我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度產(chǎn)權(quán)不明晰，征地方面的立法不完善，補(bǔ)償費(fèi)用偏低，致使被征地農(nóng)民難以得到合理的補(bǔ)償；同時(shí)由于征地程序不規(guī)范，導(dǎo)致失地農(nóng)民無(wú)法得到合理的安置。

十八屆三中全會(huì)以后，《土地管理法》的修訂備受關(guān)注，其中，征地制度改革依然是重點(diǎn)。因此，必須建立科學(xué)規(guī)范、公正合理的征地補(bǔ)償制度，以推動(dòng)征地工作的順利進(jìn)行，而其中最重要的是維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

一、我國(guó)征地制度的發(fā)展史

新中國(guó)成立后，我國(guó)產(chǎn)生了首個(gè)關(guān)于土地征收的法規(guī)，即1953年11月5日政務(wù)院頒布的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》，這是新中國(guó)第一部比較完整的土地征用行政法規(guī)，該辦法經(jīng)1957年修訂后一直沿用到1982年。改革開(kāi)放后，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展使建設(shè)用地需求顯著增長(zhǎng)。為滿(mǎn)足新時(shí)期征地需求，我國(guó)在1982年出臺(tái)了《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》。在隨后的1986年6月25日，第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議正式通過(guò)《中華人民共和國(guó)土地管理法》。這標(biāo)志著征地制度的真正確立。

新世紀(jì)，我國(guó)征地制度改革步伐明顯加快。2004年，《土地管理法》對(duì)“征用”和“征收”的概念作了進(jìn)一步明確，同時(shí)對(duì)征地補(bǔ)償進(jìn)行了完善。2011年，黨中央、國(guó)務(wù)院及相關(guān)部門(mén)又連續(xù)下發(fā)了各類(lèi)政策文件，旨在嚴(yán)格規(guī)范征地與拆遷補(bǔ)償工作。十八屆三中全會(huì)以后，在“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”的大背景下，征地制度改革再次成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。

二、現(xiàn)階段征地制度產(chǎn)生的問(wèn)題

到目前為止，關(guān)于征地制度缺陷的討論有很多，大致包括以下幾個(gè)方面：對(duì)“公共利益”的界定不明確、征收土地的審批程序不嚴(yán)格、征地范圍不合理、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不完善和分配不公平、安置不到位、社會(huì)保障無(wú)法落實(shí)、征地補(bǔ)償費(fèi)用的監(jiān)督和管理存在缺陷等諸多方面。如何深入解決這些問(wèn)題，關(guān)系到我國(guó)能否將征地制度改革順利進(jìn)行下去。

三、現(xiàn)階段征地制度的完善

(一)對(duì)公共利益作出合理的界定

為了保證社會(huì)和公共事業(yè)發(fā)展的順利進(jìn)行，當(dāng)國(guó)有建設(shè)用地不足時(shí)，國(guó)家或政府可以對(duì)屬于集體所有的土地進(jìn)行征收和征用。一方面說(shuō)明了征收和征用是對(duì)土地的重新分配，需要統(tǒng)籌兼顧各方利益，嚴(yán)格限制征收和征用的范圍；另一方面，啟動(dòng)征收和征用僅限于公共利益，包括興建公共設(shè)施、公共交通以及出于對(duì)整個(gè)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的考慮而進(jìn)行其他的投入。

然而，法律對(duì)公共利益的內(nèi)涵和外延界定不清，直接導(dǎo)致了征地權(quán)的濫用。一些地方政府經(jīng)常出于私利，假借“公共利益”的名義，大肆征用農(nóng)村土地，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了公共利益的限制范圍，客觀上造成了征地規(guī)模過(guò)大和耕地流失[2]。

“公共利益”是一個(gè)廣泛的、開(kāi)放的、發(fā)展變化的概念。我國(guó)對(duì)于“公共利益”的第一次明確解釋出現(xiàn)在2011年出臺(tái)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，但是，這種“公共利益”只在針對(duì)房屋征收時(shí)進(jìn)行解釋?zhuān)渌姆珊托姓ㄒ?guī)中還沒(méi)有明確界定。綜上，首先必須從立法上對(duì)“公共利益”的內(nèi)容和范圍進(jìn)行界定，弱化甚至取消所謂公益用地和非公益用地區(qū)分；其次，因?yàn)檎鞯乇厝粫?huì)涉及各方的利益，所以為了保護(hù)被征地方的利益，國(guó)家必須對(duì)失地人的損失予以公正合理的補(bǔ)償，建立起一個(gè)遵循市場(chǎng)化軌跡的補(bǔ)償模式，這是現(xiàn)階段征地制度改革首要解決的核心問(wèn)題。

(二)完善合理、規(guī)范、多元的保障機(jī)制

制定合理、規(guī)范、多遠(yuǎn)的征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)保障機(jī)制是保護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益的有效途徑。征地補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)把農(nóng)民的利益放在首位，這是首要原則。我國(guó)征地補(bǔ)償制度改革的總體方向應(yīng)該是賦予農(nóng)民完善的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)[3]。因此，在制定和完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，首先要明確征地補(bǔ)償?shù)木唧w項(xiàng)目。其次，嚴(yán)格按照中央提出的“不斷提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確保被征地農(nóng)民生活水平不下降，生活質(zhì)量不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”的要求，在此基礎(chǔ)上作出適當(dāng)?shù)耐黄疲⒅贫ㄏ鄳?yīng)的核算體系，與國(guó)有建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)。第三，本著公平公正的原則，合理合法地分配征地補(bǔ)償費(fèi)?？梢越⒁粋€(gè)獨(dú)立于各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體之外的組織，負(fù)責(zé)督查征地補(bǔ)償款的落實(shí)情況。第四，在解決好補(bǔ)償安置問(wèn)題的同時(shí)，

健全和完善社會(huì)保障制度。改革現(xiàn)階段一次性貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞?，在確保農(nóng)民最低生活保障的基礎(chǔ)上，積極建立覆蓋農(nóng)村的就業(yè)保障、醫(yī)療衛(wèi)生保障、教育保障、養(yǎng)老保障、住房保障等機(jī)制以及司法救濟(jì)制度[4]。

(三)嚴(yán)格征地程序，擬定補(bǔ)償安置制度，建立嚴(yán)格的審批監(jiān)管制度

為了保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，就要在法律法規(guī)的框架下來(lái)執(zhí)行。首先，國(guó)家要建立一套完整的土地征用審批和申訴機(jī)制，保證每一個(gè)步驟的合法性。其次，要加強(qiáng)監(jiān)管，防止暗箱操作。涉及到征地的集體組織，在公平公正的基礎(chǔ)上對(duì)土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜扔枰怨鎇5]。最后，要堅(jiān)持公眾參與的原則，努力倡導(dǎo)公眾參與機(jī)制。明確政府、農(nóng)民集體和個(gè)人的法律責(zé)任，征地程序要落實(shí)到位；加強(qiáng)對(duì)“公共利益”用地的必要性、可行性的論證，防止過(guò)度侵占耕地；完善聽(tīng)證、論證、公告的過(guò)程，嚴(yán)格公眾監(jiān)督和反饋機(jī)制。

四、結(jié)語(yǔ)

土地征收是一個(gè)涉及各方利益的復(fù)雜的過(guò)程，通過(guò)對(duì)我國(guó)征地補(bǔ)償制度的研究和思考，征地制度改革的條件和方向已經(jīng)明確，然而要在法律法規(guī)上落實(shí)還需要一個(gè)過(guò)程。征地制度改革的目的在于明確“公共利益”，使征地范圍合理化，征地程序規(guī)范化，被征地農(nóng)民生活水平得到有效提高，國(guó)家、集體、個(gè)人利益同步增長(zhǎng)。因此，要在法律層面對(duì)“公共利益”作出合理的界定，嚴(yán)格征地的條件和程序，強(qiáng)調(diào)公正合理的安置補(bǔ)償，完善社會(huì)保障制度，制定一整套能夠突顯被征地農(nóng)民合法利益的程序規(guī)定貫穿征地過(guò)程始終。

[參考文獻(xiàn)]

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[5]帥陽(yáng)，楊姣姣，江瀟瀟.論我國(guó)征地制度改革及其完善[J].卷宗，2014(5).