可持續(xù)發(fā)展視角下城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的法律規(guī)制*基金項目：鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院2015年度青年基金項目：“環(huán)境公益訴訟基礎(chǔ)法律問題研究”(2015152001)。

馮炯

鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院，河南鄭州450000

摘要：城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移導(dǎo)致的農(nóng)村環(huán)境惡化問題越來越多的引起人們的重視，這種現(xiàn)狀直接導(dǎo)致了農(nóng)民利益的損失，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的惡化。只有從法律上積極規(guī)制城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移，創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境保護(hù)機(jī)制，轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，才能更好的促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境的改善，真正實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：可持續(xù)發(fā)展；城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移；法律規(guī)制

中圖分類號：D922.68

作者簡介：馮炯，男，漢族，碩士，鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院教師、助教，研究方向：法學(xué)。

在生產(chǎn)力高速發(fā)展、經(jīng)濟(jì)與社會不斷進(jìn)步的今天，環(huán)境問題越來越多的引起人們的重視。人類的和諧發(fā)展以及生活水平的提高，都依賴于良好的環(huán)境。我國于1989年通過了《中華人們共和國環(huán)保法》，并于2015年再此修訂實施，就是為了應(yīng)對日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題，加大對環(huán)境問題的保護(hù)。從一定層面上分析，由于環(huán)保法的嚴(yán)厲措施以及行政部門的強(qiáng)力執(zhí)法，我國的城市環(huán)境衛(wèi)生得到了一定程度的好轉(zhuǎn)。但是從另一方面看，我國高污染、非環(huán)保型的企業(yè)數(shù)量并沒有在很大程度上減少，而是轉(zhuǎn)移到了農(nóng)村等遠(yuǎn)離城市的區(qū)域。

曾幾何時，無論在國際社會還是在我國大城市，均不同程度的發(fā)生過城市回流農(nóng)村現(xiàn)象，很大程度上是因為農(nóng)村的環(huán)境更好，天空更藍(lán)，水也更綠。但隨著城市對環(huán)保的高要求，大量污染企業(yè)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中在農(nóng)村地區(qū)遍地開花。這種情況雖然在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但也對農(nóng)村的環(huán)境造成不可估量的破壞與損失，進(jìn)一步導(dǎo)致了城鄉(xiāng)環(huán)境失衡，阻礙了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

可持續(xù)發(fā)展觀是一種注重長遠(yuǎn)發(fā)展，協(xié)調(diào)發(fā)展的新的經(jīng)濟(jì)模式，已在1972年的聯(lián)合國環(huán)境會議上正式提出，我國也于1995年就把可持續(xù)發(fā)展作為國家戰(zhàn)略正式出臺。2003年我國提出了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)一步明確了以人為本，全面可持續(xù)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的原則。2007年《國家環(huán)境保護(hù)綱要》出臺，將環(huán)境保護(hù)的理念提到前所未有的高度，環(huán)境保護(hù)的“統(tǒng)一戰(zhàn)線”正式建立?？沙掷m(xù)發(fā)展是一種新的模式，注重平等，關(guān)注和諧，促進(jìn)公平與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)。但城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀卻是對可持續(xù)發(fā)展原則的嚴(yán)重背離。

一、城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的概念及現(xiàn)狀

我國的城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移始于20世紀(jì)90年代，此后逐漸增加。城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移本是一個互動的現(xiàn)狀，是指污染在城鄉(xiāng)之間互相流動，但我國的城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移是隨著我國對城市環(huán)境保護(hù)的重視而逐漸流轉(zhuǎn)的。高污染及嚴(yán)處罰的政策導(dǎo)致一些企業(yè)將污染轉(zhuǎn)移到農(nóng)村地區(qū)，造成農(nóng)村環(huán)境的破壞。由此，本文中的城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移是指城市的生活垃圾、工業(yè)垃圾以及污染企業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，破壞農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的行為。

城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移嚴(yán)重的影響到農(nóng)村的生存環(huán)境，破壞了環(huán)境的整體安全，也影響到了人們的正常生活。早在2007年環(huán)?？偩值炔块T發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的意見》中就指出農(nóng)村環(huán)境形式的嚴(yán)峻性：點源污染與面源污染共存，生活污染和工業(yè)污染疊加，各種新舊污染相互交織；工業(yè)及城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，危及農(nóng)村飲水安全和農(nóng)產(chǎn)品安全；農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系不健全；一些農(nóng)村環(huán)境問題已經(jīng)成為危害農(nóng)民身體健康和財產(chǎn)安全的重要因素，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

根據(jù)調(diào)查報告顯示，由于農(nóng)村環(huán)境的污染，導(dǎo)致目前中國農(nóng)村有3億多人口喝不上干凈的水，其中有60%的水源是由于環(huán)境污染導(dǎo)致的水質(zhì)不達(dá)標(biāo)。中國農(nóng)村與環(huán)境污染相關(guān)的惡性腫瘤死亡率由1988年的0.0952‰上升到2006年的0.1186‰。農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)有企業(yè)中，環(huán)境污染企業(yè)占20%以上，其中重度污染企業(yè)占6%以上。這些污染企業(yè)大多集中在城市不予審批的造紙、食品加工、皮革制造和建材行業(yè)等，且大多屬于自然資源開發(fā)、利用為主要類型，有毒有害氣體及廢水排放量比較大。

二、城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的不利影響分析

城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移從邏輯上看，就是將污染從城市轉(zhuǎn)移到農(nóng)村。污染并沒有減少，只是區(qū)域發(fā)生了變化，看似規(guī)避了法律政策，一定程度上了促進(jìn)了農(nóng)村的短期發(fā)展，但從長遠(yuǎn)看，將會對農(nóng)村本就薄弱的自然生態(tài)環(huán)境造成毀滅性的危險，不利于社會的和諧發(fā)展，不利于農(nóng)村以及我國經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展。

(一)侵害了農(nóng)民的基本權(quán)利

作為我國的公民，農(nóng)民當(dāng)然享有憲法和法律規(guī)定的基本權(quán)利，最基本的包括生命權(quán)、健康權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。一方面，城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移導(dǎo)致的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的惡化以及水土資源的破壞，大量的廢物、廢料及空氣污染轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，直接影響到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生命權(quán)和健康權(quán)。根據(jù)上文我們提到的農(nóng)村惡性腫瘤死亡的上升狀況可以看出，城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移嚴(yán)重的侵犯了農(nóng)民的生命權(quán)；大量的不達(dá)標(biāo)的水源也導(dǎo)致農(nóng)村大量居民的健康權(quán)受到了極大的威脅。根據(jù)《華北平原地下水污染調(diào)查評價》報告，華北平原淺層地下水綜合質(zhì)量整體較差，且污染較為嚴(yán)重，未受污染的地下水僅占采樣點的55.87%。從該報告也可以大概推算出中國整體水污染狀況，其中農(nóng)村地區(qū)水污染更為嚴(yán)重。另外，據(jù)統(tǒng)計，中國癌癥村數(shù)量達(dá)200多個，且大部分癌癥村的形成與工業(yè)污染相關(guān)。另一方面，城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移也直接侵害到了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，即使在經(jīng)濟(jì)和社會高速發(fā)展的今天，農(nóng)民仍然需要依賴土地獲得相應(yīng)的收入。嚴(yán)重的環(huán)境污染以及水土資源的破壞直接影響到農(nóng)民從土地上獲得的財產(chǎn)收入。其中污染特別嚴(yán)重的地區(qū)，土地已經(jīng)無法繼續(xù)利用，其再生能力可能需要幾代人的努力。

(二)破壞了正常的社會秩序

城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移導(dǎo)致的農(nóng)民的生命權(quán)、健康權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的侵害，直接影響到農(nóng)民的基本生活。在我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展比較薄弱的時期以及農(nóng)民的社會保障還不健全的時代，農(nóng)民可以依賴的只有自己的勞動力和土地。健康權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的侵害對農(nóng)民及家庭來說將是一個毀滅性的打擊。為了生存，農(nóng)民會積極維護(hù)自己的權(quán)利，但是作為弱勢的一方，農(nóng)民有時候無法通過正常的途徑維護(hù)自己的利益，只能通過上訪、暴力等手段主張權(quán)利，甚至?xí)扇∽苑?、跳樓的方式。?012年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，因環(huán)境損害導(dǎo)致的群體性事件占整個群體性事件的20%以上，且以每年29%的速度呈現(xiàn)極度上升趨勢。本應(yīng)安靜祥和的農(nóng)村卻因為城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移導(dǎo)致農(nóng)村的社會秩序極度混亂，不利于社會的穩(wěn)定及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(三)不符合可持續(xù)發(fā)展的理念

可持續(xù)發(fā)展作為一種長遠(yuǎn)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)模式，涵蓋了公平、和諧、高效、可持續(xù)等基本理念?？沙掷m(xù)發(fā)展是以保護(hù)自然資源環(huán)境為基礎(chǔ)，以激勵經(jīng)濟(jì)發(fā)展為條件，以改善和提高人類生活質(zhì)量為目標(biāo)的發(fā)展理論和戰(zhàn)略。城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境的污染和破壞，直接影響到農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)、農(nóng)民的收入以及農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的破壞，將進(jìn)一步拉大城鄉(xiāng)差距，有違社會的公平；耕地的破壞將導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的降低，也無法實現(xiàn)土地的高效利用。大量的受到污染的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入城市，也間接影響到城鎮(zhèn)居民的健康權(quán)和生活水平。農(nóng)業(yè)整體產(chǎn)量的降低、耕地紅線的不斷突破也將影響到我國的食品安全及社會穩(wěn)定，甚至?xí)绊懙絿野踩?/p>

三、城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的法律規(guī)制

根據(jù)我國目前的現(xiàn)狀，環(huán)保理念的缺失、法律體系的不健全、執(zhí)法與司法的缺位、農(nóng)民群體的弱勢地位是導(dǎo)致城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的最大推手。規(guī)制城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移，首先需要從以上幾個方面予以加強(qiáng)，并采取積極創(chuàng)新的方式加強(qiáng)對農(nóng)村環(huán)境的保護(hù)，加強(qiáng)對農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)。

(一)完善環(huán)境保護(hù)法律制度

在我國目前的環(huán)保法律體系中，主要有環(huán)保法和其他單行法律。如《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《環(huán)境影響評價法》等相關(guān)法律法規(guī)，同時也制定了一些具體的規(guī)章制度以便于實際操作，如《水污染防治法實施細(xì)則》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等，形成了較為完善的環(huán)境保護(hù)及污染防治體系。但在我國目前的法律規(guī)范中，并沒有明確禁止城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的相關(guān)規(guī)定，且在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域普遍存在著重城市、輕農(nóng)村的現(xiàn)象。應(yīng)通過修改完善我國環(huán)保法，進(jìn)一步明確城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的概念、禁止性規(guī)定等，并完善相關(guān)配套

法律法規(guī)。加快農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的制定，完善農(nóng)村環(huán)境準(zhǔn)入制度，從源頭上控制城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移現(xiàn)象的發(fā)生。繼續(xù)完善農(nóng)村環(huán)境損害的賠償制度，建立環(huán)境損害基金，加強(qiáng)對農(nóng)民損害的賠償，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村環(huán)境和諧。

(二)加強(qiáng)行政執(zhí)法與環(huán)境司法

良好的法律需要在實踐中得到嚴(yán)格執(zhí)行才會發(fā)揮其最大效用，嚴(yán)格的執(zhí)法需要司法的嚴(yán)密配合才能保護(hù)合法的權(quán)益。在城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移導(dǎo)致的農(nóng)村環(huán)境受到嚴(yán)重破壞的時候，需要嚴(yán)格的行政執(zhí)法和及時的司法保護(hù)。在我國目前的法律制度下，我們也制定了較為完善的法律措施規(guī)制城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移、保護(hù)農(nóng)村環(huán)境。如：《環(huán)境影響評價法》中的環(huán)境影響評價制度就是專門為了應(yīng)對工程項目可能對當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成的惡劣影響而設(shè)立的；我國《環(huán)境保護(hù)法》第41條的“三同時”制度，就要求將防污措施與工程建設(shè)同時進(jìn)行，確保生態(tài)環(huán)境不因工程建設(shè)而受到損害；我國《環(huán)境保護(hù)法》第26條規(guī)定的環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制度更是進(jìn)一步明確了當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)的責(zé)任，確立了行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法的依據(jù)和要求。在環(huán)境司法領(lǐng)域，應(yīng)積極協(xié)調(diào)民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟三者的統(tǒng)一，積極發(fā)揮司法的能動性，確保環(huán)境司法作為環(huán)境正義的最后一道防線的堅守。

(三)創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)司法理念

在環(huán)境保護(hù)尤其是農(nóng)村環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，一定要積極創(chuàng)新，不斷推進(jìn)，更好的保護(hù)農(nóng)村環(huán)境的和諧。2015年1月1日生效的環(huán)保法及相應(yīng)司法解釋明確了環(huán)境公益訴訟制度，進(jìn)一步完善了環(huán)境公益訴訟的細(xì)節(jié)和規(guī)則。在城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的環(huán)境訴訟中，應(yīng)積極引入環(huán)境公益訴訟制度，鼓勵社會組織積極加入到維護(hù)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的道路上。通過設(shè)立公益基金、減免相關(guān)費用、環(huán)境訴訟勝訴獎勵制度等引導(dǎo)社會組織的參與性。由于農(nóng)民個體的弱勢地位，引入環(huán)境公益訴訟制度可以起到更好的經(jīng)濟(jì)效果與社會、環(huán)境效果，更好的維護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

(四)加強(qiáng)法治教育與宣傳

法治必須與良好的理念相結(jié)合才能產(chǎn)生更好的效果，在城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的法律規(guī)制中，一個不可忽視的問題是必須加強(qiáng)農(nóng)村和農(nóng)民的法治教育與宣傳，才能從根本上杜絕城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移現(xiàn)狀的發(fā)生。不可否認(rèn)，在城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移中，由于法治理念的缺失和眼前利益的蒙蔽，存在少數(shù)農(nóng)民積極參與、被動配合城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。應(yīng)不斷加強(qiáng)教育，轉(zhuǎn)變思想，發(fā)動農(nóng)民積極參與到與城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的斗爭中去，積極發(fā)揮農(nóng)民的監(jiān)督作用，并積極倡導(dǎo)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展轉(zhuǎn)變的新模式，不斷為建設(shè)社會主義新農(nóng)村，建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會的和諧發(fā)展而努力。

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